VIII SA/Wa 622/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant Referent stażysta Dorota Jaworska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi Z. J. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia opłaty legalizacyjnej 1. oddala skargę; 2. przyznaje od Skarbu Państwa i nakazuje wypłacić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego H. K.- [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych stanowiącą 23% podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. 1.1. Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2012 r., po rozpatrzeniu odwołania Z. J. (dalej: "skarżący"), Minister Finansów (dalej: "Minister", "organ odwoławczy" lub "MF") utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] (dalej: "organ I instancji" lub "Wojewoda") z [...] kwietnia 2012 r. Przedmiotem decyzji była odmowa umorzenia opłaty legalizacyjnej w wysokości [...] zł oraz umorzenie kwoty [...] zł z tytułu ustalonej opłaty legalizacyjnej. Jako podstawę prawną decyzji Minister wskazał między innymi art. 67a § 1 pkt 3 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.; dalej: "Op"), a także art. 59f ust. 1 i art. 59g ust. 5 w związku z art. 49 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.; dalej: "Prawo budowlane"). 1.2. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Minister powołał się na ustalenia faktyczne dokonane przez Wojewodę. Wynika z nich, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. (dalej: "PINB"), postanowieniem z [...] kwietnia 2010 r. ustalił skarżącemu opłatę legalizacyjną w wysokości [...] zł z tytułu legalizacji samowolnie dokonanej rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce o nr ewid. [...] w miejscowości D. [...], gmina D. Pismem z [...] kwietnia 2010 r. skarżący wystąpił do Wojewody o umorzenie bądź rozłożenie na raty ustalonej opłaty legalizacyjnej. Powołał się na swoją trudną sytuację finansową związaną z uzyskiwaniem niskich dochodów z gospodarstwa rolnego. Decyzją z [...] października 2010 r. Wojewoda rozłożył ustaloną opłatę legalizacyjną na 100 miesięcznych rat, płatnych do dziesiątego dnia każdego miesiąca, począwszy od [...] listopada 2010 r. Jednocześnie organ ten umorzył kwotę [...] zł stanowiącą 50% naliczonej opłaty prolongacyjnej ([...] zł). W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącego od tej decyzji, MF decyzją z [...] grudnia 2010 r. uchylił w całości zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda, decyzją z [...] czerwca 2011 r. umorzył postępowanie w części dotyczącej rozłożenia na raty opłaty legalizacyjnej w wysokości [...] zł ustalonej postanowieniem PINB z [...] kwietnia 2010 r. oraz odmówił umorzenia w całości ustalonej opłaty legalizacyjnej. Rozpoznając odwołanie od tej decyzji, MF decyzją z [...] sierpnia 2011 r. ponownie uchylił w całości zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z [...] kwietnia 2012 r. Wojewoda odmówił umorzenia opłaty legalizacyjnej w wysokości [...] zł, czyli w całości kwoty ustalonej postanowieniem PINB z [...] kwietnia 2010 r. Jednocześnie umorzył kwotę [...] zł z tytułu ustalonej opłaty legalizacyjnej. 1.3. W odwołaniu skarżący nie zgodził się z powyższą decyzją w części odmawiającej umorzenia w całości ustalonej opłaty legalizacyjnej. Podtrzymujac dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniósł o uchylenie decyzji w tej części i umorzenie opłaty w całości lub w części przekraczającej co najmniej 50% ustalonej opłaty legalizacyjnej, względnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Przeciwko decyzji postawił zarzuty dokonania sprzecznych ustaleń faktycznych z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego. W konsekwencji przyjęcie, że jego sytuacja majątkowa nie daje podstaw do umorzenia tej opłaty zgodnie z jego wnioskiem, podczas gdy jest ona trudna i nie rokuje w najbliższej przyszłości możliwości uregulowania tak wysokiej kwoty ([...] zł) należności wobec Skarbu Państwa. Decyzję uznał za niesprawiedliwą, naruszającą jego interes prawny, jak również w znacznej części interes publiczny. 