VIII SA/Wa 609/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda /sprawozdawca/, Sędzia WSA Cezary Kosterna, Protokolant Justyna Kapusta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi T. L. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie płatności bezpośrednich 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2009r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (zwanej dalej ARiMR) w Z. działając na podstawie art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2007r. Nr 64, poz. 427 ze zm.), zwana dalej ustawą o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, § 2 ust. 1, § 7 pkt 2, § 8 pkt 1, § 17 ust. 2, § 18 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 lutego 2008r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz. U. z 2008r. Nr 34, poz. 200), dalej zwane rozporządzeniem w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy", art. 21 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE polskie wydanie specjalne rozdz. 3, t. 44 str. 243 ze zm.), zwane dalej rozporządzeniem Komisji (WE) nr 796/2004 oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwana dalej kpa, po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] lipca 2008r. odmówił T. L. przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2008 rok. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ powołując treść § 17 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy", wywiódł, iż wniosek o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych winien być złożony w terminie określonym do składania wniosków o przyznanie płatności bezpośredniej w rozumieniu przepisów o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej tj. w terminie od dnia 15 marca do 15 maja. Wniosek może zostać złożony także w terminie 25 dni kalendarzowych po terminie składania wniosków, jednak za każdy dzień opóźnienia stosowana jest redukcja w wysokości 1% kwoty płatności za dzień roboczy spóźnienia. Wobec faktu, iż producent rolny złożył wniosek z uchybieniem w/w terminu organ odmówił przyznanie wnioskowanej płatności. Decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 20009r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 kpa orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji wydanej przez organ i instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania w sprawie. Wskazał przy tym, iż w dniu [...] czerwca 2009r. beneficjent w odpowiedzi na zawiadomienie o możliwości wglądu do akt sprawy i wniesienia uwag, złożył wyjaśnienia dotyczące złożenia wniosku po terminie podnosząc, iż przyczyną powyższego była opieka nad chorą matką, na okoliczność czego przedstawił kartę statystyczną do karty zgonu oraz kartę informacyjną leczenia szpitalnego na nazwisko S. L. Organ odwoławczy stwierdził, iż przedstawione przez rolnika wyjaśnienia i dokumenty nie mogą być podstawą przywrócenia terminu. Podał, iż określony przepisami § 17 ust. 2 i § 18 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" termin na złożenie wniosku jest terminem materialno – prawnym i nie podlega przywróceniu na zasadach określonych przepisami kpa. W związku z tym wygaśnięcie określonych uprawnień materialno – prawnych nie może być przywrócone na podstawie wniosku o przywrócenie terminu. Wygaśnięcie uprawnień jest definitywne, a terminy prawa materialnego nie mogą być przywracane, gdyż przeczyłoby to zamiarowi ustawodawcy, który zachowanie określonych terminów wiąże z powstaniem szczególnych praw. Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących nieprzestrzegania przepisów regulujących kwestię składania wniosków, trybu postępowania o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych oraz prawidłowości wydawanych rozstrzygnięć, organ odwoławczy nie stwierdził naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania i prawa materialnego. Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego złożył T. L. W uzasadnieniu skargi skarżący podał, iż decyzja niewłaściwie oparta została o przepisy dotyczące programu rolnośrodowiskowego objętego programem 2007 – 2013 w stosunku do jego gospodarstwa, które zawarło umowę do wypełniania zadań w 2006r., kiedy obowiązywało rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 30 maja 2005r. zmieniające rozporządzenie z dnia 15 kwietnia 2004r. (Dz. U. Nr 99, poz. 831). Zgodnie z przepisami tego aktu termin składania wniosków rolnośrodowiskowych obowiązywał od 15 maja do 31 sierpnia. Podał, iż z przepisów prawa wspólnotowego – rozporządzenia Komisji WE nr 796/2004 i rozporządzenia Rady WE nr 1782/2003 wynika, iż naczelnym celem pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej jest wspieranie producentów, którzy faktycznie nadają ton w tejże polityce rolnej, jak również ponoszą wszelkie ryzyko z nią związane. Za krzywdzące uznał stanowisko organu II instancji, które mimo uregulowania przepisem art. 72 instytucji siły wyższej i sytuacji wyjątkowej, przypadku skarżącego (śmierć matki) do w/w okoliczności nie kwalifikuje. Nadto podał, iż zgodnie z instrukcją dotyczącą składania wniosków o przyznanie płatności w ramach programu rolnośrodowiskowego wniosek przyjęty nie może podlegać odrzuceniu. W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Zaskarżona decyzja została wydana bez wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy i rozpatrzenia całego zgromadzonego materiału dowodowego, niezbędnym więc jest jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Zgodnie z § 17 ust. 2 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy", wniosek o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych składa się do kierownika biura powiatowego Agencji, właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę rolnika, w terminie określonym do składania wniosków o przyznanie płatności bezpośredniej w rozumieniu przepisów o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej. Zgodnie z art. 18 ust.2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz. U. z 2007r. Nr 35, poz. 217 ze zm.) wniosek o przyznanie płatności obszarowych składa się w terminie od dnia 15 marca do dnia 15 maja. Termin, o którym mowa w ust. 2, nie podlega przywróceniu (ust. 3). Z kolei § 18 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy", stanowi, iż