VIII SA/Wa 617/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz- Nowak Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 25 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi Z. G. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 17 sierpnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy oddala skargę. Postanowieniem z 17 sierpnia 2023 r. znak: [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: organ, Dyrektor), po rozpoznaniu wniosku Z. G. (dalej: skarżąca) o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z 22 czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie zajęcia pasa drogowego, stwierdził niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że decyzją z 22 czerwca 2022 r. Dyrektor zezwolił na zajęcie pasa drogowego o powierzchni [...] m2 drogi krajowej G. -R. w m. S., K., K. i W. od km 496+200 do km 499+600 strona prawa i lewa – w celu prowadzenia robót budowlanych dotyczących wykonania infrastruktury technicznej nie związanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego tj. budowa sieci gazowej średniego ciśnienia. Jak wynika z akt administracyjnych decyzja z 22 czerwca 2022 r. Nr [...] dotycząca zezwolenia na zajęcie pasa drogowego została wydana na wniosek Zakładu Remontowo Budowlano Instalacyjnego J. W.. Wnioskiem z 27 lipca 2022 skarżąca, jako właścicielka nieruchomości przyległej do pasa drogowego wywiodła środek zaskarżenia względem przedmiotowej decyzji, zwracając się o ponowne rozpoznanie sprawy. Następnie organ przytaczając treść art. 127 § 1 i 3 k.p.a. wyjaśnił, że uprawnienie do wywiedzenia środka zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy przysługuje stronie (stronom) postępowania, a także uczestnikom postępowania na prawach strony. Stroną postępowania o wydanie decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego jest wyłącznie wnioskodawca, inicjujący postępowanie administracyjne. Ponieważ ze złożonego przez skarżącą wniosku w sposób niebudzący wątpliwości wynikało, że nie ma ona w sprawie interesu prawnego, zatem Dyrektor zobowiązany był stwierdzić niedopuszczalność wniosku (odwołania), wydając w tym zakresie postanowienie. Podstawa oceny o niedopuszczalności odwołania są przesłanki podmiotowe odnoszące się do braku przymiotu strony przez podmiot składający wniosek. Na opisane na wstępie postanowienie z 17 sierpnia 2023 r. skarżąca wniosła skargę, zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 7,10, 28 75, 76 § 1, 77 § 1, 78, 80, 81 oraz 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a., co miało istotny wpływ na rozstrzygniecie poprzez ingerencję w jej prawo własności i posiadania działek nr [...] i [...]. Skarżąca podniosła, że organ nie dopuścił i nie rozpatrzył dowodów w postaci dokumentów w tym urzędowych w formie elektronicznej, które załączyła do swojego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a co miało istotny wpływ na rozstrzygniecie, gdyż doprowadziło do błędnego uznania, że teren na którym prowadzono budowę sieci gazowej należy do pasa drogowego drogi krajowej nr 12 podczas gdy teren ten jest jej własnością, co skarżąca zgłaszała we wcześniejszych pismach kierowanych do organu. Skarżąca wskazała, iż wyjaśniała organowi, że na mapie na której oznaczono przebieg sieci gazowej nieprawidłowo oznaczono przebieg granic jej działek. Mimo posiadanej wiedzy organ wydał decyzję w przedmiocie zajęcia pasa drogowego, w wyniku której naruszono prawo własności skarżącej a tym samym przepis art. 140 Kodeksu cywilnego. Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie lub stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi przywołał definicję pasa drogowego zawartą w art. 4 pkt 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2023 poz. 645 dalej: u.d.p.), a następnie wyjaśnił, że przedmiotowa sieć gazowa średniego napięcia przebiega wzdłuż działki ew. [...] oraz [...] położonej w m. K. gm. W. na terenie działki nr [...] stanowiącej pas drogowy drogi krajowej nr [...]