VIII SA/Wa 619/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Leszek Kobylski /sprawozdawca/, Protokolant Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi A. K., M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. solidarnie na rzecz skarżących kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. biorąc za podstawę art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zmianami), dalej jako k.p.a., po rozpoznaniu odwołania J. K. od decyzji Prezydenta Miasta R. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. znak: [...], ustalającej sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji zamierzonej przez A. K. i M. K. pod nazwą – budowa budynku usługowego, gastronomicznego wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [...] położonej w R. przy ul. Ż. – uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ ustalił, że decyzją Prezydenta Miasta R. z dnia [...] kwietnia 2009 r. znak: [...], ustalono sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji zamierzonej przez A. K. i M. K. pod nazwą – budowa budynku usługowego, gastronomicznego wraz z infrastrukturą techniczną, na działce nr [...] położonej w R. przy ul. Ż. Od decyzji tej odwołał się J. K. podnosząc, że nie uzgodniono prawidłowo projektu decyzji, nie rozważono sprawy wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, jak też nie ustosunkowano się do postanowienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] listopada 2007 r. W ocenie organu odwoławczego materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie, pomimo kilkakrotnego jej uchylania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze i przekazywania organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, w dalszym ciągu jest niepełny i sprzeczny. Organ uznał, iż należy ponownie i prawidłowo opracować wniosek, tj. należy podać szerokość elewacji frontowej budynku, wysokość budynku do górnej krawędzi elewacji frontowej w metrach, a nie tylko poprzez określenie kondygnacji, nadto podać geometrię dachu i wskazać przeznaczenie budynku. Ponadto organ wskazał, iż dane opisowe wniosku powinny znaleźć potwierdzenie w części graficznej, zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz, że dane graficzne wniosku nie spełniają wymogu tego przepisu. Organ uznał, iż dopiero prawidłowo opracowany wniosek może stanowić podstawę do opracowania analizy cech oraz funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, następnie przygotowania projektu decyzji, który zdaniem organu, powinien podlegać ponownym uzgodnieniom z właściwymi organami wymienionymi w art. 53 ust. 4 wskazanej ustawy. Według organu zasadnym jest, aby uzgodnić inwestycję z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, który po sprecyzowaniu żądania przez inwestora i przygotowaniu nowego projektu decyzji, wyrazi swoje stanowisko w przedmiotowej sprawie. Nadto organ odwoławczy podniósł, iż brak w aktach sprawy dowodu doręczenia wystąpienia z dnia [...] grudnia 2008 r. do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o uzgodnienie decyzji w trybie art. 53 ust. 4 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie pozwala stwierdzić, czy Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska faktycznie nie zajął stanowiska w terminie 21 dni, o czym stanowi art. 53 ust. 5c ww. ustawy. W związku z powyższym organ odwoławczy uznał, że z uwagi na brak prawidłowego opracowania wniosku, wyniki analizy powinny być opracowane ponownie, z uwzględnieniem obowiązujących przepisów i wytycznych konserwatorskich. W skardze na decyzję z dnia [...] lipca 2009 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. K. i A. K. wnieśli o uchylenie decyzji organu II instancji. W jej uzasadnieniu wskazali, iż dane dotyczące wymiarów budynku zawarte w pismach z dnia [...] września 2008 r. i [...] lipca 2007 r. nie stanowią zmiany parametrów inwestycji, tylko je uściślają, a zatem za bezcelowe należy według nich uznać powtórne uzgodnienie projektu decyzji. Jednocześnie podnieśli, że wniosek był wielokrotnie uzupełniany, gdyż Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchylając decyzje organu I instancji wskazywało inne coraz mniej istotne braki. Ponadto kwestionują brak w aktach sprawy dowodu doręczenia projektu decyzji do uzgodnienia Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska, jak i zasadność udokumentowania wyciągiem z KRS sposobu reprezentacji spółki, w sytuacji gdy nie posiada ona osobowości prawnej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. wniosło o jej oddalenie. Jednocześnie podniosło, iż wniosek inwestora z dnia [...] marca 2006 r. o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji był niekompletny, zaś w trakcie jego uzupełniania zmieniano kilkakrotnie gabaryty projektowanej inwestycji. Organ wskazał m.in. na pismo skarżących z dnia [...] września 2008 r., w którym zmieniono szerokość elewacji frontowej nie przedkładając nowych danych graficznych obiektu zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nadto w piśmie z dnia [...] lipca 2007 r. wbrew twierdzeniu skargi nie określono wysokości budynku, jak i nie podano jaka ma być geometria dachu. Dołączono do tego pisma rysunek elewacji zachodniej i południowej budynku, nie podając jego wysokości i szerokości elewacji frontowej. Jednocześnie organ uznał, iż znajdujące się w aktach sprawy uzgodnienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków dotyczą budynku o innych gabarytach niż wskazane w kolejnym projekcie decyzji i decyzji rozstrzygającej o ustaleniu warunków zabudowy. Natomiast odnośnie uzgodnienia decyzji z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska organ przyjął, że spełnione zostały wymagania art. 53 ust. 5 c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 134, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują legalność zaskarżonych decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd, naruszenia przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Mając na względzie powyższą