VIII SA/Wa 627/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Marek Wroczyński, Asesor WSA Artur Kot, Protokolant Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2008 r. sprawy ze skargi J.G., W.G. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi Z. po wznowieniu postępowania 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz skarżących solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...], nr [...] Starosta S. na podstawie art. 3 ust. 1 i 2, art. 8, art. 14, art. 17, art. 27 ust. 1, 3 i 4 i art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (tj. Dz. U. z 1989 r., Nr 58, poz. 349 ze zm.) oraz art. 104 i 107 kpa orzekł o dokonaniu scalenia gruntów wsi Z., gmina S., o ogólnym obszarze 477,0183 ha, zgodnie ze sporządzonym projektem scalenia wykazanym na mapie obszaru scalenia i w rejestrze szacunkowym gruntów wydzielonych w wyniku scalenia. Zastrzeżenie do działek nr ewidencyjny 363 i 472 zgłosiła E.K., jednakże nie zostały one uwzględnione. Jednocześnie wymieniona otrzymała dopłatę w wysokości 258 zł. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż 77 uczestników scalenia zgłosiło zastrzeżenia. W dalszej kolejności Starosta omówił te zastrzeżenia oraz przyczyny ich uwzględnienia bądź pominięcia. Zastrzeżenie do działek nr ewidencyjny 343 i 344 zgłosił J.G., jednakże i te zarzuty nie zostały uwzględnione. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli m.in. E.J. (nosząca poprzednio nazwisko K.) i J.G. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...], nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 , § 2 kodeksu postępowania administracyjnego uchylił w części zaskarżoną decyzję i orzekł w tym zakresie na nowo, wprowadzając zmiany w projekcie scalenia, odwołanie zaś m.in. E.J. pozostawił bez uwzględnienia. W części uzasadnienia dotyczącej E.J. organ stwierdził, iż za wniesione do scalenia grunty o pow. 3,41 ha odwołująca zgodnie z życzeniem otrzymała ekwiwalent w gruntach o pow. 3,1675 ha. Naliczono jej także stosowną dopłatę. Za posiadane przed scaleniem w działkach nr 773/1 i 783/1 użytki zielone o pow. 0,94 ha wydzielono 1,1298 ha użytków zielonych w działkach 363 i 472, przy czym działkę 363 wydzielono w miejscu posiadania gruntów przed ich scaleniem. Wprowadzono zmianę w części działki nr 344 zaprojektowanej w poz. J.i W. G., doprojektowując część gruntu na rzecz innego uczestnika scalenia oraz zaprojektowano ekwiwalent zamienny za wniesione do scalenia grunty. Tak zaprojektowane grunty małżonkowie G. przyjęli nie zaskarżając rozstrzygnięcia. W skardze do sądu administracyjnego E.J. wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie całej działki nr 781 na jej własność, ewentualnie o uchylenie decyzji zaskarżonej w części i przekazanie sprawy organowi I instancji. Podniosła, iż organ I instancji nie wyjaśnił z jakiego powodu zgłoszone przez nią zastrzeżenia nie są słuszne. Również uzasadnienie organu II instancji jest wadliwe, gdyż sprowadza się do opisania stanu faktycznego przed i po scaleniu. Nie odnosi się zaś do zarzutów zgłoszonych przez skarżącą. Skarżąca wywodzi, iż J.G. samowolnie zajął część jej działki. Na działce 781 były dokonane nasadzenia drzew, nie została ich wartość uwzględniona przy scalaniu. Nadto przed scaleniem miała jedynie 400 m dojazdu do najdalszej działki, obecnie zaś ok. 1,5 km. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie. Podniósł, iż skarżąca w odwołaniu wniesionym od decyzji organu pierwszej instancji wniosła o przeprojektowanie działek nr 472 w zamian za część działki nr 368 zaprojektowanej w wyniku scalenia dla J.G. Na tę propozycję nie wyraził zgody J.G. oświadczając, iż uwzględnienie żądań E.J. uniemożliwiłoby wjazd za stodołę do dalszej części działki. Odnośnie przyznania skarżącej działki nr 781 Wojewoda stwierdził, iż w postępowaniu odwoławczym zarzut taki nie był podnoszony. Wyrokiem z 29 marca 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 2251/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję w części rozstrzygnięcia zawartego w pkt. IV ppkt 3, to jest działek ewidencyjnych nr 363 i 472 przyznanych w wyniku scalenia E.J. W uzasadnieniu Sąd podniósł w szczególności, iż Wojewoda rozpoznając odwołanie nie ustosunkował się do argumentacji E.J. co do braku jej zgody na przyznanie jej działki 472 która to działka położona jest na terenach podmokłych i jest źle zagospodarowana, nie rozważył możliwości dokonania proponowanych przez nią zmian w przebiegu granic projektowanych w wyniku scalenia działek , jak również nie uzasadnił z jakich względów została przyznana jej działka nr 472. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Wojewoda Mazowiecki, na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) - zwanej dalej kpa, wznowił postępowanie zakończone decyzją ostateczną Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] nr [...] wprowadzającą zmiany w projekcie scalenia gruntów wsi Z. - w części dotyczącej gruntów należących do K.D. i J.G. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Wojewoda Mazowiecki na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 5 kpa wznowił postępowanie zakończone powołaną wyżej decyzją ostateczną Wojewody Mazowieckiego - w części dotyczącej gruntów należących do R.P. i Gminy Miasta S. W uzasadnieniach obu w/w postanowień Wojewoda podniósł, iż w związku z wyrokiem WSA uchylającym zaskarżoną decyzję w części dotyczącej rozstrzygnięcia zawartego w pkt IV pptk 3, to jest działek o numerach ewidencyjnych 363 i 472 ponowne rozpatrzenie sprawy wymaga wznowienia postępowania w części dotyczącej gruntów zaprojektowanych w wyniku scalenia w gospodarstwach R.P , K.D , J.G, W.G. i Gminy Miasta S. - dot. drogi. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił decyzję z dnia [...], nr [...] Starosty S. w części dotyczącej gruntów zaprojektowanych w pozycji J. i W.G., w pozycji E.J., w pozycji K.D. oraz w pozycji Gminy Miasta S. W wyniku tak wprowadzonej zmiany, część gruntów wydzielonych w pozycji małżeństwa G. przy działce siedliskowej została zaprojektowana na rzecz poprzednich ich właścicieli, tj. współwłaścicieli K.D. i A.K. oraz E.J. W zamian zaś za doprojektowany ekwiwalent w gospodarstwie małżonków G., przydzielono działkę nr 472 uprzednio zaprojektowaną w pozycji E.J. W związku ze zmianami z tytułu powiększenia gospodarstw w pozycjach małżonków G. i E.J. organ naliczył stosowną dopłatę. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodzili się W. i J.G., którzy pismem z 12 listopada 2007 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powołaną wyżej decyzje Wojewody Mazowieckiego. W złożonej skardze małżonkowie G. podnieśli, iż w wyniku tak wprowadzonej zmiany warunki gospodarowania w ich gospodarstwie znacznie się pogorszyły. Podniesiono, że scalenie polega na tworzeniu dużych działek, w miarę przybliżenia ich do miejsca zamieszkania, a nie przywracania starego stanu przed scaleniem. Wojewoda Mazowiecki w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, powołując się na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Dodatkowo organ wyjaśnił, że w gospodarstwie skarżących w wyniku scalenia, grunty zostały wydzielone prawidłowo z zachowaniem zasad zawartych w ustawie o scaleniu i wymianie gruntów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, sąd każdorazowo obowiązany jest w pierwszej kolejności zbadać, czy postępowanie administracyjne zostało prawidłowo przeprowadzone w sprawie przez właściwe organy administracji publicznej. Obowiązany jest przy tym ocenić, czy w sprawie został prawidłowo ustalony stan faktyczny, czy stronie skarżącej organy zapewniły możliwość uczestniczenia w postępowaniu, a także czy organy dokonały prawidłowej wykładni mających zastosowanie w sprawie przepisów materialnoprawnych. Analizując sprawę pod tym kątem Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna. Jej uwzględnienie następuje jednakże z innych powodów, niż podali skarżący. Kontrola zgodności z prawem decyzji administracyjnej nie może zostać przeprowadzona przez sąd dowolnie, a w określonej kolejności. Stwierdzenie istnienia danego typu wad decyzji może bowiem eliminować potrzebę ustalania zaistnienia innych wad, co ma niewątpliwy wpływ na racjonalizację działalności kontrolnej wojewódzkich sądów administracyjnych. W pierwszej kolejności powinna być przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji i postępowania które ją poprzedziło z punktu widzenia ewentualnego istnienia wad powodujących nieważność decyzji. Dopiero po stwierdzeniu, że zaskarżona decyzja nie jest dotknięta nieważnością, sąd administracyjny może przystąpić do badania ewentualnego istnienia pozostałych wad orzeczenia. W następnej kolejności wojewódzki sąd administracyjny powinien przeprowadzić kontrolę przestrzegania przepisów o postępowaniu administracyjnym - w zakresie określonym postanowieniami art. 145 § 1 pkt 1 lit. b, c. W szczególności istotne jest ustalenie, czy w postępowaniu przed organami administracyjnymi zostały dostatecznie i w sposób prawidłowy wyjaśnione okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Ustalenie, iż okoliczności te nie zostały w sposób dostateczny wyjaśnione uniemożliwia dokonanie oceny, czy zaskarżone decyzje są zgodne z prawem, a w szczególności, czy nastąpiło naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 1981 roku, S.A. 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7). Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy uznać należy, że zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa. W pierwszej kolejności podkreślić należy, iż wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w której ją wydano, było dotknięte kwalifikowaną wadą przewidzianą w art. 145 § 1 k.p.a., bądź zachodzi przesłanka określona w art. 145a § 1 k.p.a. Podstawą takiego postępowania jest zawsze zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. postanowienie o wznowieniu postępowania. Postanowienie o wznowieniu postępowania otwiera postępowanie, w którym właściwy organ rozpatruje ponownie sprawę zakończoną decyzją ostateczną badając, czy przyczyny wznowienia określone w art. 145 § 1 k.p.a. i art. 145a nie wpłynęły na treść decyzji. Istotą wznowionego postępowania i uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Nową decyzję, rozstrzygającą zatem o istocie sprawy, wydaje się, jak gdyby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygana. Postępowanie wznowieniowe jest postępowaniem odrębnym i nie stanowi prostej kontynuacji postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Zatem decyzja wydana w trybie art. 151 kpa zapada w pierwszej instancji. Oznacza to, że przysługuje od niej środek odwoławczy. Sprawa ta stała się przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu Najwyższego, który w uchwale całej Izby Cywilnej i Administracyjnej z dnia 15 grudnia 1984 roku III AZP 8/83, OSNC 1995 , nr 10, poz. 143 , stwierdził, iż decyzja organu administracji państwowej uchylająca albo zmieniająca ostateczną decyzję tego organu lub organu niższego stopnia albo stwierdzająca jej nieważność ( art. 154, 155, 161 - 163 oraz 156 kpa) jak również decyzja wydana w ramach przepisów o wznowieniu postępowania przez organ pierwszej instancji ( art. 150 § 1 kpa ) jest decyzją wydaną w pierwszej instancji. Obecnie nie ma wątpliwości, ani w literaturze ani w orzecznictwie, iż decyzje organu wydane w wyniku postępowania wznowieniowego są decyzjami pierwszoinstancyjnymi i służy od nich odwołanie. Zaskarżona decyzja podjęta została w stosunku do K.D , R.P. , Gminy Miasta S. i skarżących małżonków G. na skutek wznowienia postępowania zakończonego ostateczną w stosunku do nich decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia [...], a zatem zapadła w pierwszej instancji. Faktu tego nie zmienia błędnie powołana podstawa prawna w zaskarżonej decyzji to jest przepis art. 138 § 1 pkt 2 kpa zamiast przepisu art. 151 § 1 pkt 1 kpa. Skarżącym służy więc od takiej decyzji środek odwoławczy do organu administracji publicznej wyższego stopnia - art. 127 § 1 i 2 kpa. Takiego odwołania skarżący nie złożyli - lecz na skutek błędnego pouczenia wystąpili ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarga wniesiona bez wyczerpania środków odwoławczych jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Rozstrzygając sprawę niniejszą Sąd miał jednak także na uwadze fakt, iż sprawa niniejsza winna zostać rozpoznana całościowo , z uwzględnieniem wszystkich uczestników postępowania a w szczególności E.J. Zaskarżona decyzja w stosunku do tej uczestniczki postępowania wydana została bowiem , po uchyleniu decyzji z dnia [...] w części rozstrzygnięcia orzekającego o działkach ewidencyjnych 363 i 472 przyznanych w wyniku scalenia E.J. wyrokiem WSA z 29 marca 2006 roku, przez Wojewodę Mazowieckiego działającego jako organ drugiej instancji w trybie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. W tym miejscu stwierdzić należy, iż Wojewoda Mazowiecki w zaskarżonej decyzji z niewiadomych przyczyn powtórzył rozstrzygniecie zawarte w wyroku Sądu z dnia 29 marca 2006 roku, uchylając ponownie decyzję w części dotyczącej gruntów w granicach działek o numerach 363 i 472 w pozycji J.E. Analiza postanowień z dnia 29 września 2006 roku i 16 listopada 2006 roku prowadzi do wniosku , iż i tu dopuszczono się uchybień poprzez wskazanie jako podstawy wznowienia przepisu art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Zdaniem Sądu nie może być bowiem uznany za nową okoliczność faktyczną lub nowy dowód istniejący w dniu wydania decyzji a nie znany organowi , który wydał decyzję wyrok z dnia 29 marca 2006 roku wydany w sprawie niniejszej. Wstępnym warunkiem uznania, że wystąpiło rażące naruszenie prawa o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa jest stwierdzenie, iż w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny, co ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Naruszeniem prawa kwalifikowanym jako rażące będzie : nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych z ograniczeniem praw stron do dwóch instancji, oczywista sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy a treścią przepisu poprzez wskazanie jako podstawy prawnej zaskarżonej przez skarżących decyzji art. 138 a nie 151 kpa i wznowienie postępowania w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 5 kpa przy braku przesłanek do wznowienia z tego przepisu, co prowadzi do naruszenia przepisów o trwałości decyzji. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 2 ppsa orzekł, jak w sentencji. Orzeczenie jak w pkt 2 wydano w oparciu o przepis art.152 ppsa. O zwrocie kosztów postępowania sądowego, Sąd postanowił na mocy art. 200 ppsa.