. W ocenie organu prawo własności nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której urządzony jest pas drogowy, a także prawo do niezakłóconego ponad przeciętną miarę korzystania z niej nie mogą stanowić źródła interesu prawnego do występowania w charakterze strony w postępowaniu o zezwolenie na zajecie pasa drogowego prowadzonym przez właściwy organ na wniosek innego podmiotu. Dyrektor podkreślił, że skarżącej nie przysługuje roszczenie względem urządzeń umieszczonych w pasie drogi krajowej nr [...], bowiem wniosek taki przysługuje jedynie stronom postepowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt 2 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta polega na orzekaniu w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Na zasadzie art. 145 §1 pkt 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dając podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku braku zajścia wskazanych wyżej przesłanek sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddala skargę. Przedmiotem kontroli sądowej jest postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z 17 sierpnia 2023 r. stwierdzające niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z 22 czerwca 2022 r. zezwalającej Firmie Zakład Remontowo Budowlano Instalacyjny J. W. na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót budowlanych dotyczących wykonania infrastruktury technicznej nie związanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego tj. budowa sieci gazowej średniego ciśnienia. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 134 k.p.a., który znajduje zastosowanie w sprawie wywołanej wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy na mocy odesłania zawartego w art. 127 § 3 in fine k.p.a. Powyższy przepis stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania/zażalenia oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania/zażalenia. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Niedopuszczalność odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) może wynikać z przyczyn przedmiotowych bądź podmiotowych. Do przyczyn przedmiotowych zaliczyć można brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego lub wyczerpanie przysługujących stronie środków odwoławczych. Natomiast do przyczyn podmiotowych zalicza się przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę niemającą do tego legitymacji bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych. Brak legitymacji do wniesienia odwołania obejmuje przypadki, gdy odwołanie wniosła osoba trzecia albo podmiot na prawach strony, który nie brał udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Definicję strony postępowania administracyjnego wyraża art. 28 k.p.a., którego konstrukcja wykorzystuje wyrażenie interesu prawnego. Stroną jest ten kto taki interes wykazuje. O posiadaniu przymiotu strony rozstrzyga organ badając czy istnieje obiektywna potrzeba ochrony prawnej jednostki żądającej takiej ochrony. Do cech interesu prawnego zalicza się jego realność, co powoduje wykluczenie interesów przewidywalnych w przyszłości, interesów czysto hipotetycznych, nie istniejących w chwili wydawania decyzji. Interes prawny to rzeczywiście a nie potencjalnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej określonego podmiotu. O istnieniu tak rozumianego interesu możemy mówić wówczas, kiedy działanie organu administracji o wymiarze konkretyzującym dotyka w sposób bezpośredni normatywnie ukształtowaną sytuację konkretnego podmiotu (zob. A. Duda, Interes prawny w polskim prawie administracyjnym, Warszawa 2008 r., s. 79 i 80). W orzecznictwie i w doktrynie podkreśla się zgodnie, że interes o którym mowa w art. 28 k.p.a. powinien odznaczać się bezpośrednim związkiem sytuacji prawnej określonego podmiotu prawa z określoną normą prawa materialnego. W niniejszej sprawie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczył decyzji wydanej w przedmiocie zajęcia pasa drogowego. W tym miejscu wskazać należy, że materialnoprawną podstawę wydania tej decyzji stanowił art. 40 ust. 1 i ust. 2 u.d.p., zgodnie z którym, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach Innych niż wymienione w pkt 1-3. W ocenie Sądu organ zasadnie wskazał, że przepisy ustawy o drogach publicznych, a w szczególności art. 40 u.d.p. w sposób jednoznaczny wskazują, że stroną postępowania o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, jest podmiot, który żąda przyznania mu określonego uprawnienia, czyli występujący o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Jednoznacznie w przyjętym i akceptowalnym zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądów administracyjnych jest stanowisko, wedle którego stroną postępowania w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jest jedynie inwestor (tj. podmiot zajmujący pas drogowy), który przez złożenie wniosku inicjuje postępowanie w przedmiotowej sprawie i jest adresatem wydanej w tym postępowaniu decyzji. Z przepisów prawa nie wynika, aby jakiemukolwiek innemu podmiotowi niż inwestor (zajmujący pas drogowy) był przyznany przymiot strony w postępowaniu o wyrażenie zgody na zajęcie pasa drogowego. Stroną w takim postępowaniu jest jedynie wnioskodawca. Pogląd taki wyraził NSA w wyrokach z 15 kwietnia 2014 r. sygn. akt. II GSK 1010/14 i z 28 marca 2008 r. sygn. akt. II GSK 9/08, WSA w Łodzi w wyroku z 13 marca 2019 r. sygn. akt. III SA/Łd 73/19 i w wyroku z 5 lutego 2021 r. sygn. akt III SA/Łd 855/20, WSA w Warszawie w wyroku z 22 listopada 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 1911/11, WSA w Gdańsku w wyroku z 11 października 2012 r. sygn. akt III SA/Gd 369/12 oraz WSA w Kielcach w wyroku z 16 maja 2013 r. sygn. akt. II SA/Ke 181/13) Natomiast jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 czerwca 2015 r. sygn. akt GSK 1010/14 postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jest typowym postępowaniem wszczynanym na wniosek zainteresowanego, a nie z urzędu. Wniosek ten należy złożyć przed planowanym zajęciem pasa drogowego, bowiem zamiar działania w obrębie drogi publicznej wiąże się z uprzednio skonkretyzowanym celem. Z tego względu, aby cel swój osiągnąć, podmiot ten powinien wystąpić o zezwolenie. Przepis art. 40 u.d.p. w sposób jednoznaczny wskazuje, że inicjatorem postępowania w sprawie o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a w konsekwencji stroną tego postępowania, jest podmiot, który żąda przyznania mu określonego uprawnienia. Przepis ten stanowi podstawę praw i obowiązków, których konkretyzacja następuje w drodze decyzji administracyjnej. Jeżeli wniosek o udzielenie zezwolenia złoży tylko jeden podmiot, a zarządca drogi udzieli temu podmiotowi zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, to stroną postępowania w tym przedmiocie jest tylko jego beneficjent. Żaden inny podmiot poza wnioskodawcą występującym o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie jest stroną takiego postępowania. Kwestionowana przez skarżącą decyzja organu z 22 czerwca 2022 r. zezwalająca Firmie Zakład Remontowo Budowlano Instalacyjny J. W. na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót budowlanych, określała również warunki zajęcia tego pasa i ustalała opłatę. Poprzez wydanie tej decyzji zawiązał się stosunek administracyjnoprawny pomiędzy organem administracji, ww. podmiotem, którego przedmiotem jest odpłatne korzystanie z pasa drogowego w określonym czasie i w sposób ujęty w warunkach zezwolenia. Zatem z przepisu art. 40 u.d.p. nie można wywodzić żadnych praw i obowiązków dla skarżącej, gdyż stanowi on jedynie podstawę do konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej sytuacji prawnej podmiotu, objętego zakresem stosowania tej normy (por. wyrok WSA w Łodzi z 5 lutego 2021 r. sygn. akt III SA/Łd 855/20). W rozpoznawanej sprawie skoro wniosek o zajęcia pasa drogowego został złożony przez Firmę Zakład Remontowo Budowlano Instalacyjny J. W., zatem w świetle powyższych wywodów tylko ten podmiot mógł złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją organu z 22 czerwca 2022 r. Niedopuszczalne jest natomiast złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez skarżącą tj. podmiot który nie składał wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Podnoszone przez skarżącą prawo własności nieruchomości (art. 140 K.c.) sąsiadującej z nieruchomością, na której urządzony został pas drogowy, a także prawo do niezakłóconego ponad przeciętną miarę korzystania z niej (art. 144 K.c.) nie mogą stanowić źródła interesu prawnego do występowania w charakterze strony w postępowaniu o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego prowadzonym przez właściwy organ na wniosek innego podmiotu. Decyzja wydana w trybie art. 40 powołanej u.d.p. nie wpływa na sytuację prawną skarżącej jako właścicielki ewentualnie posiadacza nieruchomości, nie dotyczy bowiem bezpośrednio jej praw bądź obowiązków. Decyzja ta jedynie zezwala na zajęcie pasa drogowego co oznacza, że zajęcie to, w ocenie zarządcy drogi, nie stwarza zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego ani też nie powoduje niszczenia drogi lub jej urządzeń. Wbrew zarzutom skargi organ nie naruszył przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy zasady prawdy materialnej i swobodnej oceny dowodów (art. 7, art. 77 k.p.a.), gdyż dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych w zakresie kluczowej przesłanki przesądzającej o rozstrzygnięciu sprawy. Uzasadnienie orzeczenia odpowiada przy tym wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., stanowiąc tym samym wyraz realizacji w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.). Skoro skarżąca nie była stroną postępowania zakończonego wydaniem decyzji w trybie art. 40 u.d.p., to tym samym nie mogło dojść do naruszenia art. 10 k.p.a. Jednocześnie w postępowaniu w zezwolenie na zajęcie pasa drogowego nie podlegają rozstrzyganiu kwestie praw własności czy rozgraniczenia nieruchomości. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.