VIII SA/Wa 614/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w dniu 22 października 2025 r. sprawy ze sprzeciwu P. G. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 lipca 2025 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia nieprawidłowości oddala sprzeciw. Zaskarżoną sprzeciwem decyzją z 24 lipca 2025 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej MWINB, organ odwoławczy) działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm., dalej k.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r., poz. 418 dalej: p.b.) po rozpatrzeniu odwołania P. G. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [....] (dalej: PINB, organ I instancji, organ powiatowy) Nr [....]z 22 kwietnia 2025 r., nakazującej P. G. (dalej: skarżący) w terminie do dnia 31 sierpnia 2025 r., usunięcie nieprawidłowości występujących w lokalu mieszkalnym nr [....]w budynku mieszkalnym wielorodzinnym zlokalizowanym na terenie działki o nr ew. [....] położonej w miejscowości [....]gm. [....]poprzez: 1. przywrócenie prawidłowego działania wentylacji grawitacyjnej: pozostawienie jednej kratki wentylacyjnej w kuchni, zaślepienie otworu wentylacyjnego, do którego w obecnym czasie podłączony jest okap kuchenny, wymianę kratki wentylacyjnej w kuchni na kratkę wentylacyjną regulowaną z redukcją wolnego przekroju do 1/3 obsługiwanej z poziomu podłogi, demontaż wentylatora mechanicznego w WC i zamontowanie kratki wentylacyjnej regulowanej z redukcją wolnego przekroju do 1/3 obsługiwanej z poziomu podłogi, demontaż wentylatora mechanicznego w łazience i zaślepienie otworu na przewodzie wentylacyjnym, montaż nawiewników okiennych o łącznej wydajności minimum 110m2/h przy ciśnieniu 20Pa, wykonanie dodatkowych tulei napowietrzających lub podcięć w drzwiach w łazience i WC o łącznym przekroju dla drzwi wynoszącą 200 cm2, 2. zaślepienie wykonanych otworów kontrolnych w glifach okiennych przez właściciela lokalu, 3. zaślepienie otworu kontrolnego w ścianie wyłazu wykonanego przez właściciela lokalu w celu pomiaru grubości wykonanego granulatu nad lokalem mieszkalnym, 4. usunięcie skutków zawilgocenia poprzez: a. osuszenie ścian i sufitów, b. dezynfekcję i usunięcie ognisk grzyba pleśniowego, c. wykonanie niezbędnych prac remontowo - malarskich - - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy w pierwszej kolejności przedstawił dotychczasowy przebieg prowadzonego postępowania administracyjnego ze szczególnym uwzględnieniem stanu technicznego w lokalu mieszkalnym nr [....]. Ponadto organ ten przybliżył kolejne czynności procesowe podejmowane w sprawie. W dalszej kolejności wskazał, że zaskarżone rozstrzygniecie zostało wydane na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b., który może być stosowany jedynie w sytuacji, gdy stwierdzone przez organ nieprawidłowości są skutkiem zwykłej eksploatacji obiektu, prowadzącej do jego zużycia technicznego. Przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych MWINB podniósł, iż ww. przepis odnosi się do nieprawidłowości powstałych w trakcie użytkowania budynku, a więc na skutek dokonania inwestycji budowlanych, lecz np. na skutek upływu czasu, czy też wystąpienia innego czynnika niezwiązanego z działalnością inwestycyjną. Z akt sprawy wynika, iż PINB prowadził postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego lokalu mieszkalnego nr [....] (stanowiącego własność skarżącego) w budynku mieszkalnym wielorodzinnym zlokalizowanym na działce o nr ew. [....]położonej w miejscowości [....] gm. [....]. Stan techniczny ww. lokalu jest nieprawidłowy. Przeprowadzone oględziny potwierdziły liczne ślady zagrzybienia na ścianach zewnętrznych przy styku z sufitem oraz przy otworach okiennych. Powyższe wynika również z przedłożonej w sprawie ekspertyzy technicznej sporządzonej przez mgr inż. P. M. (nr upraw. [....]). Jak wynika z treści ekspertyzy, w kratkach wentylacyjnych zostały zamontowane wentylatory mechaniczne co jest zabronione. Utrzymywanie w mieszkaniu wszystkich szczelnych okien i niewprowadzanie dostatecznej ilości powietrza zewnętrznego powodować będzie zanikanie ciągów w przewodach kominowych oraz, że w przypadku niezapewnienia w okresie sezonu grzewczego temperatur zapewniających komfort cieplny oraz nieusuwania na bieżąco powietrza z wewnątrz