VIII SA/Wa 613/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca), Sędzia WSA Justyna Mazur, , Protokolant starszy sekretarz sądowy Dominika Jeromin, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2025 r. w Radomiu sprawy ze skargi K. N. i J. N. -C. na decyzję Wojewody [...] z dnia 3 czerwca 2025 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczona nieruchomość oddala skargę. Kontroli sądowej w rozpoznawanej sprawie została poddana decyzja Wojewody [...] ( dalej jako: "Wojewoda", "organ odwoławczy") Nr [...] z dn. 3 czerwca 2025 r. na podstawie której ww. organ po rozpatrzeniu odwołania K. [...] N. i J. [...] N.- [...] ( dalej jako: "strony", "skarżący") od decyzji Nr [...] Prezydenta Miasta [...] ( dalej jako: "Prezydent", "organ I instancji") z dnia 23 grudnia 2024 r. Nr [...] orzekającej o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ulicy [...], oznaczoną jako działka nr [...] o powierzchni 0,0251 ha – orzekł o utrzymaniu w całości zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał na stan faktyczny i prawny sprawy ustalony w przebiegu postępowania. Wojewoda podniósł, że Prezydent Miasta [...] decyzją Nr [...] z dnia 22 sierpnia 2019 r. znak: [...] (dalej decyzja ZRID), wydaną na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 311- dalej "specustawy drogowej"), sprostowaną postanowieniem nr [...] z dnia 11 września 2019 r., zezwolił na realizacje inwestycji drogowej pn: "Budowa nowego odcinka drogi gminnej łączącego ul. [...] z ul. [...] w [...] w ramach zadania pn. budowa ciągu pieszo-rowerowego łączącego "[...] z ul. [...]". Nieruchomości objęte ww. decyzją stały się z mocy prawa własnością Gminy Miasta [...] z dniem 24 wrześnie 2019 r., (tj. dniem, w którym ww. decyzja stała się ostateczna), w tym objęta ocenianym postępowaniem odszkodowawczym nieruchomość oznaczona jako działka numer [...] o pow. 0,0251 ha. Decyzją Nr [...] z dnia 17 listopada 2020 r. znak: [...], uzupełnioną w trybie art. 111 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 - dalej k.p.a), postanowieniem z dnia 26 marca 2021 r. znak [...], Prezydent Miasta [...] ustalił odszkodowanie na rzecz J. N. i K. N. w kwocie 21 733 zł, za nieruchomość gruntową położoną w [...] przy ulicy [...], oznaczoną jako działka nr [...] o powierzchni 0,0251 ha, która stała się własnością Gminy Miasta [...]. J. N. i K. N. złożyli odwołanie od ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] kwestionując poprawność wykonanego operatu szacunkowego z dnia 25 października 2019 r. (aktualizacja z dnia 26 października 2020 r.), który stanowił podstawę ustalonego odszkodowania. Na wniosek skarżących, Wojewoda [...] postanowieniem Nr [...] z dnia 15 września 2021 r. zawiesił postępowanie odwoławcze w sprawie, z uwagi na fakt ich wystąpienia do [...] Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych o wydanie opinii dot. prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego z dnia 25 października 2019 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego J. C. Komisja Arbitrażowa [...] Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w wydanej opinii z dnia 1 października 2021 r. stwierdziła, że "Operat szacunkowy. Określenie wartości rynkowej nieruchomości gruntowej położonej w [...] przy ulicy [...] ark. [...], obr. [...] Zamłynie działka [...] o powierzchni 251 m2 KW Nr [...]" z dnia 25 października 2019 r. autorstwa J. C. posiadającej uprawnienia zawodowe nr [...], sporządzony został prawidłowo i może być wykorzystany do celu na jaki został sporządzony. Po podjęciu zawieszonego postępowania odwoławczego Wojewoda [...] decyzją Nr [...] z dnia 20 lutego 2023 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję Nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia 17 listopada 2020 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, ze względu na konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego, ponieważ znajdująca się w aktach sprawy opinia z dnia 25 października 2019 r. określająca wartość nieruchomości, zgodnie z art. 156 ust 3 i 4 u.g.n., utraciła swoją ważność. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie Prezydent Miasta [...] decyzją Nr [...] z dnia 23 grudnia 2024 r. ustalił odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość w kwocie 26 099 zł, które przyznane zostało K. [...] N. w kwocie 19 574,25 zł odpowiadającej 3/4 udziału w nieruchomości i pani J. [...] N.- [...] w kwocie 6 524,75 zł odpowiadającej 1/4 udziału w nieruchomości. K. [...] N. i J. [...] N.