VIII SA/Wa 604/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda (sprawozdawca), Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2019 r. w Radomiu sprawy ze skargi M. B. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...]czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych z mieszkańcami Gminy [...] stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 5 ust. 3 zdanie drugie i w § 4 ust. 1 pkt 2 w zakresie słowa "PESEL". M. B. (dalej: Skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na uchwałę Rady Gminy P. z dnia 28 czerwca 2019r., Nr XI.61.19, w sprawie zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami Gminy P. opublikowanej w BIP Urzędu Gminy P. w dniu 5 lipca 2019 r. Domagała się stwierdzenia nieważności § 4 ust. 4 oraz § 5 ust. 2 ww. uchwały zarzucając naruszenie art. 19 ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przez przyznanie przewodniczącemu rady rozszerzonych kompetencji w postaci decydowania o wyborze miejsca, terminu i formy przeprowadzania konsultacji społecznych oraz nałożenie na przewodniczącego rady obowiązku wydania mieszkańcom instrukcji. W uzasadnieniu skargi wskazała m. in., że w powołanej uchwale określono w § 4 ust. 4, że "Decyzję o wyborze miejsca, terminu i formy przeprowadzenia konsultacji podejmuje Przewodniczący Rady Gminy P., z uwzględnieniem oczekiwań wnioskodawców". Z kolei w § 5 ust. 2 określono, że "W związku z prowadzonymi konsultacjami mieszkańcy mają prawo składać uwagi zarówno w formie elektronicznej jak i tradycyjnej. Formę konsultacji i terminy zgłaszania uwag określa każdorazowo Przewodniczący Rady Gminy P. w odrębnej instrukcji". Skarżąca wyjaśniła zgodnie, cyt. art. 19 ust. 2 zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie prac rady oraz prowadzenie obrad rady. Przewodniczący może wyznaczyć do wykonywania swych zadań wiceprzewodniczącego. W przypadku nieobecności przewodniczącego i niewyznaczenia wiceprzewodniczącego, zadania przewodniczącego wykonuje wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem. Wskazała, ze uchwała rady może precyzować zadania przewodniczącego, ale nie może przyznawać mu innych kompetencji niż te wynikające wprost z ustawy. Nie jest zatem w ocenie Skarżącej dopuszczalne przyznanie w przywołanej uchwale przewodniczącemu jakichkolwiek innych uprawnień, w tym przypadku wynikających z zaskarżonych uregulowań. Podniosła, że z treści art. 23 ust. 1 i nast. cyt. ustawy nie wynika również, by rada gminy miała delegację do modyfikowania przepisów ustawowych określających obowiązki przewodniczącego rady gminy. Zaznaczyła, że instytucja konsultacji jest faktem społecznym o możliwie największej doniosłości ze względu na rangę wypowiedzi osób konsultowanych. Wynik konsultacji nie jest wprawdzie wiążący dla rady gminy, ale przeprowadzenie konsultacji według przepisów uchwały nie mającej podstaw w ustawie o samorządzie gminnym należy, zdaniem Skarżącej, ocenić jako istotne naruszenie prawa, które winno skutkować stwierdzeniem ich nieważności. Podniosła, że prawo miejscowe dotyczące zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji nie powinno budzić żadnych wątpliwości. W odpowiedzi na skargę Gmina P. wniosła o jej oddalenie. Nie zgodziła się z zarzutami oraz argumentacją przedstawioną przez Skarżącą. W przekonaniu Gminy, instytucja konsultacji społecznych została wprowadzona do ustaw regulujących ustrój samorządowy jako narzędzie wspierające komunikację organów z mieszkańcami. Istotą konsultacji jest uzyskiwanie opinii mieszkańców w zakresie regulacji kształtujących życie społeczności lokalnych, przed ich formalnym przyjęciem przez organy samorządowe. Wskazała, ze uchwały opisujące tryb i zasady prowadzenia konsultacji społecznych mają na celu wzmacnianie udziału obywateli w procesach stanowienia o sprawach istotnych dla środowisk lokalnych, stąd przyznanie przewodniczącemu organu stanowiącego uprawnień do określenia okoliczności prowadzenia konsultacji społecznych na terenie Gminy P., takich jak miejsce, forma i termin zgłaszania uwag, o których mowa w § 4 uznano za pożądane i właściwe. Ponadto organ wskazał, że w art. 19 ust. 2 ustawy nie zawarto katalogu zamkniętego czynności, które ustawodawca uznałby za wyczerpujące, dla realizacji zadania określonego jako organizowanie prac rady. Powołując się na wyrok NSA z 1 sierpnia 2018 r. (II OSK 1362/18) wskazał, że przez organizowanie prac rady należy rozumieć wiele czynności głównie o charakterze materialno-technicznym, takich jak przygotowanie projektów sesji, zawiadomienie radnych o miejscu, terminie sesji oraz porządku obrad, przygotowanie dla radnych stosownych dokumentów i innych materiałów, odbieranie skarg lub wniosków kierowanych do rady itp. Rada podejmując zaskarżoną uchwałę uznała, że przyznanie przewodniczącemu rady uprawnień do wskazywania terminu, miejsca i formy realizacji konsultacji społecznych mieści się w zakresie czynności materialno- technicznych związanych z organizowaniem pracy organu, ponieważ wyniki konsultacji potencjalnie warunkują rozstrzygnięcia podejmowane przez organ. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017 r. poz. 1369, ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2017 r. poz. 2188, ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej przez badanie zgodności z prawem uchwał m.in. organów jednostek samorządu terytorialnego, stanowiących przepisy prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.) oraz aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.). Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Odnośnie aktów organów gmin przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2017 r. poz. 1875, ze zm.), dalej: u.s.g., zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała Rady Gminy P. z 28 czerwca 2019 r., w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych z mieszkańcami Gminy P., stanowi niewątpliwie akt organu jednostki samorządu terytorialnego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., inny niż określone w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej. Stosownie do art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest istotna sprzeczność z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 powołanej ustawy, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Należy zatem przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy powoduje jej nieważność (por. T. Woś (w:)T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Postępowanie sądowoadministracyjne", LexisNexis 2004, s. 310). Pojęcie "istotne naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, tak samo jak i pojęcie "sprzeczność z prawem". W literaturze przedmiotu wypracowano pogląd, aprobowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak – "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego - w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny", Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102). Dokonując oceny - pod wskazanym wyżej kątem - legalności uchwały Nr XI.61.19 Rady Gminy P. Sąd uznał, że zwrot w 4 ust. 4: " Decyzję o wyborze miejsca, terminu i formy przeprowadzenia konsultacji podejmuje Przewodniczący Rady Gminy P., z uwzględnieniem oczekiwań wnioskodawców" i § 5 ust. 2, w którym określono, że "W związku z prowadzonymi konsultacjami mieszkańcy mają prawo składać uwagi zarówno w formie elektronicznej jak i tradycyjnej. Formę konsultacji i terminy zgłaszania uwag określa każdorazowo Przewodniczący Rady Gminy P. w odrębnej instrukcji" oraz § 5 ust. 3, w którym wskazano: "Formułę dyskusji publicznej może zaproponować wnioskodawca. Przewodniczący Rady Gminy P. nie jest związany propozycja wnioskodawcy" w sposób istotny naruszają prawo i w związku z tym podlegają wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Uzasadniając powyższe stanowisko, na wstępie celowe jest wskazanie, że zaskarżona uchwała została wydana na podstawie art. 5a ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem, w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. W myśl ust. 2 tego przepisu, zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy, z zastrzeżeniem ust. 7. Szczególną formą konsultacji społecznych jest budżet obywatelski, w ramach którego mieszkańcy w bezpośrednim głosowaniu decydują corocznie o części wydatków budżetu gminy. Z zestawienia treści powyższych przepisów wynika zatem, iż art. 5a ust. 2 u.s.g. stanowi upoważnienie dla rady gminy do określenia w drodze uchwały jedynie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, wszelkie zaś postanowienia wykraczające poza te kwestie należy uznać za podjęte z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, a w konsekwencji z istotnym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, wskazuje się, że w uchwale wydanej na podstawie art. 5a ust. 2 ww. ustawy rada gminy zobligowana jest do określania m.in. "kto inicjuje konsultacje, sposób i formę konsultacji, czas i miejsce ich przeprowadzenia, reguły ustalania wyników oraz sposób przekazania tych wyników do wiadomości społeczności lokalnej" (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt I SA/Gl 1291/13; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 10 grudnia 2015 r., sygn. akt I SA/Ol 661/15, dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazuje się ponadto, że przez zasady należy rozumieć unormowania zawierające w swej treści reguły rządzące instytucją konsultacji, fundamenty funkcjonowania konsultacji w gminie, zaś z pojęciem trybu wiąże się sposób postępowania konsultacyjnego, procedura umożliwiająca proces konsultacji (por. wyrok WSA w Opolu z 13 czerwca 2006 r., II SA/Op 213/06, wyrok WSA we Wrocławiu, III SA/Wr 140/13 - opublikowane na ww. stronie internetowej). W przedmiotowej sprawie Rada Gminy P. w zaskarżonych regulacjach przyznała przewodniczącemu rady gminy szersze kompetencje aniżeli te, które wynikają z dyspozycji art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten wyraźnie stanowi, że zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie prac rady oraz prowadzenie obrad rady. Z pewnością decydowanie o wyborze miejsca, terminu i formy przeprowadzania konsultacji społecznych, jak również obowiązku wydania mieszkańcom instrukcji, czy decydowania o formule dyskusji publicznej nie mieści się w pojęciu