lokalu na zewnątrz, nadmierna wilgoć powoduje wykraplanie pary wodnej na powierzchni ścian, sufitów i szyb w oknach zewnętrznych. Zawilgocenia występujące w lokalu mieszkalnym skarżącego wynikają z nieprawidłowości w działaniu wentylacji grawitacyjnej w lokalu. Samowolne działania właściciela lokalu mieszkalnego nr [....]w postaci wykonania w swoim lokalu dodatkowych kratek wentylacyjnych na pionach kanałów wentylacyjnych doprowadziły do zaburzenia działania wentylacji innych mieszkańców w tym pionie mieszkalnym. Stan techniczny lokalu nr [...] pogarsza się głównie na skutek: nieprawidłowego działania systemu wentylacji grawitacyjnej, braku dopływu świeżego powietrza z zewnątrz (brak nawiewników), stosowania wentylatorów mechanicznych w miejscach nieprzystosowanych do tego, zmian w oryginalnym układzie kanałów wentylacyjnych. W ocenie autora ww. opracowania stan techniczny w/w lokalu nie jest spowodowany zużyciem lokalu, a działaniami jego właściciela, który samowolnie dokonał robót naruszających warunki techniczno- budowlane i Polskie Normy. Wobec powyższych ustaleń, w ocenie organu odwoławczego w sprawie powinien mieć zastosowanie przepis art. 50-51 p.b., a nie jak uczynił to PINB art. 66 p.b. Dlatego też MWINB uznał, iż decyzja PINB z 22 kwietnia 2025 r. winna być uchylona a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Nie może bowiem organ odwoławczy orzekać w innym zakresie i na innej podstawie niż uczynił to organ powiatowy. Z kolei, odnosząc się do odwołania skarżącego, organ odwoławczy stwierdził, że zarzuty dotyczące sfałszowania ekspertyzy technicznej przedstawionej w toku postepowania nie mogą zostać uwzględnione. Organy administracji publicznej nie posiadają bowiem uprawnień do stwierdzenia fałszerstwa dowodów przedstawionych w toku postępowania administracyjnego. Fałszerstwo dowodu powinno być stwierdzone prawomocnym wyrokiem sądu lub innego organu. Skarżący nie przedłożył również kontrdowodu na potwierdzenie swoich twierdzeń. W sprzeciwie z 11 sierpnia 2025 r. skarżący wniósł o uchylenie powyższej decyzji. Zdaniem skarżącego MWINB przez podjęcie zaskarżonej decyzji tworzy fałszywe dowody i ukrywa prawdę. Decyzja została podjęta z naruszeniem prawa materialnego, a organ odwoławczy nie rozpoznał zgłoszonych w odwołaniu zarzutów, które ujawniały, iż Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej [....]nie wywiązywał się oraz nadal nie wywiązuje się ze swojego obowiązku tj. utrzymania we właściwym stanie technicznym budynku, w którym mieści się lokal skarżącego. W obszernym uzasadnieniu sprzeciwu, skarżący przedstawił swoje zarzuty, roszczenia względem Wspólnoty. Zanegował w szczególności działania P. M., który w jego ocenie fałszował roczne przeglądy stanu technicznego budynków. Skarżący negatywnie odniósł się do sporządzonej ekspertyzy. Domagał się przeprowadzenia przez Sąd dowodu z nagrań i zdjęć na okoliczności podnoszone w odwołaniach i innych zażaleniach. W rezultacie wniósł o uchylenie decyzji z wydanymi zaleceniami. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Stosownie do postanowień art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259), rozpoznając sprzeciw od decyzji Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie natomiast z treścią art. 64b § 1 powyższej ustawy, do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W myśl art. 138 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ odwoławczy w wyniku rozpoznania skutecznie wniesionego odwołania wydaje albo decyzję kończącą postępowanie w sprawie - utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne, albo decyzję uchylającą zaskarżoną do niego decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzekającą co do istoty sprawy, bądź uchylającą zaskarżoną decyzję i umarzającą postępowanie pierwszej instancji albo też decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze. Zasadą jest zatem, że organ drugoinstancyjny w sposób ostateczny załatwia sprawę administracyjną, która została mu przedłożona w wyniku wniesionego odwołania. Jako wyjątek traktować należy przewidziane w § 2 przywołanego artykułu prawo i jednocześnie obowiązek organu drugiej instancji nieorzekania w sposób merytoryczny, kończący sprawę i wydania decyzji kasacyjnej czyli uchylającej rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Podjęcie takiego orzeczenia przez organ drugiej instancji występuje jedynie w ściśle określonej sytuacji, a mianowicie gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. A contrario, w sytuacji gdy materiał dowodowy został zebrany w sprawie w sposób wyczerpujący, bądź możliwy do uzupełnienia w trybie art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchylenie zaskarżonej w wyniku odwołania decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania nie jest dopuszczalne. Należy podkreślić, że stosownie do postanowień przywołanego przepisu, organ drugiej instancji przekazując sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Powyższe rozważania oznaczają, że Sąd dokonując kontroli tego typu decyzji nie rozpoznaje sprawy w sposób merytoryczny, a jedynie sprawdza, czy organ odwoławczy w prawidłowy sposób odczytał i zastosował postanowienia art. 138 § 2 k.p.a. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy rozpoznający sprawę zwrócił uwagę na podstawę prawną prowadzonego postępowania administracyjnego. W następstwie przeprowadzonej analizy, organ ten doszedł do przekonania, że zastosowany w sprawie art. 66 p.b. jako podstawa prawna podejmowanych działań nie jest właściwy, odnosi się bowiem do nieprawidłowości powstałych w trakcie użytkowania budynku/lokalu, a więc nie na skutek dokonania inwestycji budowlanych. Z tego też powodu organ ten odwołał się do unormowań zawartych w art. 50 i art. 51 p.b.. W ocenie MWINB z przeprowadzonych w toku postępowania oględzin oraz z treści znajdującej się w aktach ekspertyzy technicznej sporządzonej przez mgr inż. P. M. (nr upraw. [....]) wynika, że stan techniczny lokalu skarżącego jest nieprawidłowy (co skarżący potwierdza i sam organom sygnalizuje), ale nie jest spowodowany zużyciem lokalu, a działaniami jego właściciela- skarżącego, który samowolnie dokonał robót budowlanych. Zatem organ odwoławczy uznał, że zastosowanie jako podstawa prawna rozstrzygnięcia art. 66 p.b nie było prawidłowe, a w sprawie zastosowanie powinny zostać zastosowane unormowania zawarte w art. 50 i 51 p.b. Powyższe ustalenie legło u podstaw oceny przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego w sprawie i w ocenie organu odwoławczego PINB w kontekście tak wyznaczonej podstawy materialnoprawnej nie przeprowadził prawidłowego postępowania wyjaśniającego. Sąd doszedł do przekonania, że dokonana przez organ odwoławczy ocena stanu faktycznego sprawy oraz ocena prawna decyzji organu I instancji zasługują na akceptację. Przepis art. 66. ust. 1 p.b. stanowi podstawę nałożenia obowiązku usunięcia nieprawidłowości istniejących w obiekcie budowlanym m. in. w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym. Natomiast art. 50 ust. 1 pkt 2 p.b. przewiduje, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych m. in. bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust 1 i 3 lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno -budowlanym lub w przepisach. W takim przypadku organ prowadzi postępowanie legalizacyjne przewidziane w art. 51 p.b., w ramach którego może nakazać zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Oba unormowania odwołują się do kwestii zagrożenia bezpieczeństwa, z tym że art. 50 i 51 p.b. odwołują się w sposób bezpośredni do procesu budowlanego, natomiast art. 66 p.b. odnosi się do nieprawidłowości powstałych w trakcie użytkowania budynku, a więc nie na skutek dokonania inwestycji budowlanych lecz np. na skutek upływu czasu, czy też wystąpienia innego czynnika niezwiązanego z działalnością inwestycyjną. (Z. Kostka, Prawo budowlane. Komentarz" Gdańsk 2007, str. 197). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że tryb z art. 66 Prawa budowlanego może dotyczyć jedynie takich nieprawidłowości, które powstały podczas użytkowania obiektu budowlanego i wiążą się z użytkowaniem tego obiektu. Przepis ten umieszczony został w rozdziale 6 Prawa budowlanego zatytułowanym "utrzymanie obiektów budowlanych". Znajduje on zastosowanie w przypadkach nieprawidłowej eksploatacji obiektu budowlanego wyrażającej się w zaniechaniu obowiązków określonych w art. 61 oraz dalszych przepisach rozdziału 6 ustawy. W przepisie tym chodzi o skutki wynikające z użytkowania obiektu, a które są z reguły wynikiem zużycia technicznego obiektu budowlanego lub nagłych zdarzeń mających miejsce po oddaniu obiektu do użytkowania. Przepis art. 66 p.b. nie może być natomiast wykorzystywany do usunięcia dokonanych przez inwestora odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę jak i do likwidacji samowoli budowlanej popełnionej w istniejącym obiekcie budowlanym. Stosowanie art. 66 p.b. powinno być wyłączone w przypadkach unormowanych w art. 50 i 51 p.b. Jak wynika z akt sprawy, nieprawidłowości w stanie technicznym lokalu mogły powstać na skutek prac remontowych dokonanych przez skarżącego, będącego jego właścicielem. W trakcie oględzin dokonanych 4 października 2024 r. (protokół k. 30 akt administracyjnych) oraz z 7 marca 2025 r. (na potrzeby sporządzenia ekspertyzy technicznej) ustalono, że to skarżący wykonał w lokalu nr [....]dodatkowe kratki wentylacyjne i zamontował w nich wentylatory mechaniczne, co doprowadziło do zaburzenia działania wentylacji grawitacyjnej w budynku. W tym miejscu należy wskazać, że dla zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania niezbędnym jest, aby te same regulacje prawa materialnego determinowały nie tylko ocenę zgromadzonych dowodów, ale również właściwy, taki sam tryb postępowania organów nadzoru budowlanego obu instancji. Zmiana podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej prowadzi do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy. Oznacza to naruszenie zasady dwuinstancyjności rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, co stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). MWINB stwierdzając uchybienie w postępowaniu organu I instancji w zakresie trybu prowadzonego postępowania i podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia prawidłowo uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że organ odwoławczy nie mógł samodzielnie zmienić trybu prowadzenia postępowania i wydać merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, gdyż narusza to zasadę dwuinstancyjności. Organ odwoławczy ma prawo zweryfikować prawidłowość postępowania organu I instancji pod kątem podstawy prawnej prowadzonego postępowania, a dostrzegając wady w tym zakresie domagać się przeprowadzenia postępowania od początku we właściwym trybie. Stwierdzenie przez MWINB konieczność zastosowania procedury przewidzianej w art. 50 i 51 p.b., dotychczas niestosowanej przez organ I instancji, mieści się w pojęciu koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, w rozumieniu art. 138 § 2 k.p.a. Wybór merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy spośród możliwych na gruncie art. 66 i art. 50-51 p.b. wiąże się z koniecznością podjęcia przez organ nadzoru budowlanego wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 k.p.a.) oraz oceny okoliczności istotnych dla sprawy w oparciu o cały zgromadzony materiał dowodowy (art. 80 k.p.a.), a także wykazania zgodnie z zasadami prowadzenia postępowania wyjaśniającego podstaw, dla których organ uznał, iż w sprawie nie istnieje możliwość zastosowania art. 50-51 p.b., co z kolei powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej przez organ decyzji (art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.). W ocenie Sądu z tych obowiązków – jak słusznie stwierdził organ odwoławczy – orzekający w pierwszej instancji organ nie wywiązał się w należyty sposób. Uprawnionym jest zatem stwierdzenie, że decyzja PINB jest co najmniej przedwczesna w związku z brakiem zebrania wystarczającego materiału dowodowego jak i kompleksowej analizy stanu faktycznego w kontekście kwalifikacji dokonanych robót czy też naruszeń konkretnych przepisów i że została podjęta z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Stwierdzone uchybienia procesowe można było naprawić jedynie poprzez uchylenie decyzji organu i instancji. Rolą PINB będzie z kolei dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i zastosowanie właściwego trybu przepisów prawa budowlanego. Jednocześnie stwierdzić należy, że zarzuty zawarte w sprzeciwie nie podlegają uwzględnieniu. Stanowią one o wyrażeniu odczuć strony skarżącej sprowadzają się do polemiki ze stanowiskiem organu odwoławczego. Uwzględniając powyższe, działając na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a. wniesiony sprzeciw należało oddalić.