VIII SA/Wa 615/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca), Sędzia WSA Renata Nawrot, , Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Krawczyk, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2025 r. w Radomiu sprawy ze skargi B. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 lipca 2025 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia wykonania robót budowlanych przy rozbudowie budynku oddala skargę. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ( dalej jako: "MWINB") Nr [...] z dn. 2 lipca 2025 r. na podstawie której ww. organ w postępowaniu odwoławczym, po rozpatrzeniu odwołania B. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. Nr [...] z dnia 06.05.2025r., znak: [...], nakładającej na B. K. obowiązek wykonania robot budowlanych przy rozbudowie budynku handlowego usytuowanego na działce o nr ewid. [...], położonej w obrębie ewid. [...] B. poprzez rozbiórkę zabudowanego wejścia do sklepu (budynku handlowego) o wymiarach 1,0 x 2,8m w konstrukcji aluminiowej (tj. doprowadzenie przedmiotowej inwestycji do stanu projektowanego, zatwierdzonego decyzją Starosty G. Nr [...] z dnia 11.09.2007r., znak: [...]) – orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Powyższa decyzja została wydana w postępowaniu w toku którego dokonano następujących ustaleń: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. pismem z dnia 05.05.2023r. przekazał do BINB w G. wniosek P. J. — Przewodniczącego Rady Gminy B. o przeprowadzenie kontroli legalności budowy budynków (pawilonów handlowych) zlok. na działce o nr ewod. [...] położnej w B. przy ul. [...]. Czynności kontrolne w sprawie wykonali upoważnieni pracownicy organu, którzy przeprowadzili w dniu 20.06.2023r oględziny obiektu. Ustalono, iż na działce o nr ewid. [...] położonej w obrębie ewid. [...] B., jednostce ewid. [...] B. zlokalizowany jest m.in. budynek usługowy (sklep spożywczo-przemysłowy) stanowiący aktualnie własność B. K.. Przedmiotowy budynek w przeszłości był przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego przez PINB w G.. Postępowanie to zostało zakończone decyzją PINB w G. nr [...], znak [...] z dnia 13.09.2004r. udzielającą J. K. pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego pawilony handlowego. Jak stwierdzono podczas oględzin na gruncie przedmiotowy obiekt został poddany rozbudowie. Powyższe zrealizowano na podstawie decyzji Starosty G. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę nr [...], znak [...] z dnia 1 1.09.2007r. wydanej na rzecz J. K. (stroną tego postępowania był Wójt Gminy B.). W dniu kontroli aktualny właściciel budynku — B. K. nie przedstawiła dokumentów potwierdzających formalne zakończenie budowy (decyzji o pozwoleniu na użytkowania bądź zawiadomienia o zakończeniu budowy). Inwestor, przy przedmiotowej inwestycji, w istotny sposób odstąpił od warunków w/w pozwolenia na budowę oraz zatwierdzonej dokumentacji architektoniczno — budowlanej poprzez zmianę powierzchni zabudowy budynku (zwiększenie powierzchni zabudowy poprzez wybudowanie w elewacji południowej zabudowanego wejścia do sklepu o wym. 1,0 x 2,8m w konstrukcji aluminiowej). Brak zgodności obiektu budowlanego w zakresie charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego (powierzchni zabudowy w zakresie przekraczającym 5%, wysokości, długości lub szerokości w zakresie przekraczającym 5% oraz liczby kondygnacji) zalicza się do istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Decyzją Nr [...] z dnia 09.12.2024r. PINB w G. nakazał B. K.. opracowanie i przedłożenie — w wyznaczonym terminie — 4 egz. projektu budowlanego zamiennego przedmiotowej rozbudowy budynku handlowego usytuowanego na działce o nr ewid. [...], położonej w obrębie ewid. [...] B., uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót oraz wskazanie czynności lub robót budowlanych niezbędnych do wykonania w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W dniu 25.03.2025r. B. K. przedłożyła w siedzibie organu powiatowego cztery egzemplarze projektu budowlanego zamiennego z marca 2025r. Pismem z dnia 31.03.2025r. PINB w G. wezwał Gminę B. do zajęcia stanowiska w sprawie udzielenia prawa do dysponowania działką nr ew. [...] na cele budowlane dla B. K.. W dniu 14.04.2025r. do PINB w G. wpłynęła odpowiedź na w/w wezwanie z treści której wynika, że nie wyraża zgody i nie udziela prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla B. K.i