VIII SA/Wa 624/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski /sprawozdawca/, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant Justyna Kapusta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie drogi krajowej nr 7 oddala skargę. Minister Środowiska decyzją z [...] października 2008 r. - zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2008 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na przebudowie drogi krajowej nr [...] do parametrów drogi ekspresowej, na odcinku od końca projektowanej obwodnicy R. do granic województwa [...]. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wskazał, iż zgodnie z art. 32 ustawy Prawo ochrony środowiska przed wydaniem decyzji wymagających udziału społeczeństwa organ administracji właściwy do ich wydania podaje do publicznej wiadomości informację o zamieszczeniu w publicznie dostępnym wykazie danych o wniosku o wydanie decyzji oraz o możliwości składania uwag i wniosków, wskazując jednocześnie miejsce i 21-dniowy termin ich składania i obowiązek ten został zrealizowany poprzez zawiadomienia wywieszane na tablicach ogłoszeń w poszczególnych gminach oraz na stronie internetowej Urzędu Wojewódzkiego, co znajduje odzwierciedlenie w aktach administracyjnych. Ponadto organ zauważył, że przepisy prawa nie określają na jakim etapie postępowania zmierzającego do wydania decyzji organ ma przeprowadzić udział społeczeństwa, w związku z czym Wojewoda mógł przeprowadzić rozprawę administracyjną otwartą dla społeczeństwa na dowolnym etapie postępowania, czyli także po otrzymaniu postanowienia Ministra Środowiska uzgadniającego warunki realizacji przedsięwzięcia. Do realizacji wskazano przebieg drogi według wariantu 3., który jest najkorzystniejszy dla środowiska przyrodniczego oraz dla społeczeństwa, przebiega on wzdłuż najmniejszej liczby zabudowań, wymaga budowy najmniejszej liczby ekranów akustycznych. Po wybudowaniu drogi według tego wariantu na starym przebiegu drogi S-7 na odcinku O. – S. nastąpi znaczące zmniejszenie natężenia ruchu, co w efekcie spowoduje poprawę klimatu akustycznego w stosunku do stanu istniejącego. Ponadto wariant ten nie koliduje z ujęciem wód podziemnych dla S. oraz z zabytkami wpisanymi do rejestru zabytków. Wariant wybrany do realizacji jest, zdaniem organu odwoławczego, rozwiązaniem najkorzystniejszym. W decyzji środowiskowej określono warunki minimalizujące negatywne oddziaływanie przedsięwzięcia na środowisko i zdrowie ludzi zarówno na etapie budowy jak i na etapie eksploatacji drogi takie jak: prowadzenie prac budowlanych w rejonie zabudowy mieszkaniowej wyłącznie w porze dziennej, zastosowanie środków ochrony akustycznej na terenach wymagających ochrony przed hałasem, zastosowanie środków służących ochronie środowiska gruntowo - wodnego, budowę przejść dla zwierząt, rekultywację terenu po zakończeniu prac budowlanych, nasadzenia. Na wnioskodawcę nałożono także obowiązek wykonania analizy porealizacyjnej dotyczącej skuteczności zastosowanych środków ochrony akustycznej oraz ochrony środowiska gruntowo - wodnego. W przypadku stwierdzenia przekroczeń wartości dopuszczalnych, zarówno poziomu hałasu jak i zanieczyszczeń wprowadzanych do wód powierzchniowych, zostaną podjęte dodatkowe działania mające na celu ich ograniczenie lub działania zmierzające do utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania zgodnie z art. 135 ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Stowarzyszenie [...]. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. pominięcie okoliczności nie zachowania 21 – dniowego terminu wymaganego dla pełnej informacji czynnika społecznego o planowanym przedsięwzięciu, 2. akceptację pozbawienia organizacji ekologicznych możliwości wyrażenia stanowiska w zakresie środowiskowych uwarunkowań oddziaływania inwestycji, mimo ustawowego wymogu konsultacji, 3. pominięcie uchybienia proceduralnego polegającego na odstąpieniu od dwu etapów procedury kontrolnej, 4. pominięcie uchybienia polegającego na zaniechaniu przedłożenia do wglądu podmiotom zainteresowanym wniosku Dyrektora GDDKiA Oddział [...], inicjującego postępowanie w sprawie, 5. brak ustosunkowania się do uchybienia proceduralnego jakim była wyrażona przed rozprawą środowiskową akceptacja Ministra Środowiska dla wariantu nr 3, 6. akceptację nieuzasadnionych kosztów budowy nowej drogi. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż pobawiony był możliwości zaznajomienia się z dokumentacją i uniemożliwiono mu uczestnictwo w panelu dyskusyjno – konsultacyjnym. W ocenie skarżącego uzasadnienie wyboru wariantu nr 3 jest nieprzekonywujące, zwłaszcza jeśli chodzi o wyższe koszty niż przy wariancie nr 1. Organ nie odniósł się w żaden sposób do kwestii wpływu przesunięcia linii drogi na stan lasów, bagien i mokradeł, uznając to za kwestię marginalną. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska - w odpowiedzi na skargę - wniósł o jej oddalenie, jednocześnie podtrzymał stanowisko wyrażone przez Ministra Środowiska w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi organ powtórzył argumentacje zawartą w zaskarżonej decyzji. Wybór wariantu nr 3 jest najkorzystniejszy dla środowiska oraz ochrony zdrowia i życia ludzi, a także jest najkorzystniejszy pod względem technicznym. Droga według tego wariantu przebiega wzdłuż najmniejszej liczby zabudowań, wymaga budowy najmniejszej liczby ekranów akustycznych, zaś na starym przebiegu drogi S – [...] na odcinku O. – S. nastąpi znaczące zmniejszenie natężenia ruchu, co w efekcie spowoduje poprawę klimatu akustycznego w stosunku do stanu istniejącego. Ponadto wariant ten nie koliduje z ujęciem wód podziemnych dla S. oraz z zabytkami wpisanymi do rejestru zabytków. Wybrany wariant przebiega głównie przez obszary pól i łąk, jedynie na początkowym odcinku (ok. [...] km) przebiega po obrzeżu lasu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Przechodząc do rozpoznania niniejszej sprawy zauważyć należy, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270, ze zm. - dalej jako: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 p.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, iż decyzja Ministra Środowiska z [...] października 2008 r. i utrzymana nią w mocy decyzja Wojewody [...] z [...] maja 2008 r. nie naruszają prawa w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego. Wymienione decyzje zostały wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150) -dalej w skrócie: P.o.ś. w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 46 ust. 1 pkt 1 P.o.ś. realizacja planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2, jest dopuszczalna wyłącznie po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wszczyna się na wniosek podmiotu podejmującego realizację przedsięwzięcia (art. 46 a ust. 1 P.o.ś.). W decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach - stosownie do art. 56 ust. 2 P.o.ś. - właściwy organ określa m. in: 1) rodzaj i miejsce realizacji przedsięwzięcia; 2) warunki wykorzystywania terenu w fazie realizacji i eksploatacji, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich; 3) wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w projekcie budowlanym; 4) w przypadku o którym mowa w art. 135 ust. 1 - stwierdza konieczności utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania. Nadto decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach można na wnioskodawcę nałożyć dodatkowy obowiązek w postaci przedstawienia analizy porealizacyjnej, określając zakres oraz termin jej przedstawienia, w przypadku przedsięwzięć, dla których sporządza się raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (art. 56 ust. 4 pkt 2 P.o.