- [...], reprezentowani przez pełnomocnika będącego adwokatem, złożyli odwołanie od ww. decyzji Prezydenta Miasta [...]. W złożonym odwołaniu strony wskazały na "błędy w ustaleniach faktycznych polegające na przyjęciu że nieruchomość której dotyczy decyzja nie miała dostępu do drogi publicznej oraz że szacowana działka położona była na terenach zieleni otwartej, a także błędy w zakresie ustalenia dotychczasowego przeznaczenia nieruchomości". Odwołujący podnieśli także "naruszenie przepisów prawa dotyczących zasad wyceny nieruchomości, w szczególności poprzez przyjęcie, że wyceniana nieruchomość była "przeznaczona pod drogi" w rozumieniu art. 36 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 555) oraz naruszenie zasady pełnego odszkodowania oraz zasady korzyści przez przyjęcie, że dostępne są wiarygodne ceny transakcyjne nieruchomości drogowych, prowadzące do zaniechania określenia wartości rynkowej przez przyjęcie przeznaczenia przeważającego wśród gruntów przyległych powiększonego o stawkę procentową ustaloną na podstawie różnicy, jaka występuje na badanym rynku między cenami transakcyjnymi nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych". Jednocześnie, w dalszej części odwołania, wnieśli o dopuszczenie dowodów z: "dokonanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w trybie art. 157 ust. 1 i nast. u.g.n oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego będącego podstawą ustalenia wysokości odszkodowania określonego w zaskarżonej decyzji oraz operatu szacunkowego sporządzonego zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, uwzględniającego prawidłowo ustalony stan faktyczny wycenianej nieruchomości, na okoliczność wartości nieruchomości, której dotyczy zaskarżona decyzja". Wojewoda odnosząc się do ww. zarzutów, uzasadniając utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, w swojej argumentacji podniósł, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Gminy Miasta [...] nieruchomości stanowił operat szacunkowy z dnia 9 sierpnia 2023 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego I. C. Aktualność ww. operatu na dzień orzekania przez organ odwoławczy w niniejszej sprawie potwierdzona została przez rzeczoznawcę majątkowego stosowną klauzulą aktualności sporządzoną zgodnie z art. 156 ust. 4 u.g.n. Przechodząc do oceny kwestionowanego przez skarżącego operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalonego w zaskarżonej decyzji odszkodowania, w pierwszej kolejności należy wskazać przepisy prawne regulujące kwestie związane z wyceną nieruchomości, do stosowania których zobowiązany jest rzeczoznawca majątkowy. Są to w szczególności przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 344 ze zm.) i rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości O t. Dz. U. z 2023, poz. 1832), które weszło w życie z dniem 9 września 2023 r. Jak wynika jednak z § 85 ust 1 ww. rozporządzenia do operatów szacunkowych sporządzonych przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia (jak to ma miejsce w niniejszej sprawie), które w dniu wejścia w życie niniejszego rozporządzenia są nadal wykorzystywane do celu, dla którego zostały sporządzone, stosuje się przepisy dotychczasowe. Zgodnie z art. 134 u.g.n,: "1. Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. 2. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. 3. Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. 4. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia". Natomiast zgodnie z § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 2021, poz. 555 ze zm. - dalej "rozporządzenie w sprawie wyceny"): "1. Wartość rynkową nieruchomości dla ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 i Nr 199, poz. 1227 oraz z 2009 r. Nr 72, poz. 620) określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. 2. W przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym. 3. W przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: 1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, 2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni - powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%. 