regulację Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna, chociaż jej zasadność nie jest związana bezpośrednio z zarzutami w niej wskazanymi. Przedmiotem zaskarżenia do Sądu jest decyzja kasacyjna organu odwoławczego uchylająca decyzję organu pierwszej instancji ustalającą sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji zamierzonej przez A. K. i M. K., pod nazwą – budowa budynku usługowego, gastronomicznego wraz z infrastrukturą techniczną, na działce nr [...] położonej w R. przy ul. Ż. i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania. Podstawę powyższego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 138 § 2 k.p.a., którego naruszenia, zdaniem Sądu, dopuścił się organ, a które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosując wskazany przepis Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. uznało, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, wskazując okoliczności jakie organ I instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Według oceny Sądu, powziętej po rozpatrzeniu sprawy, przyjęta przez organ odwoławczy kwalifikacja przeprowadzonego w rozpoznawanej sprawie postępowania wyjaśniającego jako niekompletnego, zawierającego braki i wzajemnie sprzecznego jest błędna i niezasadna. Stosownie do przywołanego art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Za poglądami judykatury (czyli nauki prawa) należy przyjąć, że wydanie decyzji kasacyjnej tego rodzaju może nastąpić tylko wtedy, gdy organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo postępowanie takie przeprowadzono, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. Przesłanką uprawniającą do skorzystania z możliwości wydania decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy są jedynie wątpliwości tego organu co do stanu faktycznego i niemożność ich wyeliminowania w trybie art. 136 k.p.a. Zaznaczyć należy, iż stan faktyczny ustala organ odwoławczy w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu w pierwszej instancji, rozszerzając granice postępowania dowodowego na nowe okoliczności faktyczne pominięte przez organ pierwszej instancji, jak i na te, które po wydaniu decyzji uległy zmianie oraz te, które w świetle zmienionych przepisów prawa mają dla sprawy znaczenie prawne. Sąd orzekający w niniejszej sprawie stwierdza, że żadna z wyżej wymienionych wadliwości przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie nie zachodzi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. uchylając decyzję organu pierwszej instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, nie wskazał jakie okoliczności faktyczne zostały pominięte, zaś w toku rozpatrywania sprawy nie wystąpiły zmiany okoliczności faktycznych lub podstaw prawnych, zatem bezpodstawne było wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Należy zauważyć, iż w rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. rozpoznawało środki odwoławcze od decyzji pierwszej instancji już pięciokrotnie i za każdym razem wydawało decyzję kasacyjną. Sąd nie podziela oceny organu odwoławczego, że braki wniosku o ustalenie warunków zabudowy są tego rodzaju, że należy przeprowadzić weryfikację w ramach uzupełnionego postępowania wyjaśniającego i to w znacznej części przez organ pierwszej instancji. To samo odnosi się do braku w zakresie uzgodnienia decyzji z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. W aktach przedmiotowej sprawy znajdują się dwa postanowienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, natomiast ustalenie czy postanowienie pozytywnie uzgadniające projekt decyzji jest aktualne może zostać dokonane w trybie postępowania dowodowego przeprowadzonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze jako organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a..To samo odnosi się do parametrów zamierzonego budynku. Jeżeli organ odwoławczy, pomimo ujęcia tych parametrów w pismach stron i w samej decyzji ma w tym przedmiocie wątpliwości, to powinien rozważyć możliwość ich uzupełnienia na podstawie art. 136 k.p.a., tj. uzupełnienia dowodów przez organ odwoławczy we własnym zakresie przez wezwanie stron o ich doprecyzowanie. Strony zarzuciły bezpodstawność stwierdzonych wad w odniesieniu do sposobu reprezentacji i uzgodnienia z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska i w odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. uznało stanowisko skarżących i podzieliło ich ocenę w tym zakresie, a więc de facto wycofało się z tych stwierdzeń. Organ odwoławczy nie wskazał także dlaczego kwestionuje ocenę organu pierwszej instancji w zakresie odstąpienia w decyzji od określania wskaźnika zabudowy powierzchni nieruchomości. Brak stosownego uzasadnienia skutkuje przyjęciem oceny dowolności rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w tym przedmiocie. Postępowanie dowodowe w sprawach zagospodarowania przestrzennego podlega przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego. Według takiego uregulowania, Sąd orzekający nie podziela oceny Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że złożony wniosek stron jest niekompletny i to w stopniu powodującym konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Sąd zwraca także uwagę, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie rozważyło potrzeby przeprowadzenia w niniejszej sprawie rozprawy administracyjnej na podstawie art. 89 k.p.a., w sytuacji gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron (wnioskodawców i odwołującego się J. K.). Kierując się powyższymi ocenami i przesłankami Sąd uznał, że zaskarżona decyzja został wydana z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 138 § 2 k.p.a. w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Na podstawie art. 152 cytowanej ustawy orzeczono o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku. Wniosek o zwrot kosztów rozstrzygnięto na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zasądzając solidarnie na rzecz skarżących kwotę [...] zł stanowiącą uiszczony w sprawie wpis sądowy.