VIII SA/Wa 625/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędzia WSA Leszek Kobylski /sprawozdawca/, Protokolant Dominika Jeromin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi L.L., A.C.i G.S. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] października 2008 r. znak [...] Minister Środowiska działając na podstawie art. 138 §1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz. U z 2000 r. Nr.98 poz. 1071 ze zm., dalej określana jako k.p.a./, po rozpoznaniu odwołania Przedsiębiorców O. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2008 r. znak [...] w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizacje przedsięwzięcia polegającego na przebudowie drogi krajowej nr [...] do parametrów drogi ekspresowej na odcinku od końca projektowanej obwodnicy R. do granicy woj. [...] – umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wskazał, że Przedsiębiorcy O. we wniesionym odwołaniu zarzucili decyzji z dnia [...] maja 2008 r. m.in. wybór niewłaściwego wariantu przebiegu drogi nr [...], sprzeczności zawarte w raporcie o oddziaływaniu na środowisko oraz brak konsultacji z organizacjami ekologicznymi. Rozpoznając niniejszą sprawę organ stwierdził, że w decyzji z dnia [...] maja 2008 r. nie nałożono obowiązków na Przedsiębiorców O. oraz, że nie można dopatrywać się, aby wskazana decyzja wkraczała w sferę ich interesu prawnego, co – według organu – zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Sądu Administracyjnego mogłoby mieć miejsce jeśli wynikiem decyzji byłoby bezpośrednie negatywne oddziaływanie na nieruchomości stanowiące własność Przedsiębiorców. Jednocześnie organ podniósł, iż nieruchomości Przedsiębiorców zlokalizowane są wzdłuż istniejącej drogi krajowej nr [...], natomiast w decyzji z dnia [...] maja 2008 r. wskazano poprowadzenie drogi ekspresowej nowym śladem (wariant [...]). W konkluzji wydanego rozstrzygnięcia organ stwierdził, iż stosownie do art. 28 k.p.a. Przedsiębiorcy O. nie mogą być uznani za strony w przedmiotowym postępowaniu, co powoduje, iż brak jest podstaw do rozpatrzenia wniesionego przez nich odwołania od wskazanej decyzji. Skargę na decyzję z dnia [...] października 2008 r. skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli L. L., G.S. i A.C. (dalej jako skarżący). Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2008 r., nie wkracza w sferę interesu prawnego skarżących oraz wnieśli o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi podnieśli, iż Przedsiębiorcy z O. wystąpili z konkretnym żądaniem, czynnie uczestniczyli w toku postępowania administracyjnego dotyczącego środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającym na rozbudowie drogi krajowej nr [...]. Wskazali, iż tego rodzaju uprawnienie zawarte jest w m.in. w art. 3, 5 oraz w dziale III ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Według nich bezspornym jest fakt, iż w ramach prowadzonej przez Przedsiębiorców z O. działalności gospodarczej postępowanie w przedmiocie przebiegu drogi krajowej nr [...] na odcinku M. – S. I dotyczy interesu prawnego skarżących, który przejawia się w dbałości o uzgodnienie realizacji przedsięwzięcia, które zapewniałoby wariant najmniej ingerujący w środowisko. Jednocześnie podnieśli, iż przebieg drogi krajowej nr [...] na ww. odcinku wpływa na stosunki własnościowe z uwzględnieniem celów gospodarczych na jakie nieruchomości te zostały nabyte. Natomiast zmiana wcześniej planowanego przebiegu drogi krajowej nr [...] przeprowadzonej nowym śladem (wariant [...]) zmienia charakter gospodarczy i społeczny nieruchomości stanowiący własność skarżących. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie. Poinformował, iż zgodnie z art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, dotyczący spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie wyżej wymienionej ustawy i niezakończonych decyzją ostateczną, sprawę rozpatrzono w oparciu o dotychczasowe przepisy dotyczące ocen oddziaływania na środowisko wynikające do dnia 14 listopada 2008 roku z ustawy dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150, ze zm.), z tym, że dotychczasowe kompetencje ministra właściwego do spraw środowiska, przejął Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska. Jednocześnie wskazał, iż okoliczności podnoszone przez skarżących kwalifikują się jako interes faktyczny, który nie daje im przymiotu strony. Natomiast ustawa Prawo ochrony środowiska, która zapewnia udział społeczeństwa w postępowaniu na zasadach określonych w tytule I dziale V również nie przewiduje praw strony dla każdego uczestnika postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - zwanej dalej p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga L. L., G. S. i A. C. nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy zauważyć, iż podlegające ocenie Sądu w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie Ministra Środowiska z dnia [...] października 2008 r. ma charakter wyłącznie procesowy, rozstrzyga problem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym, w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizacje przedsięwzięcia polegającego na przebudowie drogi krajowej nr [...] do parametrów drogi ekspresowej na odcinku od końca projektowanej obwodnicy R. do granicy woj. [...]. Decyzja Ministra Środowiska została bowiem wydana w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt. 3 k.p.a., który dotyczy właśnie wydania decyzji o umorzeniu postępowania. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie dają podstaw organowi odwoławczemu, gdy odwołanie nie pochodzi od strony, na prowadzenie postępowania odwoławczego i zakończenie go decyzją rozstrzygającą sprawę co do istoty. Stwierdzenie przez ten organ, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w formie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r. sygn. akt OPS 16/98, Lex 37956). Elementem, który pozwala zakwalifikować określony podmiot jako stronę w postępowaniu administracyjnym jest interes prawny lub obowiązek. Powyższe wynika z art. 28 k.p.a. który stanowi, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, że interes prawny w rozumieniu wskazanego art. 28 k.p.a., to interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego. Ponadto interes prawny powinien być rozumiany jako zobiektyzowany, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Jest to interes o charakterze osobistym przez to, że jest własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany. Musi on także aktualnie istnieć w sprawie, w której organ administracji władny jest wydać decyzję (por. wyrok NSA z dnia 26 października 1999 r., sygn. akt: IV SA 1693/99). Interes prawny oparty jest zatem na normach administracyjnego prawa materialnego, gdzie musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 1999 r., IV SA 1285/98, lex nr 47898 oraz z dnia 27 września 2001 r., I SA 2326/00, lex nr 54528). Stwierdzenie braku interesu prawnego powoduje, że podmiotowi nie przysługuje przymiot strony postępowania. Interes prawny nie może odzwierciedlać subiektywnych odczuć danego podmiotu. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest także pogląd, zgodnie z którym od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, gdy dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że skarżący nie posiadają interesu prawnego w toczącym się postępowaniu. Skarżący domagają się uznania ich za stronę postępowania administracyjnego, które zakończyło się wydaniem przez Wojewodę [...] decyzji z dnia [...] maja 2008 r., którą ustalono środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na przebudowie drogi krajowej nr [...] do parametrów drogi ekspresowej na odcinku od końca projektowanej obwodnicy R. do granicy woj. [...] wg wariantu [...]. W jej uzasadnieniu wskazano, iż wariant [...] zakłada poprowadzenie trasy na odcinku od węzła M. do węzła S. całkowicie po nowym śladzie z ominięciem wszystkich miejscowości zlokalizowanych na tym odcinku wzdłuż istniejącej trasy. Jednocześnie podniesiono, iż wariant ten jest najkorzystniejszy dla środowiska przyrodniczego i społeczeństwa, gdyż przebiega wzdłuż najmniejszej liczby zabudowań, wymaga budowy najmniejszej liczby ekranów akustycznych. Wobec powyższego słusznie uznał organ odwoławczy, że wariant [...] nie narusza interesu prawnego skarżących, gdyż planowana inwestycja nie ingeruje w ich prawo własności do