4.W przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Rzeczoznawca majątkowy I. C. w operacie szacunkowym wskazała, że na dzień 22 sierpnia 2019 r. (dzień wydania decyzji ZRID) działka nr [...], położona w zachodniej części miasta [...], w strefie pośredniej, obrębie [...], miała kształt wielokąta, była niezabudowana obiektami kubaturowymi, zadrzewiona. Zadrzewienia były dzikie, niepielęgnowane, wyrosłe z samosiewu, przedstawiające jedynie wartość opałową. Nieruchomość nie posiadała bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Leżała na terenach nieuzbrojonych w sieci infrastruktury technicznej. Bezpośrednie sąsiedztwo stanowiły działki niezabudowane, zadrzewione i zakrzewione. Na dzień wizji lokalnej na szacowanej działce została już zrealizowana inwestycja drogowa. Biorąc pod uwagę powyższe rzeczoznawca majątkowy I. C. w operacie szacunkowym z dnia 9 sierpnia 2023 r. stan nieruchomości na dzień wydania decyzji ZRID określiła na podstawie posiadanej dokumentacji oraz w oparciu o operat szacunkowy z dnia 25 października 2019 r., który poddany na zlecenie stron weryfikacji, uznany został przez Komisję Arbitrażową [...] Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych, w opinii z dnia 1 października 2021 r., za sporządzony prawidłowo. W ocenie organu odwoławczego z akt sprawy, a w szczególności z załączonej do operatu szacunkowego dokumentacji geodezyjnej oraz fotograficznej bezspornie wynika, że objęta postępowaniem nieruchomość na dzień wydania decyzji ZRID nie posiadała bezpośredniego dostępu do drogi, co kwestionują w odwołaniu skarżący. Brak jest także w ocenie organu odwoławczego podstaw do kwestionowania na obecnym etapie postępowania ustaleń dotyczących uzbrojenia w infrastrukturę techniczną objętej postępowaniem nieruchomości. Nadmienić należy, iż jak wynika z przeprowadzonej przez organ odwoławczy analizy dostępnych danych na portalu geoportal.pl. teren odpowiadający wywłaszczonej działce [...] (obecnie działki numer [...] i [...]) nie posiada do chwili obecnej dostępu do urządzeń infrastruktury publicznej, a jego ewentualny dostęp do sieci energetycznej czy drogi może wynikać ze zrealizowanej inwestycji. Nadto, strony kwestionując prawidłowość ustaleń rzeczoznawcy majątkowego odnośnie stanu nieruchomości na dzień wydania decyzji ZRID, obecnie, na etapie postępowania odwoławczego (drugiego), po trwającym od ponad pięciu lat postępowaniu odszkodowawczym, nie przedłożyły żadnych dowodów podważających prawidłowość tych ustaleń. Wojewoda podkreślił, że jak wynika z przywołanych w uzasadnieniu niniejszej decyzji przepisów prawnych, do ustalenia wartości wywłaszczonej nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wydania decyzji ZRID, a nie aktualny stan nieruchomości. Ustalając przeznaczenie nieruchomości rzeczoznawca majątkowy I. C. w operacie szacunkowym z dnia 9 sierpnia 2023 r., wskazała, iż na dzień wydania decyzji ZRID tj. na dzień 22 sierpnia 2019 r., teren, na którym znajduje się przedmiotowa nieruchomość, nie był objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Teren całego miasta [...] objęty jest opracowaniem "Studium Uwarunkowań i Kierunków Rozwoju i Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Miasta [...]" (dalej s.u.k.z.p.) uchwalonym przez Radę Miejską Uchwałą Nr [...] z dnia 29 grudnia 1999 r.. zmienioną Uchwałą Nr [...] z dnia 29 sierpnia 2011 r. oraz Uchwałą Nr [...] z dnia 9 czerwca 2014 r., według którego przedmiotowa nieruchomość położona była na terenach otwartych oznaczonych symbolem TO (rolne, łąki, nieużytki, zieleń, nieurządzona z możliwością dolesień). Odnosząc powyższe do treści odwołania za niezasadny uznać należy zarzut skarżących, jakoby rzeczoznawca błędnie ustalił przeznaczenie nieruchomości wskazując, że jest ono drogowe. Mając na uwadze, iż przeznaczenie wycenianej działki ustalone w decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi jest odmienne od jej przeznaczenia wynikającego z ustaleń dokumentów planistycznych obowiązujących na przedmiotowym obszarze, dla potrzeb niniejszej wyceny rzeczoznawca dokonał analizy kształtowania się cen nieruchomości o przeznaczeniu drogowym (alternatywnym - wynikającym z decyzji ZRID) oraz nieruchomości o przeznaczeniu pod tereny otwarte (aktualny - wynikającym z s.u.k.z.p). Rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym wskazała, że analiza rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych w mieście [...] wykazała, że ceny gruntów położonych na terenach zielonych otwartych są niższe niż ceny gruntów wykupowanych pod inwestycje drogowe. Uznała w związku z tym, że przeznaczenie gruntu położonego na terenach zielonych pod inwestycję drogową powoduje wzrost jego wartości. Niewystarczająca ilość danych rynkowych nie pozwoliła rzeczoznawcy na wycenę wartości gruntu w oparciu o transakcje dotyczące działek położonych lub wykupionych pod drogi publiczne. Poszerzenie rynku o rynek regionalny rzeczoznawca uznała za niecelowe. Uzasadniając powyższe wskazała, że Miasto [...] jest ośrodkiem bardzo specyficznym. Jest miastem na prawach powiatu, a w przeszłości było stolicą województwa. Na rynku regionalnym występują tylko trzy takie ośrodki: [...], [...]i [...]