J. K.. W rezultacie powyższych ustaleń decyzją Nr [...] z dnia 06.05.2025r. PINB w G. nałożył na B. K. obowiązek wykonania robót budowlanych przy rozbudowie budynku handlowego usytuowanego na działce o nr ewid. [...], położonej w obrębie ewid. [...] B. poprzez rozbiórkę zabudowanego wejścia do sklepu (budynku handlowego) o wymiarach 1,0 x 2,8m w konstrukcji aluminiowej [pic]doprowadzenie przedmiotowej inwestycji do stanu projektowanego, zatwierdzonego decyzją Starosty G. Nr [...] z dnia 1 1.09.2007r., znak: [...]). Odwołanie od w/w rozstrzygnięcia w ustawowym terminie złożyła B. K.. Orzekając, po rozpatrzeniu odwołania, o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, MWINB w jej uzasadnieniu wyraził następujące stanowisko i podniósł następującą argumentację: MWINB przede wszystkim wskazał na podstawę prawną podjętej decyzji wynikającą z art. 51 ust.1 pkt. 3 ustawy z dn. 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( DZ U z 2025 r. poz. 418, dalej jako: "u.p.b.") zgodnie z którym: "W przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego". Powyższy przepis kończący postępowanie naprawcze określa alternatywnie trzy rodzaje sankcji jakie można zastosować za niewykonanie obowiązków, tj. nakaz zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego z tym, że wydając decyzję w oparciu o w/w przepis należy mieć na uwadze rodzaj wykonywanych robót oraz stan ich zaawansowania. W kontekście powyższego MWINB przypomniał, że decyzją Nr [...]z dnia 1 1.09.2007r., Starosta G. zatwierdził projekt budowlany i udzielił J.K. pozwolenia na rozbudowę budynku sklepu (obiekt kat. XVII) usytuowanego na działce o nr ewid. [...] położonej w B. przy ul. [...]. Decyzja ta uprawniała inwestora do rozbudowy sklepu o wymiar 3,00 m x 4,00 m. Tymczasem z ustaleń kontrolnych przeprowadzonych w dniach 20.06.2023r. i 20.12.2023r. wynika, że przy południowej elewacji w/w rozbudowy wybudowano dodatkowo zadaszone wejście do sklepu o wymiarach 1,00 m x 2,83 m, konstrukcji aluminiowej, które jest z nią konstrukcyjnie i funkcjonalnie połączone (protokół z dnia 20.12.2023"). Powyższe stanowiło istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego i zostało wykonane w warunkach samowoli budowlanej. Jednocześnie MWINB podniósł, że pismem z dnia 03.04.2025r. znak: [...], Gmina B. poinformowała, że: "Wójt Gminy B. informuje, iż podtrzymuje swoje stanowisko zawarte w piśmie z dnia 08.05.2024roku znak: [...] i nie wyraża zgody tj. nie udziela prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla pani B. K. i Pana J. K.". Wobec tego B. K. nie wykazała prawa do dysponowania nieruchomością nr ew. [...] na cele budowlane, na której znajduje się przedmiotowa rozbudowa budynku handlowego. MWINB podkreślił, że celem postępowania naprawczego jest doprowadzenie wykonanych prac do stanu zgodnego z prawem (o ile zachodzi taka konieczność). Przesłanką do zalegalizowania prac wykonanych niezgodnie z projektem (tzn. zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego), jest posiadanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W sytuacji, gdy w toku wykonania prac odstąpiono (w sposób istotny) od dokumentacji projektowej, to w postępowaniu naprawczym w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego należy badać, czy inwestor posiada stosowną zgodę w w/w zakresie na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. W omawianej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której rozbudowana część budynku handlowego (tzn. zadaszenie o wymiarach 1,0 x 2,8m) została zrealizowana na działce o nr ew. [...] w B., która nie jest własnością B. K. (właścicielem jest Gmina B. na podstawie decyzji Wojewody M. Nr [...] z dnia 06.07.2023r. znak: [...]), która nie posiada tytułu prawnego do dysponowania w/w działką. Projekt zamienny w takim kształcie nie może podlegać zatwierdzeniu, a zatem organ powiatowy był zobowiązany do zastosowania art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, tj. orzec obowiązek doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego zgodnego z zatwierdzoną decyzją Starosty G. z dn. 11.09. 