VIII SA/Wa 626/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2019 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Miasta i Gminy [...] z dnia [...]października 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części załącznika nr 1 poz. H i załącznika nr 2 poz. H w zakresie zapisu "Oświadczam, że wszystkie zamieszczone w deklaracji dane są zgodne ze stanem faktycznym na dzień złożenia deklaracji. Podanie nieprawdy lub zatajenie prawdy lub niedopełnienie obowiązku o zmianie danych grozi odpowiedzialnością zgodnie z art. 56 ustawy z dnia 30 września 1999 r. Kodeks karny skarbowy (t.j. Dz.U. 2013 r., poz. 186 z późn. zm.)". Rada Miasta i Gminy B. (dalej: "RMiG", "Rada"), działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art.41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.; dalej: "u.s.g.") oraz art. 6n, art. 6m ust 1-1b, 2, 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r. poz. 1399 ze zm.; dalej także: "ustawa o utrzymaniu czystości porządku w gminach") podjęła 29 października 2015r. uchwałę nr XI/099/2015 w sprawie ustalenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości. Pismem z [...] sierpnia 2019 r. Prokurator Rejonowy w G. (dalej: "Skarżący" lub "Prokurator") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej także jako "Sąd") skargę na powyższą uchwałę. Wystąpił o stwierdzenie jej nieważności w części obejmującej postanowienia załącznika nr 1 poz. H, nr 2 poz. H, w zakresie zapisu: "Oświadczam, że wszystkie zamieszczone w deklaracji dane są zgodne ze stanem faktycznym na dzień złożenia deklaracji. Podanie nieprawdy lub zatajenie prawdy lub niedopełnienie obowiązku o zmianie danych grozi odpowiedzialnością z art. 56 ustawy z dnia 30 września 1999 r. Kodeks karny skarbowy (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 186 z późn. zm.)". Autor skargi postawił przy tym zarzuty rażącego naruszenia przepisów: art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 6 ust. 13 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych poprzez nałożenie obowiązku składania przez podatnika oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności wynikającej z przepisów kodeksu karnego skarbowego. Zdaniem Prokuratora, zakwestionowane zapisy zawarte w ww. uchwale nie znajdują podstaw w przepisach obowiązującego prawa, w szczególności powołanych jako podstawa prawna podjętej uchwały. Brak było zatem podstaw do ich zamieszczania w treści uchwały w zaskarżonej części. Tym samym zakwestionowane sformułowanie, zawarte we wzorach formularzy informacji i deklaracji w sprawie podatku od nieruchomości, rolnego i leśnego stanowiących załączniki do zaskarżonej uchwały, wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego. Warunkiem odpowiedzialności za złożenie fałszywego oświadczenia jest istnienie przepisu ustawy przewidującego możliwość odebrania oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności. Jeżeli ustawodawca zamierza nadać wymaganym oświadczeniom rygor odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń, to rygor ten wprowadza wprost do ustawy i dopiero wówczas organ mógłby we wzorze deklaracji i informacji odwołać się do pouczenia o odpowiedzialności za składanie fałszywych oświadczeń. Wskazane przepisy ustawy o podatku rolnym, podatku leśnym i ustawy o podatkach i opłatach lokalnych nie przewidują takiej możliwości, a ustawowego upoważnienia dla rady gminy w tym zakresie nie można domniemywać. Odpowiadając na skargę, Rada uznała skargę za zasadną i wniosła o uwzględnienie skargi w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: "p.p.s.a.") sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm., dalej: "u.s.g."), stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Niemniej jednak w tym miejscu podkreślenia zdaniem Sądu wymaga, że treść skargi w zupełności nie koresponduje z treścią zaskarżonego aktu, bowiem Prokurator sformułował w niej zarzuty dotyczące rażącego naruszenia przepisów m.in. ustawy z 12 stycznia 1991r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2014r., poz. 849), które w żadnej mierze nie stanowiły podstawy prawnej podjętej uchwały. Uchwała swoim przedmiotem obejmowała bowiem ustalenie wzoru formularzy deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanych przez właścicieli nieruchomości. Sąd jednakże w ramach przyznanych kompetencji i wzorca kontroli, nie będąc związany zarzutami skargi (art. 134 § 1 ppsa) stwierdził, że zaskarżona uchwała została dotknięta nieważnością w części załącznika nr 1 poz. H i załącznika nr 2 poz. H w zakresie zapisu: "Oświadczam, że wszystkie zamieszczone w deklaracji dane są zgodne ze stanem faktycznym na dzień złożenia deklaracji. Podanie nieprawdy lub zatajenie prawdy lub niedopełnienie obowiązku o zmianie danych grozi odpowiedzialnością zgodnie z art. 56 ustawy z dnia 30 września 1999 r. Kodeks karny skarbowy (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 186 z późn. zm.)". Sąd zwraca jednocześnie uwagę, że wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. Stosownie do art. 50 § 1, art. 52 § 1 i art. 53 § 3 p.p.s.a. Prokurator może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Jak wynika z treści art. 52 § 1 p.p.s.a. obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia służących w postępowaniu przed organem jest wyłączony jeśli skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Sąd zaś rozstrzyga w granicach danej sprawy, ale nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W ocenie Sądu, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, wniosek skargi zasługuje na uwzględnienie, bowiem kwestionowane zapisy uchwały Rady są sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa, chociaż wbrew twierdzeniom skargi nie jest to art. 6 ust. 13 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, który nie miał zastosowania w sprawie. Podkreślenia wymaga, że zakwestionowane zostały zapisy załącznika nr 1 poz. H i załącznika nr 2 poz. H, których podstawę prawną stanowi ww. ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2013 r., poz. 1399 ze zm.). Zarzut nieważności zaskarżonej uchwały należy zatem oceniać w szczególności w kontekście art. 40 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 6n, art. 6m ust 1-1b, 2, 3 ustawy o utrzymaniu czystości, w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały. Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały we wskazanym zakresie Sąd uznał, że brak było podstaw prawnych (upoważnienia ustawowego) do zawarcia we wzorach stanowiących załączniki do zaskarżonej uchwały z 29 października 2015 r.: deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi – nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy (załącznik nr 1 poz. H) oraz deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi – nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe (załącznik nr 2 poz. H) zapisu: "Oświadczam, że wszystkie zamieszczone w deklaracji dane są zgodne ze stanem faktycznym na dzień złożenia deklaracji. Podanie nieprawdy lub zatajenie prawdy lub niedopełnienie obowiązku o zmianie danych grozi odpowiedzialnością zgodnie z art. 56 ustawy z dnia 30 września 1999 r. Kodeks karny skarbowy (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 186 z późn. zm.)". Organ w podstawie prawnej tej uchwały wskazał art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g., art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 6n, art. 6m ust 1-1b, 2, 3 ustawy o utrzymaniu czystości. Przesądzało to o konieczności stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały (art. 147 § 1 p.p.s.a.) w zakresie zapisów zawartych w ww. pozycjach i załącznikach zaskarżonej uchwały. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Podstawą prawną do podjęcia uchwały w omawianym przedmiocie był art. 6n i art. 6m ust. 1 – 1b, 2, 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie ze wskazanym wyżej art. 6m ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w terminie 14 dni od dnia zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca lub powstania na danej nieruchomości odpadów komunalnych. W myśl art. 6m ust. 1a ww. ustawy deklaracja zawiera dane niezbędne do określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zgodnie z art. 6m ust. 1b ww. ustawy rada gminy określając wzór deklaracji może wymagać podania następujących danych: 1) imię i nazwisko lub nazwę właściciela nieruchomości oraz adres miejsca zamieszkania lub siedziby; 2) adres nieruchomości; 3) dane stanowiące podstawę zwolnienia z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi; 4) numer telefonu właściciela nieruchomości; 5) adres poczty elektronicznej właściciela nieruchomości; 6) inne informacje niezbędne do wystawienia tytułu wykonawczego. W przypadku zmiany danych będących podstawą ustalenia wysokości należnej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi lub określonej w deklaracji ilości odpadów komunalnych powstających na danej nieruchomości właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć nową deklarację w terminie 14 dni od dnia nastąpienia zmiany. Opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi w zmienionej wysokości uiszcza się za miesiąc, w którym nastąpiła zmiana (art. 6m ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach). Deklaracje o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi mogą być składane za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Organ, o którym mowa w ust. 1, lub elektroniczna skrzynka podawcza systemu teleinformatycznego urzędu gminy potwierdza, w formie dokumentu elektronicznego, złożenie deklaracji za pomocą środków komunikacji elektronicznej (art. 6m ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach). Zgodnie z art. 6n ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ułatwienia składania deklaracji, określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego: 1) wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, z uwzględnieniem art. 6m ust. 1a i 1b, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego; uchwała zawiera także informację o terminach i miejscu składania deklaracji; 2) warunki i tryb składania deklaracji za pomocą środków komunikacji elektronicznej, w szczególności: a) ich format elektroniczny oraz układ informacji i powiązań między nimi zgodnie z przepisami o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, b) sposób ich przesyłania za pomocą środków komunikacji elektronicznej, c) rodzaje podpisu elektronicznego, którym powinny być