VIII SA/Wa 62/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska - Gwiazda, Sędzia WSA Artur Kot (sprawozdawca), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 28 marca 2019 r. sprawy ze skargi Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] z [...] października 2018 r. nr [...]; 2) zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] na rzecz skarżącej Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Postanowieniem z [...] listopada 2018 r., po rozpatrzeniu zażalenia Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] (dalej: "RDLP", "Skarżąca" lub "Wierzyciel"), Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] (dalej: "Organ odwoławczy", "DIAS" lub "Dyrektor IAS") utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] (dalej: "Naczelnik US", "organ I instancji" lub "organ egzekucyjny") z [...] października 2018 r. Przedmiotem postanowień było obciążenie wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego ([...] zł). Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia DIAS powołał między innymi przepisy art. 18 oraz art. 64c § 1 pkt 4, § 4, § 6 i § 7 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1314; dalej: "upea" lub "ustawa egzekucyjna"), a także art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257; dalej: "Kpa"). 2. Stan faktyczny i przebieg postępowania administracyjnego. 2.1. Postanowieniem z [...] października 2018 r., w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Naczelnik US obciążył wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego ([...] zł) przeprowadzonego wobec PPHU [...] (dalej: "zobowiązany") na podstawie tytułu wykonawczego o stosownym numerze. Wskazał, że w wyniku dokonanej czynności egzekucyjnej (zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego) powstały koszty egzekucyjne, na które składają się: opłata manipulacyjna w kwocie [...] zł za doręczenie odpisu tytułu wykonawczego (tj. 1% egzekwowanej należności objętej tytułem wykonawczym, nie mniej niż 1.40 zł, czyli [...] zł x 1% = [...] zł) oraz koszty egzekucyjne za zajęcie rachunku bankowego w kwocie [...] zł (tj. 5% egzekwowanej należności, nie mniej niż 4.20 zł, tj. [...] x 5% = [...] zł). 2.3. Wierzyciel w zażaleniu, wnosząc o uchylenie ww. postanowienia Naczelnika US oraz odstąpienie od obciążenia kosztami "bezskutecznej" egzekucji, postawił zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 64 § 1 pkt 4 oraz art. 64 § 6 w związku z art. 64c § 4 upea polegające na obciążeniu wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego w pełnej wysokości, mimo że przeprowadzone czynności organu egzekucyjnego były nieskuteczne i nie powstała podstawa prawna do uiszczenia kosztów egzekucyjnych przez wierzyciela. W toku egzekucji nie doszło bowiem do skutecznego zajęcia wierzytelności, ponieważ od momentu wszczęcia egzekucji do jej zakończenia poprzez umorzenie postępowania egzekucyjnego na zajętym rachunku nie było żadnych środków pieniężnych. Zdanie skarżącej, zajęciu podlega wierzytelność pieniężna posiadacza rachunku wobec banku, nie zaś sam rachunek bankowy jako narzędzie oszczędnościowo - rozliczeniowe. Dopiero w momencie wpływu należności na rachunek bankowy, kwota ta staje się wierzytelnością przysługującą właścicielowi rachunku od banku. Skoro zatem przepisy upea nie przewidują opłaty za zajęcie rachunku bankowego, a jedynie za zajęcie wierzytelności pieniężnych, to dopóki nie dojdzie do zajęcia wierzytelności, dopóty nie ma podstaw do naliczenia opłaty w wysokości określonej w art. 64 § 1 pkt 4 upea. 2.4. Dyrektor IAS nie znalazł podstaw do uchylenia postanowienia organu egzekucyjnego. Po przedstawieniu przebiegu postępowania w sprawie wyjaśnił, że kwestia kosztów egzekucyjnych w postępowaniu egzekucyjnym uregulowana została w Rozdziale 6 Działu I upea. W toku postępowania egzekucyjnego organ egzekucyjny pobiera, zgodnie z art. 64 § 1 i § 6 upea, opłaty za dokonane czynności egzekucyjne i opłatę manipulacyjną z tytułu zwrotu wydatków za wszystkie czynności związane ze stosowaniem środków egzekucyjnych w wysokości określonej w tych przepisach. Przewidziana w art. 64 § 6 upea oplata manipulacyjna stanowi szczególny rodzaj opłaty pobieranej z tytułu zwrotu wydatków za wszystkie czynności manipulacyjne związane ze stosowaniem środków egzekucyjnych i wynosi 1% kwoty egzekwowanych należności objętych każdym tytułem wykonawczym, nie mniej jednak niż 1 zł 40 gr. Zgodnie z art. 64 § 1 pkt 4 upea, opłata za zajęcie rachunku bankowego wynosi 5 % egzekwowanej należności, nie mniej jednak niż 4 zł 20 gr. W świetle przepisów art. 80 § 1 i 2 w związku z przepisami art. 64 § 1 pkt 4, § 5, § 6, § 9 pkt 2 i § 10 upea, DIAS uznał za chybione zarzuty zażalenia. Zasadą bowiem jest pobieranie opłat niezależnie od tego, czy kwota zostanie wyegzekwowana czy też nie. 3. Postępowanie sądowe. 3.1. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej także jako "Sąd" lub "WSA"), występując o uchylenie ww. postanowienie Dyrektora IAS, pełnomocnik wierzyciela (radca prawny) postawił zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego polegające na błędnej interpretacji i w konsekwencji na niewłaściwym zastosowaniu art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 upea, skutkujące obciążeniem wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego w pełnej wysokości mimo nieskuteczności czynności organu egzekucyjnego. Nie nastąpiło bowiem faktyczne zajęcie wierzytelności pieniężnych, a jedynie techniczne zajęcie rachunku bankowego i w związku z tym nie powstała podstawa prawna do uiszczenia kosztów egzekucyjnych przez wierzyciela. 3.2. W odpowiedzi na skargę Dyrektor IAS podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wystąpił o jej oddalenie. Za chybione uznał zarzuty skargi, stawiane uprzednio w postępowaniu administracyjnym. 4. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy w trybie uproszczonym zważył, co następuje: skarga zasługuje na uwzględnienie. 4.1. W rozpoznawanej sprawie spór dotyczy oceny zasadności wydania wobec wierzyciela postanowienia w przedmiocie obciążenia kosztami postępowania egzekucyjnego, tj. opłatami wymienionymi w treści przepisów art. 64 § 1 pkt 4 oraz § 6 upea, gdy sporne między stronami jest, czy opłata egzekucyjna w wysokości określonej w powołanych przepisach, może być pobrana wyłącznie wówczas, gdy nastąpi faktyczne zajęcie wierzytelności pieniężnych, czy też jej pobranie dopuszczalne jest także wówczas, gdy dojdzie do zajęcia rachunku bankowego, na którym nie było jakichkolwiek środków finansowych. Istota sporu dotyczy wysokości ww. kosztów. Stan faktyczny rozpoznawanej sprawy jest bezsporny. Organ egzekucyjny postanowieniem z [...] kwietnia 2018 r. umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego [...] września 2015 r. przez RDLP (skarżącą) z uwagi na bezskuteczność egzekucji. Czynność egzekucyjna w postaci zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego nie przyniosła oczekiwanych rezultatów z powodu braku środków pieniężnych na rachunku. Pomimo tego, Naczelnik US obciążył skarżącą (wierzyciela) kosztami postępowania egzekucyjnego w kwocie [...] zł, stosując dla obliczenia ich wysokości stawki procentowe przewidziane w przepisach art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 upea (odpowiednio 1 % tytułem opłaty za dokonaną czynność egzekucyjną i 5 % tytułem opłaty manipulacyjnej). 4.2. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, w tym z urzędu na podstawie art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "uppsa"), Sąd dopatrzył się naruszenia przez organy orzekające w sprawie przepisów prawa materialnego (tj. art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 upea poprzez ich błędną wykładnię, a także niewłaściwe zastosowanie) na tle bezspornego stanu faktycznego stanowiącego podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, czego efektem było wadliwe (zawyżone) obciążenie wierzyciela (skarżącej) kosztami postępowania egzekucyjnego w kwocie [...] zł. Tym samym wystąpiły podstawy do uchylenia postanowień organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 134 § 1 i art. 135 uppsa. 4.3. Na proces stosowania prawa składa się szereg etapów i elementów. I tak, w pierwszej kolejności organ stosujący prawo powinien zidentyfikować odpowiednią normę prawa materialnego, której zastosowanie może wchodzić w rachubę odnośnie rozpatrywanej sprawy. Następnie poprzez dokonanie wykładni tej normy, winien zrekonstruować jej treść i w oparciu o wynikające stąd wnioski, stwierdzić ustalenie, jakich faktów jest konieczne z punktu widzenia zastosowania tej normy. Ustalenie tych faktów winno nastąpić według reguł prawa procesowego, a zwłaszcza tych reguł, które dotyczą postępowania dowodowego. Końcowym etapem jest dokonanie subsumcji, czyli przyporządkowanie ustalonego stanu faktycznego do hipotezy normy prawa materialnego. Rolą Sądu pierwszej instancji jest zaś kontrola prawidłowości tego działania, z uwzględnieniem przepisów art. 134 i art. 145 uppsa. 4.4. Ramy prawne. Zgodnie z treścią art. 64 § 1 pkt 4 upea, organ egzekucyjny, z zastrzeżeniem § 2, w egzekucji należności pieniężnych pobiera za zajęcie innych niż wymienione w pkt 2 i 3 wierzytelności pieniężnych lub innych praw majątkowych - 5% kwoty egzekwowanej należności, nie mniej jednak niż 4 zł 20 gr. W świetle art. 64 § 6 powołanej ustawy organ egzekucyjny pobiera opłatę manipulacyjną z tytułu zwrotu wydatków za wszystkie czynności manipulacyjne związane ze stosowaniem środków egzekucyjnych. Opłata wynosi 1% kwoty egzekwowanych należności pieniężnych objętych każdym tytułem wykonawczym, nie mniej jednak niż 1 zł 40 gr. W podstawie obliczenia opłaty uwzględnia się odsetki z tytułu niezapłacenia należności w terminie przypadające w dniu wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Egzekucja wierzytelności z rachunków bankowych jest jednym ze środków egzekucyjnych, o których mowa w art. 1a pkt 12 upea. Tryb zastosowania tego środka uregulowany został w treści art. 80 § 1 ustawy egzekucyjnej, zgodnie z którym, organ egzekucyjny dokonuje zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego przez przesłanie do banku, a jeżeli bank posiada oddziały - do właściwego oddziału, zawiadomienia o zajęciu wierzytelności pieniężnej zobowiązanego z rachunku bankowego do wysokości egzekwowanej należności pieniężnej wraz z odsetkami z tytułu niezapłacenia w terminie dochodzonej wierzytelności oraz kosztami egzekucyjnymi. Organ egzekucyjny jednocześnie wzywa bank, aby bez zgody organu egzekucyjnego nie dokonywał wypłat, lecz bezzwłocznie przekazał zajętą kwotę organowi egzekucyjnemu na pokrycie egzekwowanej należności albo zawiadomił organ egzekucyjny. w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, o przeszkodzie w dokonaniu wpłaty. Zgodnie zaś z art. 80 § 2 upea, zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego zobowiązanego jest dokonane z chwilą doręczenia bankowi zawiadomienia o zajęciu, o którym mowa w § 1 i obejmuje również kwoty, które nie były na rachunku bankowym w chwili zajęcia, a zostały wpłacone na ten rachunek po dokonaniu zajęcia. 5.1. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, iż opłata egzekucyjna w wysokości określonej w art. 64 § 1 pkt 4 upea, może być pobrana wyłącznie wówczas, gdy nastąpi faktyczne zajęcie wierzytelności. Sąd, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podziela tym samym poglądy prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, które koncentrują się na wykładni językowej omawianego przepisu (zob. m. in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt II FSK 693/15, z 20 marca 2018 r., sygn. akt II FSK 778/16, z 9 kwietnia 2018 r., sygn. akt II FSK 914/16, a także z 19 lutego 2019 r., sygn. akt II FSK 589/17 (dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych pod adresem http://cbois.gov.pl; w skrócie CBOSA). Treść cytowanego wyżej tekstu prawnego, nie pozostawia bowiem jakichkolwiek wątpliwości, że opłata egzekucyjna w wysokości wyżej określonej, może być pobrana wyłącznie wówczas, gdy nastąpi faktyczne zajęcie wierzytelności pieniężnych. Jednocześnie w cytowanym przepisie ustawodawca nie zawarł jakiegokolwiek przyzwolenia do pobierania stosownych opłat egzekucyjnych także wówczas, gdy dojdzie do zajęcia rachunku bankowego, na którym nie było jakichkolwiek środków finansowych. Także w doktrynie prawa od dawna podnosi się, iż podstawową wadą konstrukcyjną omawianych regulacji jest brak jakiejkolwiek zależności pomiędzy poborem opłat a skutecznością prowadzonej egzekucji, co prowadzi w niektórych sytuacjach do generowania wysokich kosztów egzekucyjnych, przy jednoczesnym braku realizacji, chociażby w części, dochodzonego obowiązku pieniężnego (zob. R. Hauser, W. Piątek w: R. Hauser, A. Skoczylas (red.), Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2016, s. 327). Wskazywane postulaty de lege ferenda nie są jednak dostrzegane przez ustawodawcę. Zaprezentowane wyżej rozumienie art. 64 § 1 pkt 4 upea nie może być podważane, przy poprawnym odkodowaniu zapisu art. 7 § 2 upea oraz art. 80 § 1 i 2 upea. Brak jest bowiem podstaw do wniosku, że istnieją podstawy do odstąpienia od wykładni gramatycznej omawianego przepisu. Tym bardziej, że efektem wykładni ww. przepisów proponowanej przez DIAS byłoby uzyskanie przez organ egzekucyjny dodatkowych dochodów, w tym przypadku kosztem wierzyciela, a ich wysokość mogłaby pozostawać w oderwaniu od nakładu pracy i stopnia skomplikowania czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny. 5.2. Przypomnieć zatem należy, że Trybunał Konstytucyjny orzekł w wyroku z 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14 (opublikowany w: Dz. U. z 2016 r. poz. 1244), że art. 64 § 1 pkt 4 upea w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, oraz że art. 64 § 6 upea w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W swoich rozważaniach Trybunał Konstytucyjny podkreślał, że "brak określenia górnej granicy opłat egzekucyjnych oraz opłaty manipulacyjnej powoduje, że w pewnych warunkach (w przypadku należności o znacznej wartości) następuje całkowite zerwanie związku między świadczeniem organu egzekucyjnego a wysokością ponoszonych za dokonanie tych czynności opłat. Opłaty te nie są wtedy formą zryczałtowanego wynagrodzenia organu prowadzącego egzekucję za podejmowane czynności, ale z perspektywy dłużnika stają się jedynie dodatkową sankcją pieniężną". Trybunał Konstytucyjny wskazał także, że brak określenia górnej granicy przedmiotowych opłat powoduje, że z punktu widzenia organu egzekucyjnego stają się one formą dochodu nieuzasadnionego wielkością, czasochłonnością, czy stopniem skomplikowania podejmowanych czynności egzekucyjnych. W ujęciu materialnym opłaty takie, są więc zbliżone do podatku. Mechanizm ustalania opłaty stosunkowej ze wskazaną jej górną granicą, chroni przed tego typu sytuacjami. Wartość wyznaczona kwotowo zakreśla bowiem maksymalny pułap opłaty i dzięki temu ogranicza kwotę określoną procentowo przed jej nadmierną wysokością (zob. wyrok NSA z 27 września 2016 r., sygn. akt II FSK 2066/14 (CBOSA). 