VIII SA/Wa 602/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca) Sędzia WSA Leszek Kobylski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 15 października 2025 r. sprawy ze skargi J. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 lipca 2025 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: MWINB, organ odwoławczy) postanowieniem z 4 lipca 2025 r. nr [...], na mocy art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz.U. z 2024 r. poz. 572, dalej k.p.a.) stwierdził niedopuszczalność odwołania J. K. od pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. (PINB) z 13 maja 2025 r., znak: [...]. Powyższe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z 26 października 2023 r. J. K. (dalej: skarżąca) reprezentowana przez pełnomocnika syna W. K. zwróciła się do PINB o przeprowadzenie kontroli w związku z pracami budowlanymi prowadzonymi na działce nr ew. [...], położonej w miejscowości K., gmina P.. Z akt administracyjnych wynika, iż decyzją z 1 lipca 2024 r., PINB w P. nakazał inwestorowi przywrócić do stanu poprzedniego teren ww. działki poprzez rozbiórkę ław fundamentowych ze ścianami fundamentowymi oraz niwelację terenu wykorzystanego do prowadzenia robót budowlanych budowy budynku mieszkalnego. Pismem z 13 maja 2025 r. znak [...] nazwanym zawiadomieniem, PINB poinformował skarżącą, że zakończył czynności administracyjne sprawie budynku mieszkalnego na przedmiotowej działce. Ustalenia kontrolne przeprowadzone 10 kwietnia 2025 r. wykazały, że obowiązki nałożone decyzja z 1 lipca 2024 r. na inwestora, zostały wykonane. Skarżąca złożyła odwołanie od powyższego pisma, zarzucając organowi naruszenie art. 8 , art. 7, art. 77 i art. 78 k.p.a. akcentując, iż PINB nie przeprowadził czynności ustalających na działce [...] czy rzeczywiście rozebrane zostały ławy fundamentowe ze ścianami fundamentowymi. Skarżąca wniosła o uchylenie zawiadomienia w całości. Postanowieniem nr [...] z 4 lipca 2025 r. MWINB stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu do wydanego postanowienia organ odwoławczy wskazał, że dokonał oceny pisma PINB z 13 maja 2025 r. pod katem występowania w nim obligatoryjnych elementów decyzji. Uznał, że powołane pismo co prawda zawiera oznaczenie organu administracyjnego, datę wydania i podpis osoby upoważnionej do wydania decyzji jednakże pozostałe elementy zostały w nim pominięte i niezawarte. Brak jest powołania podstawy prawnej, a co za tym idzie nie ma rozstrzygnięcia jak i pouczenia o przysługujących środkach zaskarżenia. W ocenie MINB pismo z 13 maja 2025 r. nie stanowi decyzji, lecz jedynie poinformowanie skarżącej o wykonaniu obowiązku wynikającego z decyzji z 1 lipca 2024 r. W tej sytuacji organ odwoławczy w oparciu o art. 134 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych, tj. z przyczyn wyłączenia przez przepisy prawa materialnego możliwości wniesienia środka zaskarżenia od pisma. Pismo PINB z 13 .05.2025 r. nie ma charakteru rozstrzygnięcia administracyjnego, wobec czego nie jest dopuszczalna jego ocena w trybie instancyjnym. Skargę na powyższe postanowienie złożyła skarżąca zarzucając naruszenie: - art. 134 k.p.a. poprzez bezpodstawne stwierdzenie niedopuszczalności odwołania powołując się wyłączenie z przyczyn przedmiotowych; - pominięcie w ustaleniach i nie odniesienie się do treści zawartych w zawiadomieniu z 13 maja 2025 r. ; - art.7, art. 8, art. 9 , art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wnikliwości w załatwieniu odwołania, brak pogłębionej analizy akt sprawy oraz zaniechanie wyjaśnienia przedmiotu odwołania; - zasad wyrażonych w art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 10 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu skarżąca rozwinęła postawione zarzuty, odnosząc się do decyzji z 1 lipca 2024 r. nr [...] wydanej przez PINB oraz zaniechania przez organ podjęcia czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i jej załatwienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 - p.p.s.a.) w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - uchyla decyzję lub postanowienie, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. kontroli legalności zaskarżonego aktu sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. W świetle powyższych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę rozstrzygnięcia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (MWINB) stanowił art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W orzecznictwie przyjmuje się, że organ odwoławczy w postępowaniu wstępnym ma obowiązek dokonać ustaleń, czy wniesione odwołanie jest dopuszczalne. W przypadku ustalenia, że odwołanie nie przysługuje, obowiązkiem organu odwoławczego jest stwierdzenie w formie postanowienia jego niedopuszczalności, co nie pozwala na przystąpienie przez organ do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. Jak wskazuje się w piśmiennictwie, niedopuszczalność odwołania, o której mowa w art. 134 k.p.a., może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również i podmiotowym. Przy czym niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie jest zatem niedopuszczalne, jeżeli decyzja nie weszła do obrotu prawnego (a więc pomimo, że została wydana, nie została stronie doręczona lub ogłoszona) albo gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną a jest np. aktem prawa miejscowego, czy też czynnością cywilnoprawną albo stanowi czynność materialno-techniczną. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez jednostkę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia albo też wniesienia odwołania przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnych. Przyczyny podmiotowe pozostają w bezpośrednim związku z przyznaniem jednostce statusu strony (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2016 r., str. 600). W ocenie sądu, MWINB w zaskarżonym postanowieniu prawidłowo stwierdził, że w niniejszej sprawie występuje brak przedmiotu zaskarżenia, a tym samym, że zachodzi niedopuszczalność odwołania wniesionego przez skarżącą z przyczyn o charakterze przedmiotowym. Skarżąca wniosła odwołanie od zawiadomienia o wykonaniu obowiązku nakazanego decyzją z 1 lipca 2024 r. oraz o zakończeniu czynności administracyjnych. Zarówno w doktrynie, jak i judykaturze powszechnie przyjmuje się, iż o kwalifikacji pisma świadczy jego treść i zawarte w nim wnioski a nie jego nazwa czy forma (zob. np. wyrok WSA w Białymstoku z 26 czerwca 2014 r., II SA/Bk 226/14). Na okoliczność tę zwrócił uwagę już Sąd Najwyższy w wyroku z 18 października 1985 r. (II Cr 320/85, OSNCP z 1986 r., nr 10, poz. 158; NP z 1987 r., nr 6, z glosą W. Tarasa) podkreślając, że pisma organów administracji publicznej, kierowane do obywateli i jednostek im niepodporządkowanych, powinny być oceniane pod kątem ich treści a nie nazwy. O rodzaju aktu decyduje zatem charakter sprawy oraz treść przepisu, będącego podstawą działania organu powołanego do załatwienia sprawy, a nie jego nazwa, czy forma. Decyzja administracyjna stanowi władcze rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach adresowane do indywidualnej osoby w konkretnej sprawie administracyjnej. Istotne znaczenie ma więc ustalenie, czy pismo odpowiada wymogom decyzji określonym w art. 107 k.p.a. Analiza charakteru prawnego pismo PINB z 13 maja 2025 r. pozwala na przychylenie się do oceny dokonanej przez MWINB. Słusznie stwierdził organ odwoławczy, że zawiadomienie nie zawiera istotnych rozstrzygnięć i nie stanowi ono decyzji. Stad też, nie mogło stanowić przedmiotu kontroli odwoławczej w ramach postępowania administracyjnego. W istocie pismo z 13 maja 2025 r. zawierało jedynie stanowisko organu, który pisemnie informował skarżącą o stwierdzeniu wykonania obowiązku nałożonego decyzją z 1 lipca 2024 r. oraz zakończeniu czynności administracyjnych, nie zawierało ono natomiast rozstrzygnięcia, które stanowi jeden z tych elementów składowych decyzji, bez którego decyzja nie może istnieć. Rozstrzygnięcie jest bezwzględnie obowiązującym elementem każdej prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej. Treść rozstrzygnięcia jest zawsze związana z przedmiotem postępowania i stanowi swoistą odpowiedź organu na postawione w podaniu żądanie strony. Stanowi ono o uprawnieniu lub obowiązku, wyrażanym najczęściej w postaci formuły: przyznaję, ustalam, zezwalam, odmawiam itp. Oznacza to, że rozstrzygnięcie administracyjne nakłada na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania, który to obowiązek powinien być wyrażony precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. W świetle orzecznictwa (wyrok NSA z 20 lipca 1981 r., sygn. akt SA 1163/81; OSPiKA 1982, nr 9-10, poz. 169) oraz piśmiennictwa (por. J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 8 wydanie, str. 507 i następne) jako minimum elementów decyzji traktuje się cztery składniki: określenie autora, określenie adresata, rozstrzygnięcie, podpis osoby reprezentującej organ. Wobec powyższego uznać należało, że pismo 13 maja 2025., które nie zawierało rozstrzygnięcia nie miało charakteru decyzji, od której można wnieść odwołanie, a co za tym idzie w sprawie brak było przedmiotu zaskarżenia. W realiach niniejszej sprawy fakt, że skarżąca złożyła odwołanie od zawiadomienia o sposobie załatwienia jej pisma z 26 października 2023 r., nie mógł spowodować uznania efektu działań PINB za merytoryczne rozstrzygnięcie zapadłe w sprawie. Konkludując, Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie MWINB zostało wydane zgodnie z przepisami postepowania administracyjnego, a zatem zarzuty skargi okazały się niezasadne. Tym samym skarga podlegała oddaleniu. W tej sytuacji, MWINB prawidłowo wydał zaskarżone postanowienie, zasadnie stosując art. 134 k.p.a. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.