VIII SA/Wa 60/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant Referent stażysta Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2015 r. sprawy ze skargi D. N. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie płatności bezpośrednich oddala skargę. Decyzją Nr [...] z [...] października 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w [...] działając na podstawie art. 7 ust. 1 i 2, art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1164 ze zm., dalej jako "ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego"), art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu, oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1234/2007 w odniesieniu dla zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 2 grudnia 2009 r., str. 1, ze zm.; zwanego dalej "rozporządzeniem Komisji (WE) nr 1122/2009") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, zwana dalej "Kpa") odmówił przyznania D. N. jednolitej płatności obszarowej i uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że w dniu 13 maja 2013 r. wpłynął wniosek o przyznanie płatności na 2013 r. Powierzchnia działek rolnych zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności wynosiła 9,96 ha, a stwierdzona w trakcie kontroli administracyjnej wynosiła 7,46 ha. Łączna powierzchnia wykluczonych z płatności gruntów wynosi 2,50 ha. Wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek zadeklarowanych we wniosku do jednolitej płatności obszarowej a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej wynosi 33,5121%. Zgodnie zaś z art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, jeżeli różnica między powierzchnia zadeklarowana do jednolitej płatności obszarowej a powierzchnią stwierdzoną przekracza 20 %, lecz nie więcej niż 50% powierzchni stwierdzonej, nie przyznaje się pomocy w danym roku. W wyniku wniesionego przez D. N. odwołania, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...], decyzją nr [...] z [...] listopada 2014 r., biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 Kpa orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. przyznano wnioskodawczyni płatności na 2013 r., a decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. stwierdzono nieważność ww. decyzji o przyznaniu płatności. Powodem stwierdzenia nieważności decyzji był fakt, że decyzja została wydana bez uwzględnienia całości materiału dowodowego. Organ pierwszej instancji nie wziął pod uwagę dokumentacji, która wpłynęła z Biura Wsparcia Inwestycyjnego z [...] Oddziału Regionalnego ARiMR dotyczącej konfliktu kontroli krzyżowej między wnioskiem D. N. o przyznanie płatności bezpośrednich, a wnioskiem złożonym przez drugiego rolnika – E. T., w ramach innego działania, dotyczącego Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013. Ze złożonych oświadczeń stron konfliktu krzyżowego wynika zaś, że na dwie działki, o łącznej powierzchni 2,5 ha, które to D. N. zadeklarowała we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich, została zawarta umowa dzierżawy między nią a E. T. Powierzchnia ta jest uprawiana przez ww. rolnika, który nie składa wniosku obszarowego, bowiem D. N. przekazuje mu otrzymane z tego tytułu płatności. Organ odwoławczy powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że rozstrzygające dla przyznania płatności jest, kto w sposób trwały użytkował grunty rolne i utrzymywał je w dobrej kulturze rolnej. Płatności są przyznawane faktycznemu użytkownikowi działek rolnych, które są w jego posiadaniu na dzień 31 maja roku złożenia wniosku. Nie wystarczy zaś posługiwać się jedynie tytułem prawnym do danej działki. Skoro, jak ustalono w niniejszej sprawie, część gruntów zadeklarowanych przez D. N. we wniosku o łącznej powierzchni 2,5 ha użytkował inny rolnik, wnioskodawczyni nie przysługują płatności bezpośrednie. Różnica między powierzchnią deklarowaną przez wnioskodawczynię a stwierdzoną w toku kontroli administracyjnej przekroczyła bowiem 20%, zatem zasadnie organ pierwszej instancji, mając na uwadze art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 odmówił przyznania płatności. Organ dodał, że strona składając wniosek i podpisując go oświadczyła jednocześnie, że zna zasady przyznawania płatności objętych wnioskiem. Wnioskodawczyni miała więc świadomość jakie są wymagania, jakie grunty kwalifikują się do przyznania płatności, a także miała wiedzę na temat, że deklarując grunty, które nie są w jej posiadaniu (użytkowaniu), może zostać obciążona konsekwencjami finansowymi w przypadku wykrycia nieprawidłowości przez organ administracji. Nie można więc uznać, że strona zadeklarowała sporne grunty omyłkowo i nie jest winna powstałym nieprawidłowościom. Z oświadczeń obu stron konfliktu krzyżowego wynika, że rolnicy ze świadomością składali deklaracje w swoich wnioskach o przyznanie płatności. Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego złożyła D. N. (dalej jako "skarżąca") wnioskując o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Wydanemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie ogólnych zasad prowadzenia postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 28, art. 77 § 1 i art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Zdaniem skarżącej błąd urzędników i naruszenie zasad procedury administracyjnej doprowadził do negatywnych dla niej jako strony postępowania konsekwencji. Skarżąca w żaden sposób nie wprowadziła zaś organu w błąd, bowiem stosowne wyjaśnienia dotyczące zawartej z innym rolnikiem umowy dzierżawy złożyła już w dniu 27 maja 2013 r. Organ wydając decyzję w sprawie przyznania płatności dysponował całokształtem materiału dowodowego do wydania prawidłowej decyzji w tym przedmiocie. To więc organ ponosi odpowiedzialność za wydanie decyzji przyznającej płatność. Organ nie może zaś zaskakiwać stron postępowania poprzez zmianę wcześniej wydanych decyzji. Skarżąca została wprowadzona w błąd co do zakresu i wysokości należnej jej dotacji, nadto organ dysponując jej wyjaśnieniami wydał błędną decyzję. Takie postępowanie organu narusza zaś art. 9 i art. 8 Kpa. W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i uznając zarzuty skargi za niezasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Mając na uwadze ww. kryteria, w ocenie Sądu stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja organu odwoławczego z dnia [...] listopada 2014 r. utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] października 2014 r. o odmowie przyznania płatności. Sporne w niniejszej sprawie pozostaje, czy organy obu instancji zasadnie odmówiły skarżącej przyznania płatności bezpośrednich, tj. jednolitej płatności obszarowej oraz uzupełniającej płatności podstawowej. Odmowa przyznania przedmiotowych płatności nastąpiła ze względu na stwierdzenie nieprawidłowości dotyczących powierzchni deklarowanych przez skarżącą we wniosku działek rolnych. Poza sporem pozostaje, że skarżąca zadeklarowała do płatności w swoim wniosku część gruntów (tj. 2,5 ha), które były użytkowane przez innego rolnika na podstawie zawartej z tym rolnikiem umowy dzierżawy. Bezsporne jest również, że organ pierwszej instancji, mimo posiadania wiedzy o zawarciu umowy dzierżawy, decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. przyznał skarżącej płatności, a organ odwoławczy decyzją z dnia [...] września 2014 r., działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa stwierdził nieważność przedmiotowej decyzji. W konsekwencji powyższego organ pierwszej instancji wydał kolejną decyzję, którą to odmówił skarżącej przyznania przedmiotowych płatności, a organ odwoławczy utrzymał tą decyzję w mocy. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli: 1) posiada w tym dniu działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr VII do rozporządzenia nr 1121/2009, z tym, że w przypadku zagajników o krótkiej rotacji działka rolna powinna obejmować jednolitą gatunkowo uprawę o powierzchni co najmniej 0,1 ha; 2) wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; 2a) przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; 3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Stosownie zaś do art. 7 ust. 6 ww. ustawy, w przypadku gdy działka rolna stanowi przedmiot posiadania samoistnego i posiadania zależnego, płatności obszarowe przysługują posiadaczowi zależnemu. Z ww. przepisów wynika, że płatności są przyznawane faktycznemu użytkownikowi działek rolnych, które są w jego posiadaniu na dzień 31 maja roku złożenia wniosku. Okolicznością bezsporną jest zaś, jak wskazano już wyżej, że część gruntów (tj. 2,5 ha), którą zadeklarowała skarżąca w swoim wniosku nie była w jej posiadaniu, bowiem na podstawie zawartej umowy dzierżawy, była ona użytkowana przez innego rolnika. Za ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych należy uznać pogląd, że przez posiadanie należy rozumieć efektywne, rzeczywiste w sensie gospodarczym korzystanie z rzeczy, czyli faktyczne użytkowanie rzeczy - gruntów rolnych. Samo zaś legitymowanie się posiadaniem samoistnym nie jest wystarczające do pozytywnego rozpatrzenia wniosku o dopłaty. Niezbędnym bowiem warunkiem jest faktyczne użytkowanie posiadanych gruntów rolnych. Przyznanie płatności determinuje więc stan faktyczny dotyczący prowadzenia działalności rolniczej, a nie stan prawny. Rozstrzygające dla przyznania płatności jest zatem, kto w sposób trwały użytkował grunty rolne i utrzymywał je w dobrej kulturze rolnej, w tym w szczególności poczynił nakłady, np. ponosił koszty zakupu nawozów, przeprowadzał inne prace polowe niezbędne do uzyskania pożytków. Celem ustawy w ramach systemów wsparcia bezpośredniego jest finansowe wspieranie producentów rolnych, czyli osób, które faktycznie uprawiają grunty rolne, nawet, gdy nie są ich właścicielami. W konsekwencji rolnik ubiegając się o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych winien wykazać, że posiada grunty rolne, tj. trwale, faktycznie je użytkuje i utrzymuje w dobrej kulturze rolnej zgodnie z normami ochrony środowiska. Wnioskodawca