ś.). Na etapie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia organ orzekający zobowiązany jest do rozpoznania wszelkich zagrożeń i uciążliwości zamierzonego przedsięwzięcia wobec środowiska i na tej podstawie określenia warunków likwidacji lub minimalizacji tych zagrożeń. Oznacza to, że przy wydawaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach bada się możliwość realizacji planowanej inwestycji w zakresie odnoszącym się do zasad ochrony środowiska przed nadmiernym i negatywnym oddziaływaniem planowanej inwestycji na środowisko. W ocenie Sądu organy właściwe w sprawie wydały decyzje zgodne z wyżej przytoczonymi regulacjami prawnymi i nie dopuściły się - wbrew twierdzeniom skarżącego - naruszeń tak przepisów prawa procesowego, jak i prawa materialnego wymienionych w skargach. Jak wynika z akt sprawy zawiadomieniem z [...] listopada 2007 r. Wydział Środowiska i Rolnictwa [...] Urzędu Wojewódzkiego poinformował o zamieszczeniu w publicznie dostępnym wykazie danych o wniosku w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowej inwestycji. W zawiadomieniu tym poinformowano strony o możliwości zapoznania się z treścią wniosku i jego załącznikami. Zawiadomienie to zostało przesłane z prośbą o umieszczenie na tablicach ogłoszeń w: [...] Urzędzie Wojewódzkim w W., Urzędzie Gminy O., Urzędzie Gminy S., Urzędzie Gminy J., Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad O/W.. Zawiadomienie to zostało również opublikowane na stronie internetowej Urzędu Wojewódzkiego. Na tablicach ogłoszeń w/w urzędów zamieszczono również zawiadomienie z dnia [...] stycznia 2008 r. o wydaniu przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. postanowienia z dnia [...] stycznia 2008 r. uzgadniającego warunki decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, poinformowano o możliwości zapoznania się z treścią postanowienia wywieszonego na tablicy ogłoszeń Wydziału Środowiska i Rolnictwa Urzędu Wojewódzkiego. Zawiadomieniem z dnia [...] lutego 2008 r. Wojewoda wezwał strony, samorządowe jednostki organizacyjne, organizacje społeczne, a także inne osoby, których udział w sprawie jest uzasadniony ze względu na jej przedmiot, do złożenia przed rozprawą wyjaśnień, dokumentów i innych dowodów oraz do stawienia się na rozprawę osobiście, przez przedstawicieli lub pełnomocników w dniu [...] marca 2008 r., na skutek zmiany terminu rozprawa odbyła się w dniu [...] marca 2008 r. Następnie zawiadomieniem z dnia [...] marca 2008 r. Wojewoda poinformował, że w publicznie dostępnym wykazie danych zamieszczono informację o wniosku GDDKiA w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, które zamieszczono na tablicach ogłoszeń w/w urzędach na okres 21 dni. W piśmie tym zawarto także informację o możliwości składania uwag i wniosków. Również zawiadomieniem z tego samego dnia Wojewoda poinformował, że Minister Środowiska wydał postanowienie uzgadniające warunki decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Strony były zatem informowane o toczącym się postępowaniu. Również decyzja wydana przez organ pierwszej instancji z [...] maja 2008 r. została wywieszona do publicznej wiadomości na tablicy ogłoszeń urzędowych [...] Urzędu Wojewódzkiego oraz w w/w urzędach. W efekcie skarżący skorzystał z prawa do wniesienia odwołania od w/w decyzji. Wszystko to dowodzi, iż prawa procesowe skarżącego nie zostały uszczuplone. Zatem zarzuty dotyczące uniemożliwienia skarżącemu wypowiedzenia się, co do zebranych w sprawie materiałów, a także braku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, należało uznać za niezasadne. W ocenie Sądu organ odwoławczy i organ pierwszej instancji zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, a wynik tej analizy znalazł odzwierciedlenie w uzasadnieniach rozstrzygnięć. W ramach planowanego przedsięwzięcia przeanalizowano różne warianty przedsięwzięcia. W żadnym przypadku realizacja planowanego przedsięwzięcia nie koliduje z ochroną środowiska. Wszystkie te rozwiązania gwarantują zminimalizowanie zagrożeń dla środowiska przy normalnej