VIII SA/Wa 605/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Leszek Kobylski /sprawozdawca/, Protokolant Referent stażysta Dorota Jaworska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w P. z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej (dalej: "organ odwoławczy") decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2012 r., wydaną na podstawie 138 § 1 ust. 1 w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 80 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68 ze zm.; dalej: "p.s.p.") utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w P. (dalej: "organ I instancji") nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., którą odmówiono R. K. (dalej: "skarżący") pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. U podstaw podjętego w tej sprawie rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. W dniu [...] marca 2012 r. skarżący złożył wniosek o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Z przedstawionych dokumentów wynika, iż na dzień wpływu przedmiotowego wniosku skarżący posiadał dom mieszkalny, którego nabycie potwierdza wypis z aktu notarialnego Rep. A Nr [...] z dnia [...] marca 2007 r. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. organ I instancji, działając na podstawie art. 104 k.p.a. w związku z art. 80 ust. 1 i art. 81 pkt 2 p.s.p. oraz § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 listopada 2005 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2005 r. Nr 241, poz. 2034) odmówił przyznania skarżącemu, pełniącemu służbę w Komendzie Powiatowej PSP w P. pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu. Na powyższą decyzję skarżący pismem z dnia [...] maja 2012 r. wniósł odwołanie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji lub/i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wskazał, iż potrzeby mieszkaniowe jego rodziny w czasie trwania służby zostały zaspokojone przez niego osobiście z własnego budżetu rodzinnego, a nie w związku z otrzymaniem lokalu na podstawie decyzji administracyjnej. Rozpatrując odwołanie skarżącego, organ odwoławczy wskazaną na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzją z dnia [...] maja 2012 r. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Przedstawił przebieg postępowania w sprawie. Wskazał, iż pomoc finansowa przydzielana jest nie w związku z uzyskaniem lokalu lub domu mieszkalnego, lecz na uzyskanie tego lokalu lub domu. Decyduje data złożenia wniosku o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Skarżący w chwili złożenia wniosku posiadał dom mieszkalny, który nabył aktem notarialnym nr [...] z dnia [...] marca 2007 r. Z przytoczonego brzmienia art. 80 ust. 1 p.s.p. wywiódł, iż przepis ten jednoznacznie wskazuje, że warunkiem realizacji uprawnienia wynikającego z jego treści jest pozytywne ustalenie przesłanki określonej jako brak przydziału lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej. W ocenie organu odwoławczego konieczne więc staje się ustalenie, czy osobie uprawnionej mogło przysługiwać prawo do lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej. Nadto organ odwoławczy wskazał, iż w tym zakresie znajduje zastosowanie przepis art. 81 p.s.p. Przywołując treść art. 81 pkt 2 p.s.p. stwierdził, że jeżeli strażak posiada lokal mieszkalny w wymienionych w tym przepisie miejscowościach, to nie posiada prawa do uzyskania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale. Ponieważ skarżący od dnia [...] marca 2007 r. posiada dom mieszkalny, jego potrzeby mieszkaniowe były zaspokojone, a więc nie przysługuje mu prawo do przydziału lokalu mieszkalnego, a więc także pomoc finansowa. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzucił rażące naruszenie prawa tj. art. 80 ust. 1 p.s.p. w zakresie w jakim organ odwoławczy dokonał wadliwej wykładni biegu terminu, w którym skarżący może ubiegać się o przyznanie pomocy finansowej na zakup domu. W ocenie skarżącego, konsekwencją tejże błędnej wykładni było ustalenie, że wobec zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych w dacie złożenia wniosku o pomoc, pomoc taka skarżącemu się nie należy. Skarżący wskazał nadto, iż przepisy ustawy o Państwowej Straży Pożarnej nie zawierają żadnego przepisu, który określałby termin po upływie którego strażak nie może skutecznie wnioskować o pomoc finansową. W rzeczywistości termin ten określa czas pozostawania w pełnieniu stałej służby. Dla ustawodawcy obojętne jest, czy strażak pozyska fundusze w ramach pełnionej służby i dokona nabycia praw do lokalu mieszkalnego, czy domu, czy też zgromadzi je własnym staraniem i wystąpi niejako o refundację. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270; dalej: "p.p.s.a."). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie. Zgodnie z art. 74 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68 ze zm.), strażakowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Strażakowi mianowanemu na stałe, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu, zwana dalej "pomocą finansową", z zastrzeżeniem ust. 5, chyba że strażak nie spełnia warunków do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej – art. 80 ust. 1 p.s.p. Stosownie do art. 81 ust. 1 p.s.p., lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się strażakowi: 1) w razie skorzystania z pomocy finansowej, o której mowa w art. 80; 2) posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy; 3) którego małżonek posiada lokal mieszkalny lub dom określony w pkt 2; 4) w razie zbycia przez niego lub jego małżonka własnościowego prawa do spółdzielczego lokalu mieszkalnego albo domu stanowiącego odrębną nieruchomość, o których mowa w pkt 2, z wyjątkiem przypadków określonych na podstawie art. 82 ust. 1. Zdaniem organów orzekających w przedmiotowej sprawie skarżący, będąc w dacie złożenia wniosku o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie domu mieszkalnego właścicielem takiegoż domu i mając tym samym zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, utracił prawo o jakim mowa w art. 74 ust. 1 p.s.p. oraz wynikające z niego prawo do pomocy finansowej przewidziane w art. 80 ust. 1 p.s.p. Stanowiska tego nie podziela Sąd, w składzie orzekającym w kontrolowanej sprawie. Przede wszystkim przypomnieć trzeba, że skarżący nie posiadał lokalu / domu mieszkalnego w rozumieniu art. 74 ust. 1 p.s.p. W dniu [...] marca 2007 r. aktem notarialnym dokonał kupna domu mieszkalnego położonego w R., Ż. przy ul. K. [...]