zobowiązany jest zatem do przedstawienia we wniosku obszarowym aktualnego stanu posiadania działek rolnych. W związku z tym, że powierzchnia działek rolnych zadeklarowana przez skarżącą w jej wniosku o przyznanie płatności wynosiła 9,96 ha, a faktycznie w jej posiadaniu i użytkowaniu było 7,46 ha, organy prawidłowo wykluczyły z płatności grunty o powierzchni 2,50 ha. Tak więc, słusznie stwierdziły organy obu instancji, że wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek zadeklarowanych we wniosku do jednolitej płatności obszarowej a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej wynosi 33,5121%. Zgodnie zaś z art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną do jednolitej płatności obszarowej a powierzchnią stwierdzoną przekracza 20 %, lecz nie więcej niż 50% powierzchni stwierdzonej, nie przyznaje się pomocy w danym roku. Tym samym, organy obu instancji prawidłowo zastosowały w niniejszej sprawie ww. przepis. Zasadna była również odmowa przyznania płatności uzupełniającej, bowiem zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej, przysługują płatności uzupełniające do powierzchni upraw (..) do których została przyznana jednolita płatność obszarowa. Skoro skarżąca nie spełniła w danym roku warunków do przyznania jednolitej płatności obszarowej, nie przysługują jej też płatności uzupełniające. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt. 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba, że przepisy ustawy stanowią inaczej. Ustęp 2 tej ustawy stanowi, iż w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej oraz płatności cukrowej organ administracji publicznej : 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kpa nie stosuje się. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2 są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (ust. 3). Z powyższego wynika, że w postępowaniu o przyznanie płatności bezpośrednich, organy ARiMR nie stosują zasady z art. 77 § 1 Kpa, a tylko zostały zobowiązane do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, nie mają też obowiązku udzielania informacji z urzędu lecz na żądanie strony. Także zasada czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania i związana z nią zasada wysłuchania strony (art. 10 § 1 Kpa) zostały wyraźnie ograniczone; organ prowadzący postępowanie zapewnia stronom czynny udział w każdym stadium postępowania na ich żądanie. W przedmiotowym postępowaniu administracyjnym nastąpiło też przeniesienie ciężaru dowodu na osobę, która z tego faktu będzie wywodzić skutki prawne, co spowodowało odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 Kpa. W związku z powyższym, zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7, art. 9, art. 10 § 1 i art. 77 § 1 Kpa należy uznać za niezasadne. Wskazane bowiem przez skarżącą przepisy znajdują w postępowaniu dotyczącym płatności bezpośrednich zastosowanie w ograniczonym zakresie. Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 28 Kpa, gdyż skarżąca była stroną w niniejszej sprawie i jej interesu prawnego dotyczyło przedmiotowe postępowanie. Odnośnie naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 Kpa należy wskazać, że zarzut ten jest również bezzasadny, bowiem skarżąca jako strona uczestniczyła w prowadzonym postępowaniu, była zawiadomiona o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, otrzymała decyzję o stwierdzeniu nieważności wraz z pouczeniem o przysługującym jej prawie do złożenia od niej odwołania, była wzywana do złożenia wyjaśnień w sprawie i miała możliwość przedłożenia oświadczeń i zeznań. Na każdym etapie postępowania skarżąca była pouczana o przysługujących jej możliwościach odwołania, czy składania wyjaśnień. Tym samym, nie można zgodzić się ze skarżącą, że powyższe przepisy zostały naruszone w toku postępowania administracyjnego. Odnośnie naruszenia przez organy obu instancji art. 8 Kpa (zasada zaufania obywateli do organów Państwa) w związku z tym, że początkowo przyznano skarżącej płatności (decyzja z dnia [...] grudnia 2013 r.), a następnie po stwierdzeniu nieważności decyzji przyznającej płatności, ostatecznie ich odmówiono, przede wszystkim wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jedynie takie naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy skutkować może uchyleniem przez sąd administracyjny decyzji organu. Wskutek zaś decyzji organu odwoławczego stwierdzającej nieważność decyzji organu pierwszej instancji o przyznaniu płatności, decyzja z dnia [...] grudnia 2013 r. nie istnieje w obrocie prawnym. W ocenie Sądu, argumentacja podnoszona przez skarżącą w skardze dotycząca tego, że nie wprowadziła ona organu w błąd nie może odnieść pozytywnego dla niej skutku w postępowaniu dotyczącym odmowy przyznania płatności. Powyższa argumentacja skarżącej może być zaś podnoszona przez skarżącą przy ewentualnie prowadzonym przez organy ARiMR postępowaniu o zwrot nienależnie pobranych płatności za dany rok. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.