opatrzone. Rada gminy w uchwale, o której mowa w ust. 1, może określić wykaz dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (art. 6n ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach). Wskazane powyżej poszczególne jednostki redakcyjne art. 6m ww. ustawy wskazują zatem na obowiązek składania deklaracji, termin jego wykonania oraz jakich danych rada gminy może wymagać określając wzór deklaracji. Celem delegacji ustawowej zawartej w art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości było stworzenie wzoru deklaracji dla zapewnienia gminie prawidłowego obliczenia wysokości opłaty (według sposobu określonego w ustawie, a wybranego przez gminę, na mocy odrębnej uchwały) oraz ułatwienia jej składania, co wynika wprost z art. 6n ust. 1 ustawy. Każda norma kompetencyjna musi być zaś tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Uwzględniając powyższe, Sąd uznał za konieczne stwierdzenie nieważności w części załączników nr 1 poz. H i nr 2 poz. H zaskarżonej uchwały i zawartego w tych miejscach zapisu: "Oświadczam, że wszystkie zamieszczone w deklaracji dane są zgodne ze stanem faktycznym na dzień złożenia deklaracji. Podanie nieprawdy lub zatajenie prawdy lub niedopełnienie obowiązku o zmianie danych grozi odpowiedzialnością zgodnie z art. 56 ustawy z dnia 30 września 1999 r. Kodeks karny skarbowy (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 186 z późn. zm.)". Niewątpliwie bowiem treść ta wykracza poza delegację ustawową zawartą w przepisach stanowiących podstawę prawną zaskarżonej uchwały. Dane zawarte w deklaracjach mają służyć prawidłowemu ustaleniu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, nie zaś ewentualnemu pociągnięciu właścicieli nieruchomości do odpowiedzialności karnej skarbowej. Ustawodawca w ustawie o utrzymaniu czystości, nie upoważnił rad gmin do odbierania od podatników w treści deklaracji oświadczenia o tym, że znane są im przepisy mówiące o zasadach odpowiedzialności karnej skarbowej za podawanie danych niezgodnych z rzeczywistością. Analizowane oświadczenia, ściśle rzecz biorąc, nie są też w żaden sposób wpisane w konstrukcję ustalenia wysokości opłaty. Wiedza osób składających deklaracje o regulacjach z zakresu prawa karnego skarbowego dotyczących odpowiedzialności za podawanie danych niezgodnych z prawdą nie ma żadnego związku z wymiarem i poborem opłaty. Treść art. 233 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. z 1997 r., Nr 88, poz. 553 ze zm.) penalizującego składanie fałszywych zeznań, stanowi w § 6 tego artykułu, że przepisy § 1-3 oraz 5 stosuje się odpowiednio do osoby, która składa fałszywe oświadczenie, jeżeli przepis ustawy przewiduje możliwość odebrania oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej. Przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie zastrzegają, aby właściciel nieruchomości miał składać oświadczenia zawarte w deklaracji pod rygorem odpowiedzialności karnej. Zgodnie z art. 6o ustawy o utrzymaniu czystości porządku w gminach, w razie niezłożenia deklaracji albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zatem jedyną konsekwencją złożenia oświadczenia niezgodnie z prawdą lub niezłożenia deklaracji w ogóle, jest ustalenie opłaty w decyzji administracyjnej, która w sposób władczy rozstrzygnie o jej wysokości. W następstwie powyższego uzasadniona jest ocena, że kontrolowana uchwała w zaskarżonej części istotnie narusza art. 7 w zw. art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 6n i 6m ust. 1 – 1b, 2, 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Wymaga przy tym podkreślenia, że w myśl zasad praworządności i legalności, wynikających z art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, że mogą czynić tylko to, na co prawo wyraźnie im zezwala lub co wyraźnie nakazuje. W ocenie Sądu należy także zwrócić uwagę na zapis § 4 zaskarżonej uchwały, który brzmi: "Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego z mocą obowiązywania od 01.01.2016r.". Uchwała ta została ogłoszona w dniu 24 listopada 2015r. w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego poz. 9423. Termin 14 dni liczony od dnia 24 listopada 2015 r. upływał w dniu 8 grudnia 2015 r. Tym samym zapis § 4 wprowadził dwie normy prawne, które wykluczają się nawzajem. Rozdzielono bowiem pojęcia wejścia w życie uchwały od nabrania przez uchwałę mocy obowiązującej, co stanowi wadliwą technikę legislacyjną, krytykowaną przez Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 24 października 1995 r. w sprawie K 14/95 (publ. OTK 1995/2/12; LEX Nr 25404). Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2015r., poz. 1484 ze zm.) akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. W ocenie Sądu zatem § 4 uchwały został zredagowany z naruszeniem art. 4 ust. 1 ww. ustawy. Biorąc jednak pod uwagę, iż w odniesieniu do niniejszej uchwały został zachowany 14 dniowy termin vacatio legis, powyższą wadliwość należy uznać za naruszenie nie mające charakteru istotnego, w rozumieniu wskazanym wyżej. W ocenie Sądu w skutek powyższego naruszenia nie powstały negatywne skutki z tego tytułu dla zobowiązanych do składania deklaracji. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały jedynie w części wskazanej w sentencji wyroku.