eksploatacji drogi. Ostatecznie wybrano jako najkorzystniejszy wariant nr 3. Powyższe świadczy więc, iż rozważono alternatywne rozwiązania przedsięwzięcia, co znalazło odzwierciedlenie zarówno w raporcie o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko, jak i w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację tego przedsięwzięcia. Ze względu na fakt, iż planowana inwestycja zbliża się do terenów zabudowy mieszkaniowej koniecznym było zastosowanie środków ochrony przed hałasem. Jak wynika z raportu przewidziano środki łagodzące oddziaływanie hałasu drogowego emitowanego przez ruch pojazdów samochodowych. Analiza akustyczna zawarta w raporcie oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko wskazuje, iż w wyniku realizacji przedsięwzięcia może nastąpić przekroczenie aktualnie obowiązujących dopuszczalnych poziomów hałasu, dlatego niezbędne jest zaprojektowanie i wykonanie od strony zabudowy mieszkaniowej ekranu akustycznego. W konsekwencji tego w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zawarto obowiązek zastosowania środków ochrony akustycznej zapewniających dotrzymanie standardów jakości środowiska na terenach wymagających ochrony przed hałasem. W punkcie IV. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nałożono na wnioskodawcę dodatkowy obowiązek w postaci wykonania analizy porealizacyjnej przedsięwzięcia po upływie [...] miesięcy od dnia oddania obiektu do użytkowania w zakresie skuteczności zastosowania środków ochrony akustycznej terenów wymagających ochrony przed hałasem. W przypadku zaś stwierdzenia przekroczeń wartości dopuszczalnych poziomu hałasu zostaną podjęte działania mające na celu ewentualne utworzenie obszaru ograniczonego użytkowania. Sąd nie dopatrzył się także naruszenia art. 48 ust. 2 pkt 2 P.o.ś. Jak wynika z akt sprawy organ przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia dokonał niezbędnych uzgodnień wymaganych prawem. Postanowieniem z [...] stycznia 2008 r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w W. uzgodnił środowiskowe uwarunkowania dla realizacji spornego przedsięwzięcia. Również Minister Środowiska postanowieniem z [...] marca 2008r. uzgodnił realizację przedmiotowego przedsięwzięcia w zakresie ochrony środowiska. Jeszcze raz podkreślenia wymaga, iż na etapie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia organ orzekający zobowiązany jest jedynie do rozpoznania wszelkich zagrożeń i uciążliwości zamierzonego przedsięwzięcia wobec środowiska i na tej podstawie określenia warunków likwidacji lub minimalizacji tych zagrożeń. Oznacza to, iż wszelkie zarzuty dotyczące lokalizacji inwestycji (zasady dobrego sąsiedztwa), rozwiązań projektowych i technicznych, czy wywłaszczenia nieruchomości, z racji wykraczania poza zakres przedmiotowy sprawy pozostały poza rozważaniami Sądu. Z analizy decyzji organów obydwu instancji oraz materiału sprawy, w tym sporządzonego raportu o oddziaływaniu na środowisko planowanego przedsięwzięcia wynika, iż brak było podstaw do uznania zaistnienia przesłanek do odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację zawnioskowanego przedsięwzięcia. I chociaż skarżący podniósł, że planowana inwestycja wpłynie negatywnie na środowisko, to jednak nie zauważyli, że większe zagrożenie dla wymienionego dobra stwarza obecnie istniejące rozwiązanie komunikacyjne, co z kolei zostało wykazane we wcześniejszej części uzasadnienia, przy omawianiu skutków niepodejmowania przedsięwzięcia (wariant zerowy). Sąd badając legalność zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji w oparciu o powołane przepisy i w aspekcie uchybień, które byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu, doszedł do przekonania, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Oznacza to, iż wymienione decyzje zostały wydane zgodnie z prawem. W tym stanie rzeczy - na mocy art. 151 p.p.s.a. - orzeczono jak w sentencji wyroku.