nieruchomości, nie wkracza na ich działki, nie sąsiaduje z nimi i nie oddziałuje na nie negatywnie. W związku z tym nie można się zgodzić z zarzutem skargi, iż przebieg drogi krajowej nr [...] na odcinku M. – S. I wpływa na stosunki własnościowe z uwzględnieniem celów gospodarczych na jakie nieruchomości te zostały nabyte. Ponadto skarżący nie wykazali, iż posiadają interes prawny, którego istnienie warunkowałoby przyznanie im możliwości uczestnictwa w postępowaniu na prawach strony. Twierdzenia, iż wystąpili z konkretnym żądaniem, uczestniczyli czynnie w toku postępowania administracyjnego dotyczącego środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie drogi krajowej nr [...] również nie przyznają im prawa strony w przedmiotowym postępowaniu na podstawie powołanych przez skarżących przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2008 Nr 199 poz. 1227). W art. 5 ww. ustawy "każdemu" zagwarantowano prawo do uczestniczenia na warunkach określonych ustawą w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. Osoby wchodzące w skład społeczeństwa mogą brać zatem udział w postępowaniu jako jego członkowie, wówczas gdy nie mają własnego interesu prawnego, jeżeli bowiem by go posiadały, to brałyby udział w postępowaniu jako jego strony. Oznacza to, że z faktu umożliwienia przez ustawodawcę udziału w określonych kategoriach postępowań społeczeństwa nie można wywodzić istnienia interesu prawnego (por. Komentarz do art. 29 [w:] Krzysztof Gruszecki, Komentarz do ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko). Przejawy aktywności skarżących można rozpatrywać również w aspekcie przepisów art. 31 - 32 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo o ochronie środowiska /t.j Dz. U. z 2006 r. Nr 129 poz. 902 ze zm., dalej określanej jako u.p.ś/. Zgodnie z art. 31 u.p.ś, każdy ma prawo składania uwag i wniosków w postępowaniu prowadzonym z udziałem społeczeństwa. Powołany przepis realizuje zasadę udziału społeczeństwa w tak istotnych postępowaniach, które oddziałują w szerokim i istotnym zakresie na sytuacje i położenie społeczeństwa. Ustawodawca uznał, że do kategorii takich postępowań należą postępowania z zakresu ochrony środowiska. Pojęcie ochrony środowiska ma bowiem bardzo szeroki zakres przedmiotowy. Udział społeczeństwa musi być umożliwiony w procedurach opracowywania tych aktów, które muszą uwzględniać w swych rozważaniach wymagania wynikające z konieczności ochrony środowiska, a takim postępowaniem jest niewątpliwie postępowanie dotyczące uzgodnień uwarunkowań środowiskowych realizacji przedsięwzięcia inwestycyjnego o charakterze budowy drogi ekspresowej. Zmaterializowaniem powyższego uprawnienia społecznego udziału w realizacji postępowań z zakresu ochrony środowiska, jest art. 32 u.p.ś, który nakłada określone obowiązki na organ administracji publicznej właściwy do wydania decyzji z zakresu ochrony środowiska. Mianowicie organ ten: 1) podaje do publicznej wiadomości informację o zamieszczeniu w publicznie dostępnym wykazie danych - wniosku o wydanie decyzji oraz o możliwości składania uwag i wniosków, wskazując jednocześnie miejsce i 21-dniowy termin ich składania, 2) może przeprowadzić rozprawę administracyjną otwartą dla społeczeństwa; przepis art. 91 § 3 k.p.a. stosuje się odpowiednio, 3) rozpatruje zgłoszone uwagi i wnioski. Zatem z powołanych wyżej przepisów w zakresie udziału społeczeństwa w postępowaniu w sprawie ochrony środowiska wynika, że w takim postępowaniu regulowanym normami ustawy szczególnej można równolegle składać uwagi i wnioski, jak też być niezależnie od tego dopuszczonym do udziału w tym postępowaniu i występować w nim na prawach strony. Przypomnieć jednak należy, iż zgłoszenie uwag i wniosków nie jest równoznaczne z uczestnictwem w nim na prawach strony. W związku z powyższym słusznie organ uznał, iż ustawa Prawo ochrony środowiska nie przewiduje praw strony dla każdego uczestnika postępowania. Z tych też przyczyn należy uznać, iż skarżący nie mają przymiotu stron w postępowaniu administracyjnym w ramach, którego wydana została decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2008 r. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.