2007 r. o pozwoleniu na rozbudowę budynku sklepu. MWINB stwierdził, że w świetle dokonanych ustaleń, PINB w G. zasadnie nałożył obowiązek doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego (tzn. projektowanego) poprzez rozbiórkę zabudowanego wejścia do sklepu (budynku handlowego) o wymiarach 1 x 2,8m w konstrukcji aluminiowej (tj. doprowadzenie przedmiotowej inwestycji do stanu projektowanego, zatwierdzonego decyzją Starosty G. Nr [...] z dnia 1 1.09.2007r., znak: [...]). Niewykonanie nałożonego decyzją Nr [...] obowiązku (przez co rozumie się również przedłożenie projektu budowlanego zamiennego zawierającego rozwiązania pozostające w sprzeczności z przepisami bądź brak wskazania robót budowlanych umożliwiających wyeliminowanie takiego naruszenia) skutkuje wydaniem przez organ decyzji na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jej części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. W omawianej sprawie rozbudowa budynku handlowego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] nie może zatem pozostać w stanie istniejącym, z uwagi na brak prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jednocześnie nałożenie obowiązku zaniechania robót budowlanych usankcjonowałoby stan naruszenia prawa istniejący na gruncie, zaś nakazanie rozbiórki całości rozbudowy jest bezzasadne, skoro ta częściowo powstała na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. W takim przypadku stan poprzedni w rozumieniu art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego jest stanem zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę. Uznać przy tym należy, że skoro wykonane na późniejszym etapie roboty budowlane polegające na rozbudowie obiektu stanowią istotne odstępstwo, to w konsekwencji możliwe technicznie jest dokonanie rozbiórki w tym tylko zakresie. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego W Warszawie pismem z dn. 19 sierpnia 2025 r. złożyła B. K. ( dalej jako: "skarżąca"). W treści skargi, mającej charakter opisowy, skarżąca podniosła, że Zgodnie z art.32 ust.4 pkt.2 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przepis ten przez analogię znajduje zastosowanie w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art.51 w sprawie zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego. Organ winien zbadać, czy inwestor ma prawo do dysponowania nieruchomością na ww. cele. Skarżąca wyraziła stanowisko, że w jej ocenie z cytowanego przepisu nie wynika jednak jednoznacznie, że nieruchomością może być tylko i wyłącznie grunt przeznaczony pod zabudowę. Budynek także jest nieruchomością. Rozbudowany przeze nią budynek jest jej własnością, ma zatem prawo nim dysponować, także na cele budowlane, bez względu na to, do kogo należy działka, na której został on zrealizowany. Jednocześnie skarżąca podniosła, że rozpatrując odwołanie od decyzji nakazującej rozbiórkę budynku bez odniesienia się do argumentów dotyczących jego własności organ odwoławczy naruszył art. 107§3 Kpa i zasadę prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 Kpa. W odpowiedzi na skargę, przedkładając akta sprawy, MWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymał stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Skarga jest bezzasadna. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na podstawie której ww. organ w postępowaniu odwoławczym, po rozpatrzeniu odwołania B. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. Nr [...] z dnia 06.05.2025r., znak: [...], nakładającej na B. K. obowiązek wykonania robot budowlanych przy rozbudowie budynku handlowego usytuowanego na działce o nr ewid. [...], położonej w obrębie ewid. [...] B. poprzez rozbiórkę zabudowanego wejścia do sklepu (budynku handlowego) o wymiarach 1,0 x 2,8m w konstrukcji aluminiowej (tj. doprowadzenie przedmiotowej inwestycji do stanu projektowanego, zatwierdzonego decyzją Starosty G. Nr [...] z dnia 11.09.2007r., znak: [...]) – orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Dokonując ww. zakresie kontroli sądowej powyższej decyzji, Sąd stwierdza, że jest ona zgodna z prawem. Przede wszystkim należy podkreślić, że organy nadzoru budowlanego w przeprowadzonym postępowaniu ustaliły na podstawie zebranych dowodów, że rozbudowy budynku handlowego ( sklepu) skarżąca dokonała z przekroczeniem granicy własności nieruchomości działki nr ew. [...], która stanowi własność Gminy B.. Powyższa okoliczność jest zresztą bezsporna w stanie faktycznym sprawy, skarżąca również powyższe potwierdziła. Organy nadzoru budowlanego zgodnie z przepisami u.p.b. przeprowadziły postępowanie budowlane nadzorcze określone przepisami art. 50 i 51 u.p.b. Rezultat końcowy tego postępowania zależał od stanowiska Gminy B. co do wyrażenia zgody na dysponowanie przez