. Wszystkie wymienione ośrodki miejskie położone są w dużej odległości od [...] i trudno uznać je za podobne. O podobieństwie rynków decyduje bowiem podobieństwo pod względem powierzchni terytorialnej, liczby ludności, jak również szereg wskaźników mikro i makroekonomicznych w tym takich jak np. położenie w stosunku do ośrodka wojewódzkiego np. [...], poziom urbanizacji miasta, zasobność mieszkańców, ich aktywność zawodowa, itd. Miasta te znacząco różnią się od [...], a ceny na rynku nieruchomości w tych ośrodkach osiągają poziom znacząco różniące się od [...]. Wykorzystanie zaś cen z rynku ośrodków miejskich położonych bliżej [...], zdaniem rzeczoznawcy spowodowałyby zarzut o braku porównywalności i zaniżeni wartości wycenianej nieruchomości, określonej w oparciu o transakcje dotyczące nieruchomości położonych w mniejszych ośrodkach. Dlatego zgodnie z § 36 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny, określiła wartość rynkową gruntu jako podstawy określenia wysokości odszkodowania, posługując się transakcjami dotyczącymi gruntów położonych na terenach zielonych otwartych i tak oszacowaną wartość powiększyła o 30%. Rzeczoznawca wskazała, że szacowana działka posiadała elementy zagospodarowania w postaci zadrzewień. W badanym okresie brak było w obrocie nieruchomości o podobnym stopniu zagospodarowania działki. W związku z tym wartość nieruchomości określono zgodnie z art. 135 ust. 1 u.g.n., który stanowi, że: "jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, gdyż tego rodzaju nieruchomości nie występują w obrocie, określa się jej wartość odtworzeniową. Przy określaniu wartości odtworzeniowej nieruchomości, oddzielnie określa się wartość gruntu i oddzielnie wartość jego części składowych" (art. 135 ust. 2 u.g.n.). Do określenia wartości prawa własności 1 m2 wywłaszczonej nieruchomości rzeczoznawca zastosowała podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Podkreślić należy, że to rzeczoznawca, w granicach obowiązującego prawa, decyduje o wyborze podejścia i metody oraz o doborze nieruchomości do porównania. Stosownie do § 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości, przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości. Rzeczoznawca w wyniku przeprowadzonej analizy transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu tożsamym z wycenianą (tj. położonych na terenach zielonych) wyodrębniła 11 działek podobnych, a następnie przedstawiła szczegółową ocenę nieruchomości ocenie minimalnej i maksymalnej. Po ustaleniu cech wpływających na wartość wycenianej nieruchomości, ustaliła cenę za 1 m2 na kwotę 79,48 zł. Ustalona w oparciu o powyższą wartość 1 m2 wartość nieruchomości wycenianej o powierzchni 0,0251 ha wyniosła 19 949 zł. Kwota powyższa została powiększona zgodnie z dyspozycją § 36 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny o 30%. Rzeczoznawca wskazała, iż w przypadku przedmiotowej nieruchomości podniesienie jej wartości o 30% powoduje, że oszacowana wartość będzie lokowała się powyżej cen średnich za działki drogowe. Podwyższenie o maksymalny wskaźnik uznano za nieuzasadnione, gdyż tak uzyskana cena byłaby wyższa od cen maksymalnych osiąganych za grunty położone lub wkupione pod drogi publiczne. Wartość gruntu szacowanej nieruchomości z uwzględnieniem powyższego, określona została na kwotę 25 934 zł. Wartość zadrzewień znajdujących się na wycenianej działce będących w przeważającej większości samosiejkami i przedstawiającymi jedynie wartość opałową, rzeczoznawca określiła na kwotę 165 zł. Ostatecznie wartość odtworzeniową wywłaszczonej nieruchomości, jako przedmiotu prawa własności określona została przez rzeczoznawcę majątkowego na kwotę łącznie 26 099 zł. W ocenie organu odwoławczego operat szacunkowy wykonany na zlecenie Prezydenta Miasta [...] zawiera wszystkie elementy wymagane przepisami prawa, a ustalenia zawarte w jego treści, zachowują spójność i logikę, pozwalającą na uznanie, że może on stanowić dowód w przedmiocie wartości nieruchomości w niniejszym postępowaniu odszkodowawczym. Przedmiotowy