1.5. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji MF wskazał, że podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowi art. 67a § 1 pkt 3 Op, gdyż zgodnie z art. 59g ust. 5 w związku z art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego, do opłat legalizacyjnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej. Opłata legalizacyjna jest dochodem budżetu państwa. Stanowi niepodatkową należność budżetową. Zauważył, że decyzja o udzieleniu ulgi w spłacie należności publicznoprawnych ma charakter uznaniowy. Istotny jest stan faktyczny w sprawie, który zdaniem MF został prawidłowo ustalony. Skarżący prowadzi gospodarstwo rolne wspólnie z żoną i synami, a także posiada nieruchomości z nim związane ([...] ha fizycznego), w tym budynek mieszkalny. Otrzymuje dopłaty z tytułu płatności bezpośrednich oraz inne. Członkowie rodziny skarżącego nie mają poza tym innego źródła dochodów, poza dochodami z tytułu prac sezonowych. Minister stwierdził, że sytuacja finansowa skarżącego i jego rodziny jest trudna, jednak nie jest wyjątkowa i nie daje podstaw do umorzenia w całości opłaty legalizacyjnej. Wskazał przy tym, że umorzenie należności jest instytucją wyjątkową. Ustalenie opłaty legalizacyjnej było zaś wynikiem nieprzestrzegania przez skarżącego przepisów prawa. Zauważył, że decyzja Wojewody jest dla niego korzystna, gdyż uwzględnia jego wniosek w części. Nie dopatrzył się wystąpienia przesłanek wskazanych w art. 67a § 1 Op, do uwzględnienia w całości wniosku skarżącego. 2.1. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący. Pismem z [...] lipca 2012 r. wniósł zatem do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję organu odwoławczego. Wystąpił o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji oraz o ustalenie przez Sąd, że Wojewoda winien unieważnić "decyzję" PINB z [...] kwietnia 2010 r. Wydanym rozstrzygnięciom postawił zarzuty naruszenia bliżej nieokreślonych przepisów, w tym Konstytucji RP, przepisów związanych z ochroną praw obywatela w konwencjach europejskich, a także przepisów postępowania administracyjnego i Op. Uzasadniając skargę jej autor podał, że postępowanie administracyjne w sprawie było długotrwałe, nadto organy wydawały decyzje działając na jego niekorzyść, łamiąc przy tym zasadę reformationis in peius. Zdaniem skarżącego, wytyczne organu nadzorczego nie zostały wykonane w ponownie wydanych rozstrzygnięciach. Zaskarżona decyzja narusza nie tylko wszelkie przepisy prawa, ale także zasady współżycia społecznego. Powołał się na swoją trudną sytuację finansową. Pozostałe zarzuty skargi i związana z nimi argumentacja dotyczą postanowienia ustalającego wysokość opłaty legalizacyjnej. 2.2. Odpowiadając na skargę, Minister podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wystąpił o jej oddalenie. Zarzuty skargi uznał za chybione. Wskazał nadto na możliwość złożenia wniosku o rozłożenie na raty opłaty legalizacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga nie zasługuje na uwzględnienie. 3.1. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się zatem do zbadania, czy organy administracji (podatkowe) w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w sposób przewidziany w przepisach art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: "u.p.p.s.a."). 3.2. Sąd, w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie, nie znalazł podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nie dopatrzył się też naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub wystąpienia przesłanek pozwalających na stwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji. 4.1. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 67a § 1 pkt 3 Op w związku z przepisami art. 49 ust. 2, art. 59f ust. 1 i art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego. Z wymienionych przepisów Prawa budowlanego (wprost z art. 59g ust. 5) wynika odesłanie do stosowania przepisów działu III Op w zakresie nałożonych kar (opłaty legalizacyjnej) oraz przyznanie wojewodzie uprawnień organów podatkowych wynikających z przepisów art. 67a Op. W świetle powołanego wyżej art. 67a § 1 pkt 3 Op, organ podatkowy, na wniosek podatnika, z zastrzeżeniem art. 67b, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym, może umorzyć w całości lub w części zaległości podatkowe, odsetki za zwłokę lub opłatę prolongacyjną. Decyzja wydana w tym trybie ma charakter uznaniowy. To zaś oznacza, że do organu należy wybór jednego z możliwych sposobów rozstrzygnięcia sprawy. Od decyzji organu zależy bowiem, czy uzna on, że w konkretnej sprawie zachodzą przesłanki, o których mowa w tym przepisie, tj. ważny interes podatnika lub interes publiczny. Jednocześnie ich wystąpienie nie determinuje pozytywnej decyzji organu podatkowego (w realiach niniejszej sprawy Wojewody). Jest on bowiem uprawniony, ale nie zobowiązany, do rozważenia, czy w ogóle, a jeżeli tak, to w jakiej części, zaległość (opłata legalizacyjna) może być umorzona. 4.2. Kontroli Sądu poddana została więc decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego. Określając przesłanki umorzenia zaległości podatkowych (opłaty legalizacyjnej) ustawodawca użył zwrotów niedookreślonych "ważny interes podatnika" lub "interes publiczny", które odsyłają do systemu ocen pozaprawnych. Przesłanek tych nie należy sobie przeciwstawiać. Spełnienie jednej z tych przesłanek umożliwia organowi udzielenie wnioskodawcy pomocy. Zauważyć przy tym należy, że umorzenie zaległości podatkowych jest instytucją nadzwyczajną, skoro zasadą jest płacenie podatków, a nie zwalnianie podatników z tego obowiązku. Ważnego interesu podatnika, będącego jedną z przesłanek udzielenia ulgi w postaci umorzenia zaległości podatkowej (opłaty legalizacyjnej), nie można zatem utożsamiać z subiektywnym przekonaniem podatnika o potrzebie umorzenia zaległości podatkowej. Przeciwnie, przyjmuje się, że przez ważny interes podatnika należy rozumieć nadzwyczajne względy, które mogłyby zachwiać podstawami egzystencji podatnika. Umorzenie zaległości podatkowych (odsetek) uzasadnione będzie jedynie w takich wypadkach, które spowodowane zostały działaniem czynników, na które podatnik nie może mieć wpływu, i które są niezależne od sposobu jego postępowania. Argumentacja dotycząca zaległości podatkowych dotyczy także opłat legalizacyjnych, z tą różnicą, że opłata legalizacyjna jest efektem nieprzestrzegania przepisów prawa budowlanego. 5.1. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, Sąd uznał, że brak jest podstaw do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Organy trafnie oceniły sytuację finansową skarżącego i jego rodziny jako trudną, jednak działając w ramach uznania administracyjnego miały prawo odmówić skarżącemu umorzenia opłaty legalizacyjnej zgodnie z jego wnioskiem, tj. w całości lub w znacznej części. Skarżący nie wykazał zaś, że wystąpiły inne okoliczności faktyczne, które mogłyby świadczyć o wystąpieniu jego ważnego interesu w tym, aby została w większej części lub w całości umorzona należność z tytułu opłaty legalizacyjnej. Dodać warto, że decyzje organów są korzystne dla skarżącego, gdyż dotyczą umorzenia kwoty [...] zł, czyli 30% nałożonej na niego opłaty legalizacyjnej. Tym bardziej, że skarżący nie ma obowiązku uiszczania przedmiotowej opłaty legalizacyjnej. Jest to jego uprawnienie, z którego może on skorzystać, w celu uniknięcia innej konsekwencji samowoli budowlanej, czyli nakazu rozbiórki. Dodać warto, że możliwość skorzystania z tego uprawnienia istnieje do dnia nałożenia na skarżącego obowiązku rozbiórki, określonego stosowną decyzją administracyjną. Do tego dnia istnieje również przedmiot postępowania w zakresie ulgi w spłacie niepodatkowej należności publicznoprawnej w postaci opłaty legalizacyjnej, na podstawie stosownych przepisów art. 67a Op. 5.2. Zdaniem Sądu, w realiach niniejszej sprawy stosując art. 67a § 1 pkt 3 Op organy zasadnie przyjęły, że okoliczności wskazane przez skarżącego nie uzasadniają wniosku, że wystąpiły przesłanki