organizowania prac rady czy prowadzenia obrad rady. Nie stanowi też czynności materialno - technicznych związanych z organizowaniem pracy organu Rady. Rozstrzyganie o w/w kwestiach jest decydowaniem o treści instrukcji, o przyjęciu formuły dyskusji publicznej, formy, terminu czy miejsca konsultacji społecznych. W ocenie Sądu ustawowe określenie kompetencji przewodniczącego rady gminy jakie wynika z art. 19 ust. 2 u.s.g. nie może być rozszerzone przez radę w ramach jej kompetencji uchwałodawczych, bowiem brak jest po temu jakiejkolwiek podstawy prawnej. Wskazane wyżej uregulowania, jako sprzeczne z prawem winny zostać wyeliminowane z obrotu prawnego w zakresie podanym w wyroku. Jednocześnie, zdaniem Sądu, zakwestionować należy wprowadzony w przywołanym unormowaniu (§ 4 ust. 1 pkt 2) wymóg podania numeru PESEL, jako elementu identyfikacji mieszkańca gminy. Dostrzec należy, że numer Powszechnego Elektronicznego Systemu Ewidencji Ludności służy jednoznacznej identyfikacji osoby fizycznej, przy czym w jedenastocyfrowym symbolu numerycznym sześć pierwszych cyfr oznacza datę urodzenia (rok, miesiąc, dzień), kolejne cztery - liczbę porządkową i płeć osoby, ostatnia zaś jest cyfrą kontrolną służącą do komputerowej kontroli poprawności nadanego numeru ewidencyjnego (art. 6 i nast. ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2017 r. poz. 657, ze zm.). Nietrudno zauważyć, że numer PESEL nie obejmuje danych dotyczących miejsca zamieszkania. Tymczasem ta właśnie okoliczność ma znaczenie przy ustalaniu, czy osoba figurująca na liście osób popierających wniosek o przeprowadzenie konsultacji jest mieszkańcem gminy, gdyż po takie kryterium sięgnął ustawodawca w art. 5a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowiąc, że "w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzone na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy." Już chociażby z tego powodu względu odwoływanie się do numeru PESEL jest chybione, skoro nie służy on rozstrzygnięciu, czy oznaczona osoba jest "mieszkańcem gminy", należącym do kręgu podmiotów, z którymi mogą być prowadzone konsultacje. W prawie jest jednak dalej idąca przeszkoda do dowolnego posługiwania się numerem PESEL w sferze konsultacji z mieszkańcami gminy. Nie można bowiem zapominać, że informacje objęte numerem PESEL należą do kategorii danych osobowych, co oznacza, że podlegają one ochronie przewidzianej w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych. Dlatego też przetwarzanie danych osobowych może być dokonane ze względu na dobro publiczne, dobro osoby, której dane dotyczą, lub dobro osób trzecich w zakresie i trybie określonym ustawą (art. 1 ust. 2 ustawy o ochronie danych osobowych). Zakresem podmiotowym tej ustawy objęto organy państwowe, organy samorządu terytorialnego oraz państwowe i komunalne jednostki organizacyjne (art. 3 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych). Według art. 23 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy o ochronie danych osobowych, przetwarzanie danych jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy: 1) jest to niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa; 2) jest to niezbędne do wykonania określonych zadań realizowanych dla dobra publicznego. Jak wspomniano wcześniej, do podjęcia uchwały dotyczącej zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami gminy oraz do legitymowania, czy osoba ujęta na liście inicjatorów konsultacji społecznych jest mieszkańcem gminy, nie jest niezbędne podanie numeru PESEL oraz przetwarzanie danych objętych tym kodem, który nie służy określeniu miejsca zamieszkania. To zaś oznacza, że Rada Gminy P. wymagając, by lista osób popierających inicjatywę zawierała numer PESEL - przekroczyła zakres upoważnienia przyznanego temu organowi przepisem art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Wprowadzenie takiego unormowania jest nie tylko nieuprawnionym tworzeniem przez organ stanowiący dodatkowych, nieprzewidzianych ustawowo kryteriów niesłużących przecież (jak wykazano wcześniej) określeniu "mieszkańca gminy", ale stanowi także ograniczenie kręgu "mieszkańców gminy" do osób legitymujących się numerem PESEL, a więc pomija przypadki, w których mieszkaniec gminy nie dysponuje takim kodem. Tymczasem z ustawowego upoważnienia do uchwalenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy (art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym) nie można wyprowadzić kompetencji rady gminy do ograniczenia kręgu osób uprawnionych do udziału w konsultacjach społecznych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 grudnia 2011 r., II OSK 1562/11- powołana wyżej strona internetowa). Z przedstawionych powyżej względów Sąd uznał, iż poprzez zamieszczenie w uchwale Rady Gminy P. zaskarżonych zapisów organ stanowiący dopuścił się przekroczenia zakresu delegacji ustawowej z art. 5a ust. 2 u.s.g. oraz art. 94 Konstytucji, zgodnie z którym organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze ich działania, a także o uchybieniu zasadzie działania organów publicznych na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie określonym wyrokiem.