VIII SA/Wa 610/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2016 r. w Radomiu sprawy ze skargi S. Z. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej w sprawie pomocy finansowej o charakterze de minimis uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...]. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] (dalej jako "Dyrektor ARiMR" lub "organ odwoławczy") decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm., dalej jako "Kpa") utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] (dalej jako "Kierownik ARiMR" lub "organ I instancji" z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] o odmowie zmiany decyzji ostatecznej w sprawie przyznania S. Z. pomocy finansowej o charakterze de minimis jako rolnikowi, który w 2014 r. był producentem cebuli, kapusty lub jabłek. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że dniu [...] listopada 2014 r. do Kierownika ARiMR wpłynął wniosek ww. producenta rolnego o udzielenie pomocy finansowej o charakterze de minimis w rolnictwie rolnikowi, który w 2014 r. był producentem cebuli, kapusty lub jabłek, zgodnie z § 14e ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 stycznia 2009 r. w sprawie realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2009 r. Nr 22, poz. 121 ze zm., dalej jako "rozporządzenie RM z dnia 22 stycznia 2009 r."). W powyższym wniosku S. Z. wnioskował o przyznanie pomocy finansowej o charakterze de minimis, do powierzchni sadów jabłoniowych wynoszącej [...] ha. W dniu [...] grudnia 2014 r. Kierownik ARiMR wydał decyzję o przyznaniu pomocy finansowej o charakterze de minimis na rok 2014, mocą której przyznał wnioskodawcy płatność zgodnie z żądaniem - w kwocie [...] zł. Następnie, w dniu [...] grudnia 2014 r. S. Z. złożył podanie o odwołanie decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r., rezygnując jednocześnie z pomocy przyznanej na działkę nr [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha. Podanie zostało złożone w terminie przysługującym na złożenie odwołania. W dniu [...] stycznia 2015 r. organ I instancji wydał decyzję nr [...] - po odwołaniu. Niniejszą decyzją zmienił kwotę przyznanej płatności z tytułu pomocy finansowej o charakterze de minimis w rolnictwie rolnikowi, który w 2014 r. był producentem cebuli, kapusty lub jabłek - z kwoty [...] zł na kwotę [...] zł. W dniu [...] stycznia 2015 r. strona złożyła pismo, w którym zwróciła się z prośbą o przedłużenie terminu zwrotu kwoty pomocy de minimis. Następnie w dniu [...] lutego 2015 r. strona złożyła kolejne pismo, z którego wynika m.in. że zwraca się z prośbą o cofnięcie decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r. i przywrócenie decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r. Kierownik ARiMR, na podstawie art. 64 § 2 Kpa wezwał stronę do usunięcia braków formalnych poprzez wskazanie, czy dostarczone w dniu [...] lutego 2015 r. pismo należy traktować jako wniosek o zmianę decyzji, czy jako wniosek o wznowienie postępowania, czy też jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. W dniu [...] kwietnia 2015 r. do organu I instancji wpłynęła odpowiedź na wezwanie, w którym rolnik precyzuje, że wnosi o zmianę decyzji nr [...] - po odwołaniu. W związku z powyższym, w dniu [...] kwietnia 2015 r. Kierownik ARiMR wydał decyzję nr [...] o odmowie zmiany decyzji ostatecznej w całości. S. Z. złożył odwołanie od ww. decyzji organu I instancji. W dalszej części uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że tryb składania wniosków o przyznanie pomocy finansowej o charakterze de minimis w rolnictwie rolnikowi, który w 2014 r. był producentem cebuli, kapusty lub jabłek regulują przepisy rozporządzenia RM z dnia 22 stycznia 2009 r. Agencja udziela pomocy finansowej z przeznaczeniem na realizację innych zadań wynikających z polityki państwa w zakresie rolnictwa i rozwoju wsi (§ 2 pkt 5 ww. rozporządzenia). Zgodnie z § 14 e ust. 1-8 powoływanego rozporządzenia Agencja udziela pomocy finansowej na realizację innych zadań wynikających z polityki państwa w zakresie rolnictwa i rozwoju wsi, o której mowa w § 2 pkt 5, rolnikowi, który w 2014 r. był producentem cebuli, kapusty lub jabłek. Pomoc, o której mowa w ust. 1, ma charakter pomocy de minimis w rolnictwie i jest udzielana zgodnie z przepisami rozporządzenia nr 1408/2013 oraz przepisami o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej. Pomoc, o której mowa w ust. 1, jest przyznawana w drodze decyzji administracyjnej kierownika biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania lub siedzibę rolnika, na wniosek tego rolnika złożony w terminie Agencję. Organ odwoławczy zauważył, że w niniejszej sprawie decyzja [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. o odmowie zmiany decyzji ostatecznej w sprawie pomocy finansowej o charakterze de minimis na rok 2014, wydana przez Kierownika ARiMR w [...] nie jest ostateczna, zaś producent od powyższej decyzji wniósł odwołanie. Odwołujący wskazał, że rezygnując z pomocy sugerował się informacją podaną na stronie internetowej Agencji. Prosi o zmianę decyzji i ponowne przyznanie płatności w kwocie [...] zł. Dyrektor ARiMR stwierdził, że nie może przychylić się do prośby wnioskodawcy, bowiem termin składania wniosku o przyznanie pomocy finansowej w charakterze de minimis w rolnictwie rolnikowi, który w 2014 r. był producentem cebuli, kapusty lub jabłek wynika wprost z przepisu § 14 e ust. 5 rozporządzenia RM z dnia 22 stycznia 2009 r. Zgodnie z niniejszym przepisem pomoc ta jest przyznawana na wniosek tego rolnika złożony w terminie do dnia [...] listopada 2014 r. S. Z. w dniu [...] grudnia 2014 r. wyraził zgodę na zmianę decyzji przyznającej płatności do powierzchni sadu wynoszącej [...] ha, rezygnując jednocześnie z przyznanej pomocy do działek rolnych o łącznej powierzchni [...] ha. Złożenie prośby o ponowne przyznanie płatności jest jednoznaczne z ponownym wnioskowaniem o przyznanie niniejszej pomocy de minimis. Skoro strona wystąpiła z tą prośbą w dniu [...] lutego 2015 r., tj. po ostatecznym terminie składania wniosków, czyli po [...] listopada 2014 r., to brak jest podstaw do przyznania jej wnioskowanej pomocy. Termin określony w przepisie rozporządzenia RM z dnia 22 stycznia 2009 r. jest terminem materialno-prawnym, którego uchybienie wywołuje skutek prawny wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym. Materialny charakter terminu do złożenia wniosku o przyznanie płatności powoduje, że jego upływ skutkuje wygaśnięciem bądź niemożnością dochodzenia przed organem administracji roszczenia o przyznanie płatności. Terminy materialne nie podlegają przywróceniu na podstawie przepisów Kpa. Przywróceniu mogą bowiem podlegać jedynie - w przypadku ich uchybienia - terminy procesowe. W konkluzji swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że w związku z powyższym, brak jest podstaw do podważenia wiarygodności decyzji Kierownika ARiMR z dnia [...] kwietnia 2015 r., a tym samym do jej uchylenia w trybie art. 138 § 2 bądź art. 138 § 1 pkt 2 Kpa. Pismem z dnia [...] lipca 2015 r. S. Z. (dalej jako "skarżący"), nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Dyrektora ARiMR, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skargi wskazał na ogłoszenie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o naborze wniosków przez Agencję Rynku Rolnego. Wskazał, że warunkiem korzystania z pomocy wypłacanej przez ww. agencję było nie korzystanie z pomocy de minimis. W związku z tym wycofał więc dwie działki rolne z tej pomocy. Powyższe konsultował z organami ARiMR. W związku jednak ze zmianami w przepisach, które nie wykluczały korzystania z obu form pomocy - ponownie wystąpił z prośbą o przywrócenie kwoty pomocy de minimis, która uprzednio została mu przyznana, a z której to musiał zrezygnować. Powyższe zaś przyczyniło się do straty przez niego kwoty w wysokości ponad [...] tysięcy złotych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają, zatem zgodność aktów administracyjnych zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się, więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. dalej zwana "p.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba, że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Mając na uwadze ww. kryteria kontroli sądowej, stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zarówno bowiem zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają prawo w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustalenie jest zaś wystarczające do uchylenia ww. decyzji. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja organu odwoławczego z dnia [...] czerwca 2015 r. utrzymująca w mocy decyzję Kierownika ARiMR z dnia [...] kwietnia 2015 r. o odmowie zmiany decyzji ostatecznej z dnia [...] stycznia 2015 r. w sprawie przyznania skarżącemu pomocy finansowej o charakterze de minimis jako rolnikowi, który w 2014 r. był producentem cebuli, kapusty lub jabłek. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało zainicjowane pismem skarżącego z dnia [...] lutego 2015 r. w którym wniósł o "cofnięcie decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r. i przywrócenie decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r." Przypomnieć w tym miejscu należy, że wskutek wniosku skarżącego z dnia [...] grudnia 2014 r., na podstawie decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r. dokonano zmiany wysokości pomocy de minimis z kwoty [...] zł przyznanej mu decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. na kwotę [...] zł. Z uwagi na fakt, że z pisma skarżącego nie wynikało czy pismo skarżącego z dnia [...] lutego 2015 r. inicjujące postępowanie w sprawie należy traktować jako wniosek o zmianę decyzji, czy jako wniosek o wznowienie postępowania, czy też jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, Kierownik ARiMR na podstawie art. 64 § 2 Kpa wezwał skarżącego do usunięcia braków formalnych poprzez sprecyzowanie ww. żądania. Wezwanie organu zawierało pouczenie, że nieusunięcie powyższego braku spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Jak wskazują organy obu instancji, skarżący pismem z dnia [...] marca 2015 r. (data wpływu do organu I instancji - [...] kwietnia 2015 r.) odpowiedział na ww. wezwanie precyzując, że wnosi o zmianę w trybie art. 155 Kpa decyzji ostatecznej z dnia [...] stycznia 2015 r. W związku zaś z powyższym wydano decyzję o odmowie zmiany decyzji ostatecznej w całości. Organom obu instancji umknęło jednak, że znajdujące się w aktach sprawy pismo z dnia [...] marca 2015 r., które wpłynęło do organu I instancji w dniu [...] kwietnia 2015 r. nie zawiera podpisu skarżącego. Pomimo tego, organ I instancji uznał, że treść tego pisma jest dla niego wiążąca w niniejszej sprawie. Organ ten nie wezwał skarżącego do usunięcia braku formalnego poprzez podpisanie przedmiotowego pisma, zgodnie z art. 64 § 2 Kpa w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tego braku spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Uznał tym samym, że skarżący udzielił odpowiedzi na poprzednie wezwanie organu do usunięcia braków formalnych poprzez sprecyzowanie czy jego pismo inicjujące postępowanie w sprawie należy traktować jako wniosek o zmianę decyzji, czy jako wniosek o wznowienie postępowania, czy też jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. W związku z powyższym, w ocenie Sądu, organ I instancji naruszył ww. przepis postępowania i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skoro bowiem znajdujące się w aktach sprawy pismo z dnia [...] marca 2015 r. nie zawiera podpisu skarżącego, to stwierdzić należy, że Kierownik ARiMR de facto nie otrzymał odpowiedzi na swoje wezwanie dotyczące sprecyzowania treści żądania skarżącego zawartego w piśmie inicjującym postępowanie w niniejszej sprawie. Pomimo tego organ I instancji działając na podstawie art. 155 w związku z art. 154 § 2 Kpa wydał jednak decyzję z dnia z dnia [...] kwietnia 2015 r. o odmowie zmiany decyzji ostatecznej. Z kolei organ odwoławczy utrzymując w mocy ww. decyzję organu I instancji dopuścił się naruszenia art. 138 Kpa również w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżone rozstrzygnięcie jest bowiem decyzją odwoławczą wydaną na podstawie ww. przepisu. Wskazać należy, że charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Decyzja organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu pierwszej instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (T. Woś, J. Zimmermann, glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 roku, III AZP 11/86, Pip 1989, z. 8, s. 147). Tymczasem organ odwoławczy również nie zauważył, że pismo z dnia [...] marca 2015 r., które wpłynęło do organu I instancji w dniu [...] kwietnia 2015 r. nie zostało podpisane przez skarżącego. W konsekwencji zaś, organ odwoławczy podobnie jak uprzednio organ I instancji również uznał, że skarżący złożył wniosek o zmianę decyzji w trybie art. 155 Kpa. Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji, mając na uwadze art. 153 p.p.s.a., winien wezwać skarżącego w trybie art. art. 64 § 2 Kpa do uzupełnienia braku formalnego pisma z dnia [...] marca 2015 r. poprzez jego podpisanie w terminie siedmiu dni od doręczenia wezwania. Wezwanie organu powinno zawierać pouczenie, że nieusunięcie tego braku spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Dopiero zaś po dokonaniu powyższego organ I instancji będzie mógł wydać rozstrzygnięcie w sprawie. W związku z powyższym, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.