obligujące organy do umorzenia w całości opłaty legalizacyjnej. Trudna sytuacja finansowa skarżącego nie jest bowiem na tyle wyjątkowa, aby zrezygnować w całości z należności publicznoprawnej. Okoliczności jej powstania, czyli naruszenie przez skarżącego obowiązujących przepisów prawa budowlanego (samowola budowlana), świadczą zaś o tym, że nie wystąpiła przesłanka do umorzenia w całości lub w większej części opłaty legalizacyjnej z uwagi na ważny interes publiczny. Istotnego wpływ na wynik sprawy nie miały uchybienia organów, które lakonicznie odniosły się w uzasadnieniach swoich decyzji do przesłanek wymienionych w art. 67a § 1 Op, tj. ważnego interesu podatnika i ważnego interesu publicznego. 5.3. Reasumując, zdaniem Sądu wydane rozstrzygnięcia odpowiadają prawu. Stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób wystarczający do wydania decyzji. Organ odwoławczy w sposób zrozumiały i zasadniczo prawidłowy uzasadnił swoje rozstrzygnięcie podjęte w granicach uznania administracyjnego. Zaskarżone decyzje są nadto dla skarżącego korzystne, gdyż do dnia nałożenia na niego obowiązku rozbiórki, może on uwolnić się od tej konsekwencji samowoli budowlanej poprzez zapłatę kwoty mniejszej o 30% od tej, która wynika z postanowienia PINB ustalającego wysokość opłaty legalizacyjnej. Dodać warto, ze Sąd, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podziela te poglądy prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którymi istnieje podstawa prawna przewidziana w przepisach art. 49 ust. 2 oraz art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego, do rozstrzygania w ramach uznania administracyjnego na podstawie przepisów art. 67a Op stosownych wniosków między innymi o umorzenie opłaty legalizacyjnej w całości lub w części (zob. wyroki NSA z 3 października 2012 r., sygn. akt II FSK 373/11 i II FSK 1093/11; oba wyroki dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, adres: orzeczenia.nsa.gov.pl lub www.cbois.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA"). 6. Zarzuty skargi Sąd uznał za chybione. Trudna sytuacja finansowa skarżącego nie jest bowiem wystarczającą podstawą do umorzenia w całości przedmiotowej opłaty legalizacyjnej (zob. powołane wyżej wyroki NSA z 3 października 2012 r., II FSK 373/11 i II FSK 1093/11; CBOSA). Skarżący nie wskazał zaś innych okoliczności faktycznych uzasadniających umorzenie w całości opłaty legalizacyjnej. Postępowanie w części dotyczącej rozłożenia na raty opłaty legalizacyjnej zostało umorzone przez Wojewodę decyzją z [...] listopada 2011 r., zgodnie z wnioskiem skarżącego zawartym w jego piśmie z [...] września 2011 r. (zob. k. [...] akt administracyjnych). Zarzuty skargi związane z nierozpoznaniem jakoby wniosku skarżącego w tym zakresie lub działaniem na jego niekorzyść są zatem oczywiście bezpodstawne. W taki sam sposób należy ocenić zarzuty skargi dotyczące postanowienia ustalającego opłatę legalizacyjną, gdyż akt ten nie podlega kontroli sądowej w ramach niniejszego postępowania. Autor skargi nie skonkretyzował swoich zarzutów poprzez wskazanie przepisów naruszonych jakoby przez organy, Sąd uznał, że brak jest podstaw do dalszego, szczegółowego odnoszenia się do bliżej nieokreślonych przepisów Konstytucji RP, konwencji europejskich, Kpa oraz Op. Długotrwałość postępowania administracyjnego prowadzonego w niniejszej sprawie nie miała wpływu na jej wynik. Na marginesie Sąd wyjaśnia, że uiszczenie opłaty legalizacyjnej jest obligatoryjnym elementem procesu legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu. Jest ona uprawnieniem inwestora, a nie jego obowiązkiem. Czyli w przypadku nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej, nie podlega ona przymusowemu ściągnięciu, lecz właściwy organ wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego. Instytucja umorzenia tej opłaty winna zatem być stosowana w wyjątkowych okolicznościach. Mając na uwadze powyższe, działając na podstawie art. 151 u.p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.