operat został sporządzony i podpisany przez uprawnioną do tego osobę, zawiera wszystkie konieczne elementy wymagane przepisami prawa. Biegły przyjął prawidłowo istotne daty dla procesu wyceny, w szczególności datę, na którą został ustalony stan nieruchomości tj. datę wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji drogowej. Rzeczoznawca opisał metodologię wyceny, scharakteryzował rynek transakcyjny, stosując się do właściwych w tym zakresie regulacji ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości. Operat przedstawia wnioski z wyceny, umożliwiając w ten sposób zrozumienie wyrażanych przez rzeczoznawcę majątkowego opinii. Odnosząc się natomiast do wskazanych w odwołaniu wniosków o zlecenie oceny operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych czy wykonania nowego operatu, Wojewoda stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 157 ust. 1 i 4 u.g.n., w szczególności brak uzasadnionych wątpliwości do prawidłowości przedłożonego w sprawie operatu, uzasadniającego potrzebę jego weryfikacji. Samo żądanie strony dokonania takiej weryfikacji jest niewystarczające dla zlecenia przez organ oceny prawidłowości sporządzenia takiego operatu. Reasumując Wojewoda stwierdził, że w jego ocenie operat szacunkowy przyjęty jako podstawa ustalenia odszkodowania przez Prezydenta Miasta [...] w zaskarżonej decyzji Nr [...] z dnia 23 grudnia 2024 r. sporządzony został zgodnie z przepisami prawa i może stanowić dowód o wartości nieruchomości na podstawie którego orzeczone zostało odszkodowanie. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pismem z dn. 1 sierpnia 2025 r., złożyli J. [...]-C. i K. N. ( dalej jako: "skarżący") reprezentowani przez pełnomocnika będącego adwokatem. W treści lapidarnej skargi jej autor kwestionowanej decyzji zarzucił naruszenie przepisu § 36 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, wnoszę o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki określone w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja ustalająca wysokość odszkodowania za nieruchomość przejętą na cele publiczne w związku z realizacją inwestycji drogowej, na podstawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (ZRID), wydanej w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 311; dalej: "specustawa drogowa"). W sprawie niniejszej zastosowanie miały w szczególności przepisy art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, zgodnie z którym wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Zgodnie z art. 12 ust. 4a specustawy drogowej, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Ustalenie odszkodowania dotyczy więc nieruchomości, o których mowa w art. 12 ust. 4 specustawy drogowej, a zatem nieruchomości, które stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego. Są to nieruchomości istniejące już w ewidencji gruntów czy też działki powstałe w wyniku podziału nieruchomości dokonanego w decyzji ZRID (zob. art. 11d ust. 1 pkt 3a i art. 11f ust. 1 pkt 6 specustawy drogowej). Zgodnie zaś z przepisem art. 12 ust. 5 tej ustawy do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. W stanie faktycznym sprawy, jak wynika z uzasadnienia decyzji ZRID z dn. 22 sierpnia 2019 r. objęta ww. decyzją działka nr ew. [...] o pow. 0,0251 ha wg. jedynego obowiązującego w tej dacie opracowania planistycznego, tj. "Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Miasta [...]" położona była na terenach otwartych oznaczonych symbolem TO ( rolne, łąki, nieużytki, zieleń nieurządzona z możliwością dolesień). Opis stanu faktycznego, sposób użytkowania, położenie ww. działki są szczegółowo podane w operacie majątkowym z treści którego, w odniesieniu do powyższych cech tej działki wynika, że jest położona w zachodniej części miasta [...], w strefie pośredniej, obrębie [...], miała kształt wielokąta, była niezabudowana obiektami kubaturowymi, zadrzewiona. Zadrzewienia były dzikie, niepielęgnowane, wyrosłe z samosiewu, przedstawiające jedynie wartość opałową. Nieruchomość nie posiadała bezpośredniego dostęp do drogi publicznej. Leżała na terenach nieuzbrojonych w sieci infrastruktury technicznej. Bezpośrednie sąsiedztwo stanowiły działki niezabudowane, zadrzewione i zakrzewione. Przeprowadzona w przebiegu postępowania procedura opracowania operatu szacunkowego doprowadziła do ustalenia wartości wywłaszczonej nieruchomości na kwotę 26 099,00 zł. W skardze skarżący reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika będącego adwokatem, kwestionowanej decyzji zarzucili naruszenie przepisu § 36 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Skarga, jak już na to wskazano jest lapidarna, jej autor nie rozwinął argumentacja na czym zarzucone naruszenie wskazanych przepisów polega, w szczególności na błędnym zastosowaniu, czy nieprawidłowej wykładni. Stąd odnosząc się do ww. zarzutów skargi, Sąd dokonał kontroli sądowej w tym zakresie mając na względzie wszystkie możliwe formy naruszenia wskazanych przepisów. Z praktycznego punktu widzenia powyższe zarzuty skargi sprowadzają się do podważania prawidłowości tak formalnej jak i merytorycznej wykonanego w sprawie operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego I. C. Przeprowadzając weryfikację powyższego operatu, Sąd miał na względzie przepisy regulujące zasady odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, a które zostały zastosowane do ustalenia wartości wywłaszczonej nieruchomości. Zasady ustalania odszkodowania uregulowane są w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1145; dalej: "u.g.n.") oraz zastosowanych w sprawie przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dn. 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego ( DZ U z 2021 r. poz.555, dalej "rozporządzenie w sprawie wyceny"). Z art. 7 u.g.n. wynika, że jeżeli istnieje potrzeba określenia wartości nieruchomości, wartość tę określają rzeczoznawcy majątkowi. Zgodnie z art. 134 ust. 1 i 2 u.g.n., podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135 (który dotyczy sytuacji niemożności ustalenia wartości rynkowej), wartość rynkowa nieruchomości, zaś przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. 2. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. 3. Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. 4. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia". Natomiast W myśl § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 2021, poz. 555 ze zm. - dalej rozporządzenie w sprawie wyceny): "1. Wartość rynkową nieruchomości dla ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 i Nr 199, poz. 1227 oraz z 2009 r. Nr 72, poz. 620) określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. 2. W przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym. 3. W przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: 1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, 2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni - powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%. Dokonując w tak zakreślonych ramach prawnych kontroli ww. operatu szacunkowego, Sąd miał na względzie okoliczność, że w dacie jego opracowywania inwestycja drogowa była już zrealizowana, co znalazło odzwierciedlenie w operacie w który rzeczoznawca nadmieniła, że stan nieruchomości na dzień wydania decyzji ZRID określiła na podstawie posiadanej dokumentacji oraz w oparciu o operat szacunkowy z dnia 25 października 2019 r., który poddany na zlecenie stron weryfikacji, uznany został przez Komisję Arbitrażową [...] Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych, w opinii z dnia 1 października 2021 r., za sporządzony prawidłowo. Powyższe wskazuje, że rzeczoznawca majątkowy dokonując wyceny przedmiotowej nieruchomości prawidłowo uwzględniła jej stan w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i jej wartość z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania, stosownie do art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Na podstawie dokonanej analizy zawartej w operacie szacunkowym z dnia 09.08.2023 r. biegła stwierdziła, że na dzień 22.08.2019 r. szacowana nieruchomość leżała na terenach zielonych. Zatem w pierwszej kolejności biegła przeanalizowała rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych położonych na terenach zielonych, które były w obrocie w mieście [...]. W ostatnich dwóch latach odnotowała kilka transakcji kupna sprzedaży nieruchomości o takim przeznaczeniu. Ich ceny wahały się od 59,76 zł/m2 do 100,00 zł/m2. Mając na uwadze wyżej opisany przepis art. 134 ust 4 u.g.n. biegła zbadała rynek nieruchomości wykupionych na cele drogowe w okresie ostatnich dwóch lat w mieście [...]