. Zakup tejże nieruchomości skarżący sfinansował z środków własnych, jak i z zaciągniętego na ten cel kredytu bankowego. W ocenie Sądu, nie budzi wątpliwości, że prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu / domu mieszkalnego przysługuje tylko temu strażakowi, który spełnia warunki do przydzielenia mu lokalu mieszkalnego lecz lokalu tego nie otrzymał. Pomoc ta jest bowiem konsekwencją niezrealizowania prawa strażaka nie mającego zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych do otrzymania lokalu mieszkalnego. W art. 81 ust. 1 p.s.p. określone zostały przypadki, w których strażakowi nie przysługuje prawo uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego, a tym samym do otrzymania pomocy finansowej. Wśród negatywnych przesłanek przydziału ustawodawca między innymi wymienił zajmowanie przez strażaka w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej lub zajmowanie domu, a także posiadanie przez strażaka przymiotu właściciela lub współwłaściciela, w części odpowiadającej co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość lub domu, położonych w jednej z wymienionych wyżej miejscowości (art. 81 ust. 1 pkt 2 i 3 p.s.p.). Odnosząc te ogólne uwagi do okoliczności rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że nie mają racji organy orzekające twierdząc, iż wobec nabycia przez skarżącego domu mieszkalnego przed złożeniem wniosku o przyznanie pomocy finansowej, wobec zaspokojenia jego potrzeb mieszkaniowych, wyłączyło go z kręgu osób uprawnionych do otrzymania takiej pomocy. Trzeba mieć bowiem na względzie, że skarżący, strażak mianowany na stałe, do dnia zakupu wspomnianego wyżej domu w R. przy ul. K. [...], nie miał zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych. Stosownie więc do art. 74 ust. 1 p.s.p., przysługiwało mu prawo do lokalu mieszkalnego, które nie zostało zrealizowane. Zwracając się w dniu [...] marca 2012 r. o pomoc finansową na cele mieszkaniowe strażak ten wskazał, iż środki uzyskane z przyznanej pomocy będą wykorzystane na spłatę kredytu hipotetycznego na ww. nieruchomości. W takim stanie faktycznym sprawy skarżący spełnił ustawowe przesłanki prawa do uzyskania pomocy finansowej. Nie może być bowiem zaakceptowane zaprezentowane w zaskarżonej decyzji stanowisko, zgodnie z którym, skoro funkcjonariusz zgłaszając wniosek o przyznanie pomocy finansowej miał zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, ponieważ zakupił już odpowiedni lokal / dom, to nie spełniał kryteriów do przyznania mu pomocy finansowej na zakup lokalu / domu mieszkalnego. Taka wykładnia przepisów ustawy o Państwowej Straży Pożarnej ograniczałaby w nieuzasadniony sposób prawa strażaka do zaspokojenia jego słusznych praw mieszkaniowych. Przepisy prawa materialnego nie limitują czasu przyznania pomocy, w związku z czym prawo strażaka, który nie ma zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej i nie otrzymał pomocy w formie przydziału lokalu, staje się wymagalne najpóźniej w dacie nabycia lokalu. Nie ma znaczenia okoliczność, że wniosek o przyznanie prawa do pomocy finansowej złożony został przez skarżącego już po nabyciu prawa do lokalu. Istotnym natomiast jest, w świetle postanowień art. 74 ust. 1 p.s.p., czy prawo to wobec skarżącego zostało już wcześniej zrealizowane. Sąd administracyjny, kontrolując zastosowanie przez organy administracji publicznej określonych norm prawa materialnego, nie może ograniczać się przy interpretacji tekstu prawnego jedynie do reguł wykładni językowej, lecz powinien zdekodować zawartą w interpretowanym akcie i całym systemie prawnym normę prawną. Taki proces wymaga stosowania także innej niż gramatyczna reguły wykładni przepisów prawa. Zaaprobowanie dokonanej przez organ wykładni art. 74 ust. 1, art. 80 ust. 1 w zw. z art. 81 ust. 1 p.s.p. oznaczałoby, że pomoc finansowa na zakup domu, na który strażak wcześniej zaciągnął również kredyt okazałby się fikcją. Fakt, że w dniu złożenia wniosku skarżący był już właścicielem domu mieszkalnego nie pozbawił go prawa do omawianego świadczenia pieniężnego, bowiem strażak ten nie ubiegał się o pomoc finansową na uzyskanie innego od posiadanego w dniu złożenia wniosku domu, ale na spłatę zobowiązań finansowych związanych z wcześniej nabytym lokalem. W sytuacji, gdy strażak ubiega się o przyznanie pomocy na spłatę zobowiązań finansowych zaciągniętych w związku z wcześniejszym nabyciem lokalu mieszkalnego, zawężająca interpretacja użytego przez ustawodawcę stwierdzenia "na uzyskanie" jest niedopuszczalna i pojęcie to należy rozumieć w sposób szeroki, obejmujący wskazaną powyżej sytuację faktyczną. Reasumując, błędna wykładnia prawa materialnego powoduje, że zaskarżone decyzje nie mogą pozostać w obrocie prawnym. Z tych też względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Zgodnie z art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie 2, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.