w przypadku złożenia wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej po upływie terminu, płatność ta podlega zmniejszeniu zgodnie z art. 7 rozporządzenia nr 1975/2006. Stosownie do postanowień art. 21 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, poza przypadkami siły wyższej oraz sytuacjami wyjątkowymi, o których mowa w art. 72, złożenie wniosku pomocowego zgodnie z niniejszym rozporządzeniem po wyznaczonym terminie będzie prowadziło do zmniejszenia o 1% na każdy dzień roboczy kwoty płatności, do której uprawniony byłby rolnik gdyby wniosek został złożony w terminie. Natomiast art. 72 powołanego aktu wspólnotowego stanowi, iż przypadki siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności w rozumieniu art. 40 ust. 4 rozporządzenia (WE) nr 1782/2003 wraz ze stosownymi dowodami zgodnymi z wymogami właściwego organu podlegają zgłoszeniu temu organowi na piśmie w terminie dziesięciu dni roboczych od daty ustania tych okoliczności. W myśl art. 40 ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003, działanie siły wyższej lub nadzwyczajne okoliczności są uznawane przez właściwy organ w przypadkach takich, jak na przykład: a) śmierć rolnika; b) długookresowa niezdolność rolnika do pracy; c) poważna klęska żywiołowa w znacznym stopniu dotykająca grunty rolne gospodarstwa; d) zniszczenie budynków inwentarskich gospodarstwa w drodze wypadku; e) epidemia dotykająca część lub cały żywy inwentarz gospodarza. Kluczowym dla umocnienienia zasady praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron w uzasadnieniu rozstrzygnięcia o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw (art. 107 § 3 kpa). Konieczność taka związana jest z jednej strony z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą przekonywania (art. 11 kpa), z drugiej zaś z koniecznością umożliwienia sądowi administracyjnemu, do którego kierowana jest niniejsza skarga, przeprowadzenia kontroli legalności. Strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych. Motywy decyzji winny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśnić tok rozumowania prowadzących do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. W rozpoznawanej sprawie zaskarżone orzeczenie zostało wydane z naruszeniem powyższych zasad procedury administracyjnej, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z powołanych przepisów wynika, że uzasadnienie orzeczenia jest integralną jego częścią, której podstawowym zadaniem jest wyjaśnienie powodów danego rozstrzygnięcia, a także umożliwienie Sądowi kontroli zaskarżonego aktu. Organy administracji nie sprostały tym wymaganiom. Organ II instancji nie odniósł się w żaden sposób do argumentów i dokumentów które zdaniem skarżącego potwierdzają fakt uzasadniający opóźnienie w złożeniu wniosku, uznając jedynie, że powołane okoliczności nie stanowią podstawy do przywrócenia terminu na złożenie wniosku. Bez wskazania przyczyn organ odwoławczy pominął dowody przedstawione przez skarżącego w dniu [...] czerwca 2009r., a dotyczące okoliczności, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Stanowisko to nie zawiera jednak żadnego uzasadnienia, w szczególności nie odnosi się do przedstawionej przez skarżącego okoliczności sytuacji wyjątkowej związanej z chorobą i śmiercią matki. Zaniechanie oceny przedstawionych okoliczności, w kontekście ustalenia, iż beneficjent nie zachował terminu do złożenia wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych czyni stanowisko organu arbitralnym i nie spełniającym warunków określonych w art. 107 § 3 kpa. Wymienione braki postępowania wyjaśniającego spowodowały, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera pełnego uzasadnienia faktycznego i prawnego. Wskazane naruszenie przepisów postępowania - art. 7, art. 77§1 i art. 107 § 3 kpa mogły mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Przypomnieć należy, że postępowanie odwoławcze charakteryzuje się tym, że nie ogranicza się ono do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, lecz organ odwoławczy jest obowiązany ponownie sprawę rozpoznać i rozstrzygnąć, a ponadto odnieść się do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Bez wątpienia organ drugiej instancji nie zrealizował nałożonych na niego obowiązków wynikających z art. 138 § 1 pkt 1 kpa i nie rozpoznał sprawy ponownie. Ograniczył się bowiem jedynie do podania, że podniesione okoliczności nie stanowią podstawy do przyznania płatności. W ocenie Sądu powołana przez skarżącego okoliczność – długotrwała choroba i śmierć matki stanowi dowód w sprawie i wymaga rozpatrzenia i oceny zgodnie z art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa. Nie przesądzając rozstrzygnięcia organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ zbada, uwzględniając uwagi poczynione przez Sąd w uzasadnieniu, czy w niniejszej sprawie zachodzi stan faktyczny określony w art. 21 w związku z art. 72 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 oraz art. 40 ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003, a zatem czy w przypadku skarżącego istnieją podstawy do uznania, że zaistniały wyjątkowe okoliczności uzasadniające opóźnienie w złożeniu wniosku o przyznanie płatności. Prawidłowo przeprowadzone postępowanie winno następnie znaleźć odzwierciedlenie w rozstrzygnięciu i jego uzasadnieniu, sporządzonym zgodnie z wymogami art. 107 kpa. Rozpoznając sprawę ponownie organ będzie miał przy tym na uwadze zasadę, iż w przypadku sprzeczności , kolizji aktu prawa krajowego nad wspólnotowym należy dać prymat rozwiązaniu wspólnotowemu, co w sprawie niniejszej przekłada się na nieuwzględnienie treści przepisu art. 18 ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz. U. z 2007r. Nr 35, poz. 217 ze zm.) w zakresie w jakim nie uwzględnia on rozwiązania z art. 72 powołanego aktu wspólnotowego tyczącego przypadków siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności w rozumieniu art. 40 ust. 4 rozporządzenia (WE) nr 1782/2003. Mając powyższe na uwadze powyższe okoliczności, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 powołanej ustawy Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do daty uprawomocnienia się wyroku.