VIII SA/Wa 603/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda /sprawozdawca/, Sędzia WSA Artur Kot, Protokolant Krzysztof Koziara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2009 r. sprawy ze skargi J.P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2008r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. 1 U Z A S A D N I E N I E Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2008 r., Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na podstawie art. 83 ust. 4 oraz art. 28 ust. 1,2,3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych ( t. j. Dz. U. z 2007r., Nr 11, poz. 74), zwanej dalej: s.u.s. w związku z wnioskiem J. P. o ponowne rozpoznanie sprawy utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2008 r. odmawiającą umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy. W uzasadnieniu organ wskazał, iż J. P. dalej skarżąca w dniu [...] marca 2008 r. złożyła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniosek o umorzenie należności z tytułu składek wraz z odsetkami za zwłokę. Wniosek ten został rozstrzygnięty negatywnie. W dniu [...] marca 2008 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydał decyzję odmawiającą umorzenia należności, jako że w ocenie organu nie zachodził fakt całkowitej nieściągalności, o którym mowa w art. 28 ust. 2 cytowanej ustawy. Ustalono nadto, iż wnioskodawczyni prowadzi działalność gospodarczą z której uzyskuje systematyczne dochody. W 2007 r. uzyskała dochód w kwocie [...] zł, zaś w marcu 2008 r. [...] zł. Skarżąca wraz z mężem posiada gospodarstwo rolne o powierzchni [...] ha z którego osiągane są dochody w wysokości [...] zł. Ponadto skarżąca jest właścicielem domu mieszkalnego o powierzchni [...] m. kw. z wygodami oraz budynków pod działalność gospodarczą o wartości [...] zł. W sprawie nie został potwierdzony fakt całkowitej nieściągalności. Zdaniem ZUS nie zachodzą przesłanki do umorzenia należności z tytułu składek czy odsetek w oparciu o art. 28 ust. 3a ustawy o sus. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję ponownie przytoczył argumenty będące podstawą odmownej decyzji wydanej w I instancji i wskazał, że sytuacja materialna skarżącej pozwala na regulowanie zadłużenia. Skarżąca nie wykazała szczególnych sytuacji przemawiających za umorzeniem. Z uwagi na powyższe Prezes ZUS nie stwierdził przesłanek do umorzenia należności na podstawie art. 28, w tym art. 28 ust. 3a ustawy sus. Skargę na powyższą decyzję złożyła J. P., w której opisała trudną sytuację materialną i zdrowotną. Wniosła o umorzenie całkowite bądź częściowe zadłużenia z tytułu składek wraz z odsetkami. Podniosła, iż jej dochód w 2007 r. faktycznie wyniósł [...] zł. co po przeliczeniu na członków rodziny wynosi [...] zł. miesięcznie, z czego należało opłacić media , zakupić opał na zimę, książki i pomoce naukowe dla dzieci uczących się w szkołach ponadgimnazjalnych oraz ponosić wydatki związane z systematycznym leczeniem się z powodu poważnych schorzeń. Skarżąca leczy się od 2003 roku na choroby [...], [...], [...], [...] i schorzenia te utrudniają jej pracę. Mąż leczy się od 2006 roku - [...], [...], [...], [...] - co uniemożliwia mu podjęcie pracy zarobkowej i uprawę gospodarstwa rolnego z którego dochód jest znikomy, obecnie równy zeru. Oczekuje na skomplikowaną i ryzykowną operację [...], co łączy się z koniecznością konsultacji, wydatkami na wizyty lekarskie i przejazdy. Koszty leczenia skarżącej i jej męża to wydatek rzędu [...] zł miesięcznie, do tego dochodzą w/w wydatki i wydatki na córki - uczennice klasy maturalnej. W 2007 roku córka skarżącej miała uraz [...] i [...], podejrzenie [...]. Potrzebne były konsultacje i leczenie co wiąże się z wydatkami także na przejazdy do specjalistycznych przychodni w R. w odległości 40 km od miejsca zamieszkania skarżącej. Mieszkanie , które zajmuje skarżąca wraz z rodziną wybudowane zostało w 1990 roku i nadal jest niewykończone z uwagi na brak środków finansowych i niezdolność do pracy zarobkowej. Poza dochodami z działalności gospodarczej skarżąca nie ma innych dochodów. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosił o jej oddalenie podtrzymując dotychczas zaprezentowaną argumentację podnosząc w szczególności, iż skarżąca nie przedstawiła orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, nie udowodniła że jest niezdolna do pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga J. P. zasługuje na uwzględnienie. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji wydanej przez Prezesa Zakładu, w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, to jest badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności tak z przepisami procesowymi, jak i z normami prawa materialnego, Sąd uznał, iż jest ono wadliwe z uwagi na naruszenie w toku postępowania przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej powoływanej, jako kpa, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy stwierdzić, iż zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy sus jako "należności z tytułu składek" należy rozumieć: składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia, a także dodatkową opłatę. Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy s.u.s. wymienione wyżej należności umarzane być mogą tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wymienionych w ust. 3 tego artykułu. W art. 28 ust. 3a ustawy sus przewidziano natomiast możliwość umorzenia należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o ten przepis określone zostały w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) dalej powoływane jako rozporządzenie z 31 lipca 2008 roku. Wyjaśnić należy, że decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, podejmowane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych na podstawie art. 28 ustawy s.u.s. oraz § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r., oparte są na tzw. uznaniu administracyjnym. Prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje wyłącznie organowi właściwemu w sprawach ubezpieczeń społecznych. Może on, ale nie musi umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności. O uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają organy administracji, co w tym przypadku oznacza, że rozstrzygnięcie co do umorzenia przedmiotowych należności należy do kompetencji organu. Problematyka uznania administracyjnego została szeroko omówiona w dotychczasowym orzecznictwie. Powszechnie panuje zgoda co do tego, że uznanie administracyjne nie powinno i nie może oznaczać dowolności. Ograniczeniami swobody uznania są określone przez ustawodawcę dyrektywy wyboru. Organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero w ten sposób przeprowadzona, gruntowna analiza stanu faktycznego sprawy, stanowi materiał będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Szczególnie trzeba o tym pamiętać wtedy, kiedy organ ma pozbawić obywatela pewnych praw, nałożyć na niego obowiązek, ewentualnie tak, jak w przypadku rozpoznawanej sprawy, ma odmówić obywatelowi możliwości skorzystania z prawem przewidzianych uprawnień (tak wyrok NSA w Warszawie z dnia 20 marca 2007 r., II GSK 345/06). Sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, że Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Kontrola ta obejmuje zatem zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tzn. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o udzieleniu lub odmowie udzielenia wnioskowanej ulgi. Sąd nie ocenia natomiast wydanej decyzji z punktu widzenia jej słuszności czy sprawiedliwości. Postępowanie poprzedzające wydanie przez Zakład decyzji w przedmiocie umorzenia należności prowadzone jest w oparciu o przepisy kpa, o czym stanowi art. 180 § 1 kpa. Dotyczy to również postępowania odwoławczego od tych decyzji, prowadzonego przez Prezesa ZUS (art. 83 ust. 4 ustawy sus). Podkreślić jednak należy, że uznaniowy charakter decyzji nie zwalnia organu od obowiązku przeprowadzenia prawidłowego postępowania oraz wydania decyzji spełniającej wymogi określone w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Wręcz przeciwnie, organ prowadząc postępowanie w wyniku, którego ma zostać wydana decyzja uznaniowa ma obowiązek wypełnić zawarty w art. 7 kpa nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz określony w przepisie art. 77 § 1 kpa obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Dokonana w postępowaniu ocena dowodów w oparciu o art. 80 kpa nie może nosić cech dowolności. Wszelkie zaś istotne dla sprawy ustalenia i wnioski winny zostać zawarte w motywach podjętego rozstrzygnięcia. Niezbędny zakres postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie określa w znacznej mierze przepis § 3 ust. 1 pkt 1 w/w rozporządzenia o umarzaniu składek. Skoro przepis ten, jako przesłankę umorzenia składek wskazuje okoliczność negatywnego wpływu zapłaty zaległych składek na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych ubezpieczonego i jego rodziny, to w tej sprawie organ odwoławczy miał obowiązek szczególnie wnikliwego wyjaśnienia sytuacji majątkowej skarżącej i ustalenia, czy zapłata składek rzeczywiście może zagrozić jej egzystencji. W ocenie Sądu, Prezes Zakładu powinien odnieść się do wszystkich zarzutów i okoliczności podniesionych przez stronę we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, w szczególności organ powinien ocenić ponownie sytuację majątkową skarżącej, wysokość ponoszonych przez nią wydatków, jej możliwości zarobkowe, czy zawodowe i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. W rozpoznanej sprawie organ odwoławczy obowiązku tego nie wykonał. W zaskarżonej decyzji zabrakło jakiejkolwiek analizy tych okoliczności, a wywody zawarte w jej uzasadnieniu są bardzo lakoniczne. Prezes ZUS pomija zupełnie kwestie miesięcznych dochodów rodziny i ponoszonych przez nią wydatków. Nie odnosi się również do możliwości zarobkowych skarżącej, pogarszającej się jej sytuacji zdrowotnej oraz jej rodziny i wpływu tej sytuacji na wysokość dochodów skarżącej a co za tym idzie możliwości spłaty zadłużenia. Okoliczności te powinny znaleźć się w uzasadnieniu decyzji organu wraz z ustosunkowaniem się do nich. W istocie ta decyzja została wydana bez wskazania, które z okoliczności podniesionych przez skarżącą organ uznał za udowodnione, a którym nie dał wiary. Brak należytych ustaleń w tym względzie stoi w oczywistej sprzeczności z określonym w art. 7 kpa obowiązkiem prowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego w zakresie stanu faktycznego mającego znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy (tak wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2007 r., V SA/WA 303/07). Te same zarzuty postawić należy rozstrzygnięciu organu I instancji, który jedynie wybiórczo ustosunkowuje się do złożonych przez skarżącą załączników do wniosku. I tak brak jest odniesienia się do szkody jaką poniosła skarżąca w wyniku kradzieży z włamaniem w 2007 roku do prowadzonego przez nią sklepu - jedynego źródła utrzymania 4 - ro osobowej rodziny i wpływu tego zdarzenia na możliwości opłacenia należności, jak również faktu zaciągnięcia kredytu w Urzędzie Pracy na rozpoczęcie działalności gospodarczej i konieczności jego spłaty, wymarznięcie uprawy truskawek, niskie zyski z działalności gospodarczej poza okresem letnim oraz skutków tych zdarzeń, okoliczności dla sytuacji skarżącej w kontekście przedmiotowego wniosku. Umknęło także uwadze organu, iż skarżącej przyznano zasiłki rodzinne na dzieci wraz z dodatkami z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, na pokrycie wydatków związanych z dojazdem do miejscowości w której znajduje się szkoła - decyzja Burmistrza Miasta i Gminy B. z [...] września 2007 r. ( k. 68 akt administracyjnych). W uzasadnieniu decyzji organów obu instancji zabrakło kompleksowego rozważenia wszystkich okoliczności związanych z sytuacją majątkową i rodzinną skarżącej, a więc związanych z przesłanką umorzenia zawartą w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia o umarzaniu składek. Nie można, bowiem uznać za spełniający ten wymóg wskazania tylko części istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, a następnie sformułowanie wniosków nie mających dostatecznego w nich potwierdzenia. Uzasadnienie musi być pełne, spójne i logiczne, a takowych cech w znacznej mierze nie zawiera uzasadnienie zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej. Zdaniem Sądu, naruszenia przepisu art. 107 § 3 kpa w zakresie uzasadnienia faktycznego decyzji, jakich w rozpoznanej sprawie dopuściły się organy instancji, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Właściwe uzasadnienie prawne i faktyczne stanowi ważny element każdej decyzji administracyjnej. Uzasadnienie decyzji stanowi integralną jej część i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną cześć decyzji. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 kpa stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym określonej w art. 11 kpa zasady przekonywania. W uzasadnieniu faktycznym organ powinien wskazać te fakty, które przemawiają za podjętym przez organ rozstrzygnięciem. Uzasadnienie prawne decyzji winno zawierać wskazanie przepisów prawa z przytoczeniem ich treści i chodzi tutaj o przepisy prawa, które regulują skutki prawne faktów wymienionych w uzasadnieniu faktycznym. W przypadku decyzji uznaniowych, a do takich zaliczają się decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, uzasadnienie decyzji stanowi tę jej część, która ma szczególne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Przy działaniu w ramach uznania administracyjnego przepis prawa materialnego przyznaje organowi prawo wyboru rozstrzygnięcia sprawy spośród przynajmniej dwóch możliwych rozstrzygnięć. W przypadku wniosków o umorzenie składek będą to umorzenie składek bądź odmowa ich umorzenia, a zatem rozstrzygnięcia o treści diametralnie różnej. Ze względu na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, przy niewłaściwym uzasadnieniu decyzji uznaniowej, z samego przepisu prawa oraz istniejącego w sprawie stanu faktycznego nie można wywieść jednoznacznej oceny, czy decyzja organu jest prawidłowa w zakresie samego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach strony, a zatem czy jest prawidłowa w aspekcie materialnym. Wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej nie pozwala na stwierdzenie, czy przy jej wydaniu organ nie dopuścił się dowolności oraz zaniechania przy dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy. Z tych względów wady uzasadnienia decyzji uznaniowych należy uznać za naruszenia przepisów prawa procesowego, które mają istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu, wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej, które nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że rozstrzygnięcie organu jest rozstrzygnięciem opartym na obowiązujących przepisach oraz stwierdzonym w oparciu o rzetelne dowody stanie faktycznym zaistniałym w danej sprawie, który odpowiada stanowi faktycznemu określonemu w przepisach prawa mających zastosowanie w sprawie, nosi wszelkie cechy rozstrzygnięcia dowolnego nie opartego na przepisach prawa. Takie uzasadnienie decyzji jest w sposób oczywisty sprzeczne z określoną w art. 8 kpa zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji. Z tych wszystkich względów należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają przepisy art. 7, 8, 11, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 kpa w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1lit. c) oraz art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. ----------------------- 7