. Analiza aktów notarialnych wykazała, że odnotowano tylko dwie transakcje. Wydłużono okres badania o cały 2021 r. Odnotowano kolejną transakcję. Mała ilość transakcji wynika z faktu, że w ostatnich latach większość nieruchomości przejmowana była pod drogi publiczne decyzjami administracyjnymi. Biegła stwierdziła, że ceny za działki przeznaczone pod drogi lokowały się w przedziale od 80,65zł/m2 do 138,38 zł/m2. Niewystarczająca ilość danych rynkowych nie pozwoliła na wycenę wartości gruntu w oparciu o transakcje dotyczące działek położonych lub wykupionych pod drogi publiczne. Zatem wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określono według alternatywnego sposobu użytkowania, stosownie do treści art. 134 ust. 4 u.g.n., który stanowi cyt.: "Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodnie z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia". Do określenia wartości rynkowej 1 m2 przedmiotowej nieruchomości rzeczoznawca majątkowy, uwzględniwszy zakres dostępnych danych w zakresie transakcji rynkowych, dotyczących gruntów położonych na terenach zielonych, zastosowała podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Tak oszacowaną wartość nieruchomości określono na poziomie 79,48 zł/m2, która kształtuje się poniżej ceny średniej na badanym rynku. W związku z celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości pod inwestycje drogową jej wartość ulega powiększeniu, stosownie do treści § 36 ust. 3 pkt. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości. Zgodnie z § 36 ust. 3 pkt. Rozporządzenia: " W przypadku, gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodnie z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważających wśród gruntów przyległych i ich powierzchni - powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%. W przypadku przedmiotowej nieruchomości, jak stwierdziła biegła, podniesienie jej wartości o 30% spowoduje, że oszacowana wartość będzie lokowała się powyżej cen średnich za działki drogowe. Podwyższenie o maksymalny wskaźnik biegła uznała za nieuzasadnione, gdyż tak uzyskana cena byłaby wyższa od cen maksymalnych osiąganych za grunty położone lub wykupione pod drogi publiczne. W rezultacie przeprowadzonej metodologii, przyjmując metodę ustalenia wartości ocenianej nieruchomości metodą odtworzeniową prawa własności wycenianej nieruchomości rzeczoznawca majątkowy ustaliła powyższą wartość na kwotę 26 099,00 zł, w tym wartość rynkowa gruntu 25 934,00 zł i wartość zadrzewień na kwotę 165,00 zł. Reasumując ten zakres rozważań, w ocenie Sądu przedmiotowy operat szacunkowy sporządzony w dniu 9 sierpnia 2023 r. przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego został prawidłowo przyjęty przez organy administracji jako kluczowy dowód. Operat ten uwzględnia obowiązujące przepisy, jest kompletny, spójny, logiczny i udokumentowany. Skarżący nie przedstawili dowodu przeciwnego (kontroperatu) ani nie złożyli wniosku o jego ocenę przez organizację zawodową (art. 157 u.g.n.). Sąd uznał zatem, że operat spełnia wymogi formalne i merytoryczne, i może stanowić podstawę ustalenia wysokości odszkodowania. W tych okolicznościach Sąd doszedł do wniosku, że ustalona wartość wycenianej nieruchomości jest prawidłowa, tak jak ustalone na tej podstawie odszkodowanie. Ani Sąd, ani organy administracji nie mają kompetencji do merytorycznego sprawdzenia ustaleń operatu szacunkowego, jeżeli dokument ten spełnia wymogi formalne. Wkraczanie w merytoryczną część operatu szacunkowego w istocie podważałoby jego rangę jako opinii biegłego, jednocześnie zakładając, że organ posiada wiedzę specjalistyczną pozwalającą mu na szczegółową ocenę treści operatu. Przyjęcie takiego założenia oznaczałoby de facto odebranie biegłemu jego roli i uznanie jej za zbędną, ponieważ organ, mający odpowiednie kompetencje, mógłby samodzielnie ustalać wartość nieruchomości. Taka interpretacja pozostawałaby w jawnej sprzeczności z procedurą przewidzianą w u.g.n. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela zatem stanowisko organów obu instancji, co do tego, że sporządzony operat szacunkowy stanowiący podstawę do określenia wysokości należnego skarżącym odszkodowania, odpowiada wymaganiom przewidzianym w przepisach u.g.n. i rozporządzeniu, a jego wiarygodność dowodowa, kompletność, logiczność i spójność nie budzi jakichkolwiek zastrzeżeń. Reasumując, zdaniem Sądu, podniesione w skardze zarzuty okazały się niezasadne, gdyż postępowanie przed organami zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący i należyty, zaś zgromadzony w sprawie materiał oceniono właściwie. Zostały także prawidłowo zinterpretowane, mające zastosowanie w sprawie, przepisy. Sąd nie doszukał się też innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.