5.3. Stan faktyczny i stan prawny rozpatrywanej sprawy dotyczy niewątpliwie przepisów, które stanowiły przedmiot rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego, co nie powinno ujść uwadze organów administracyjnych. Wobec braku dotychczas interwencji ustawodawcy po wyroku Trybunału Konstytucyjnego zadaniem organów winno zatem być w pierwszym rzędzie odpowiedź na pytanie, czy ustalone koszty egzekucyjne na podstawie stawek procentowych wskazanych w przepisach upea, in concreto przystają do wzorców konstytucyjnych wynikających z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP i w jakim zakresie na gruncie tej sprawy należy je miarkować. Organy powinny zbadać adekwatność ustalonych kosztów egzekucyjnych względem poziomu skomplikowania czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny oraz nakładu pracy organu przy egzekwowaniu należności, a więc odnieść się do zachowania racjonalnej zależności między wysokością opłat w egzekucji a czynnościami organu, za podjęcie których opłaty te zostały naliczone, tak aby opłaty te nie przekroczyły maksymalnego rozsądnego pułapu, które to okoliczności winny być wskazane w rozstrzygnięciu (zob. wyrok WSA w Szczecinie z 12 września 2018 r., sygn. akt I SA/Sz 474/18). Dopóki ustawodawca nie określi maksymalnej wysokości opłaty egzekucyjnej oraz opłaty manipulacyjnej, organy stosujące prawo muszą tak określać wysokość kosztów egzekucyjnych, aby nie można było zarzucić im naruszenia standardów określonych w wyroku TK z 28 czerwca 2016 r., SK 31/14. W razie braku interwencji ustawodawcy do czasu ponownego orzekania w sprawie zadaniem organu będzie określenie, czy ustalone koszty egzekucyjne na podstawie stawek procentowych wskazanych w przepisach upea przystają do wzorców konstytucyjnych wynikających z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji, a jeśli nie, to w jakim zakresie należy dokonać ich miarkowania z uwzględnieniem zasady bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji (zob. wyrok NSA z 6 marca 2018 r., sygn. akt II FSK 2206/17). 6. W świetle powyższych rozważań, zarzuty skargi Sąd uznał za zasadne. Zaskarżone postanowienie zostało bowiem wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 upea, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu, wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 135 uppsa, do uchylenia także postanowienia organu egzekucyjnego jako wydanego z naruszeniem ww. przepisów prawa materialnego. 7. Ponownie rozpoznając sprawę Naczelnik US obowiązany będzie uwzględnić powyższe rozważania. W pierwszej kolejności należy zatem rozważać, czy istnieją podstawy do obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego, skoro nie doszło do zajęcia wierzytelności. Jeśli występują podstawy do obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego, to należy je wskazać, a następnie zastosować prokonstytucyjną wykładnię przepisów art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 upea. 8. Mając na uwadze powyższe, działając na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 134 § 1 oraz art. 135 uppsa, Sąd orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, czyli uchylił zaskarżone postanowienie i postanowienie Naczelnika US z [...] października 2018 r. o stosownym numerze. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie przepisów art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 uppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265), gdyż strona skarżąca była reprezentowana przed Sądem przez radcę prawnego. Na łączną kwotę ([...] zł) przysługujących do zwrotu stronie skarżącej kosztów postępowania sądowego składają się: [...] zł tytułem uiszczonego wpisu stałego od skargi, [...] zł tytułem zastępstwa procesowego i 17 zł tytułem zwrotu uiszczonej opłaty skarbowej od dokumentu pełnomocnictwa, czyli tak jak w punkcie drugim sentencji wyroku.