skarżącą na cele budowlane zajętą częścią nieruchomości gminnej pod rozbudowę jej sklepu. Ponieważ Gmina nie wyraziła tej zgody i skarżąca nie uzyskała i nie przedłożyła oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością nr ew. 394 na cele budowlane, w tej sytuacji zasadnie ( zgodnie z przepisami art. 51 ust.5 u.p.b.) organy nadzoru budowlanego orzekły o nakazie doprowadzenia budynku sklepu do stanu poprzedniego, tj. zgodnego z pozwoleniem na rozbudowę określonym decyzją Starosty G. z dn. 11.09.2007 r. Oznacza to praktycznie nakaz rozbiórki zabudowanego wejścia do sklepu. Odnosząc się do stanowiska skarżącej zawartego w jej skardze, Sąd stwierdza, że nie ma racji skarżąca twierdząc, że ma prawo do dysponowania budynkiem jako nieruchomością na cele budowlane bez względu na to do kogo należy działka na której jest zlokalizowany budynek. Powyższe jest sprzeczne z przepisami prawa cywilnego regulującymi kwestie własności nieruchomości, przede wszystkim z art. 151 kodeksu cywilnego. Zgodnie bowiem z cyt. art. 151 k.c. " Jeżeli przy wznoszeniu budynku lub innego urządzenia przekroczono bez winy umyślnej granice sąsiedniego gruntu, właściciel tego gruntu nie może żądać przywrócenia stanu poprzedniego, chyba że bez nieuzasadnionej zwłoki sprzeciwił się przekroczeniu granicy albo że grozi mu niewspółmiernie wielka szkoda. Może on żądać albo stosownego wynagrodzenia w zamian za ustanowienie odpowiedniej służebności gruntowej, albo wykupienia zajętej części gruntu, jak również tej części, która na skutek budowy straciła dla niego znaczenie gospodarcze." W zaistniej w sprawie sytuacji, doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem na gruncie regulacji u.p.b. należy rozumieć jako doprowadzenie do zgodności z prawem administracyjnym materialnym, tj. u.p.b. i dlatego decyzje organów nadzoru budowlanego orzekające o nakazie rozbiórki zabudowanego na działce gminnej zabudowanego wejścia do sklepu, są zgodne z ww. przepisem art. 51 ust.5 u.p.b. W rozpoznawanej sprawie kwestia realizacji budowy z przekroczeniem granicy z działką sąsiednią jest także istotna w ramach postępowania naprawczego w trybie art. 50 i art. 51, jednakże wyłącznie w zakresie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W myśl bowiem art. 49b ust.2 u.p.b. w zw. z art. 30 ust.2 w zw. z art. 32 ust.4 pkt.2 u.p.b. do skutecznej legalizacji samowoli budowlanej koniecznej jest przedłożenie oświadczenia o posiadany prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organy nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie zwróciły się do Gminy B. w tej kwestii, działając w interesie skarżącej, ale władze gminy nie wyraziły stosownej zgody. W tej sytuacji organy nadzoru budowlanego zobowiązane były do wydania decyzji zobowiązującej skarżącą do usunięcia wybudowanego na gruncie gminnym wejścia do sklepu. Jedynie na marginesie powyższych rozważań należy zasygnalizować, że jeżeli wykonane roboty budowlane spowodowały naruszenie dóbr chronionych przepisami prawa cywilnego ( jak w niniejszej sprawie własności), to doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem w tym zakresie ( prawa cywilnego) powinno nastąpić w drodze postępowania przed sądem powszechnym na podstawie odpowiednich przepisów np. art. 144, 145, 151, 22 kodeksu cywilnego. Powyższe wykracza poza ramy kontrolowanych decyzji organów nadzoru budowlanego. W związku z powyższym nie są trafne zarzuty skargi. W toku postępowania nie doszło do naruszenia przepisów materialnoprawnych ani procesowych (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Zaznaczyć przy tym należy, że wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej odnosi się w równym stopniu do zakresu i wnikliwości postępowania wyjaśniającego i dowodowego, jak i do stosowania norm prawa materialnego, to jest do całokształtu przepisów prawnych, służących załatwieniu sprawy. Sąd nie dopatrzył się także naruszenia art. 8 i art. 11 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. Organ II instancji należycie uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie. Na zakończenie wskazać należy, że poza zarzutami podniesionymi w skardze i polemiką z ustaleniami Organu II instancji, Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji naruszeń prawa, które uzasadniałyby jej wyeliminowanie z obrotu. Z tych wszystkich względów, Sąd – na podstawie art. 151 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi.