VIII SA/Wa 629/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Leszek Kobylski /sprawozdawca/, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przywrócenia stosunków wodnych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy G. z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz skarżącego T. K. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej określane jako "SKO w R."), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 ze zm., dalej określany jako "kpa"), po rozpoznaniu odwołania T. K. (dalej określany jako " skarżący") od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zasypania rowu położonego w miejscowości K. obręb geodezyjny K. nr ewidencyjny działki [...] i nakazania Wojewódzkiemu Zarządowi Melioracji i Urządzeń Wodnych w W. Oddział w R. przywrócenia naruszonych stosunków wodnych – orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Decyzja SKO w R. została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: W 2011 r. T. K. wystąpił do Wójta Gminy [...] o przywrócenie przebiegu i funkcji zasypanego rowu melioracyjnego położonego w miejscowości K. działka nr ew. [...]. Powołaną wyżej decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. Wójt Gminy [...] umorzył postępowanie w przedmiotowej sprawie, w uzasadnieniu decyzji wskazał, że w toku postępowania nie ustalono podmiotu, na który można nałożyć obowiązek udrożnienia rowu. Z danych wynikających z ewidencji gruntów i budynków, jak wskazał Wójt, przedmiotowa działka nie posiada uregulowanego stanu prawnego, gdyż dotychczasowy użytkownik tej działki tj. Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w W. Oddział w R. został wykreślony, a wpisano jako podmiot "właściciel nieustalony". Jednocześnie ustalono, że nieruchomość nie ma urządzonej księgi wieczystej, nie ujawniono innych źródeł, które mogły być pomocne przy ustaleniu właściciela nieruchomości. Ponadto Wójt w wydanej decyzji zadeklarował, że wystąpi ponownie do Starostwa Powiatowego w R. o podjęcie dalszych działań w celu ustalenia właściciela działki i w przypadku nowych ustaleń zostanie wszczęte postępowanie z urzędu. W odwołaniu od tej decyzji T. K. podniósł, że nie zgadza się z umorzeniem postępowania. Wskazał, że organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję oparł się wyłącznie na dowodach materialnych tj. informacjach ze Starostwa Powiatowego pomimo, że ewidencja gruntów nie rozstrzyga spraw własności, a pełni jedynie funkcje informacyjno-techniczne. Według skarżącego dla ustalenia właściciela lub posiadacza nieruchomości należy skorzystać z innych dowodów, w tym świadków. Wreszcie podniósł, że sprawa toczy się już ponad rok i poza ustaleniem faktu, że zasypany rów nie ma formalnego właściciela nic nie ustalono, tymczasem jego działka jest zalewana, na skutek czego ponosi straty. SKO w R., po rozpoznaniu odwołania i utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, stwierdziło zasadność tego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu wydanej decyzji podniosło, że w przebiegu postępowania w tej sprawie dwukrotnie były uchylane decyzje Wójta Gminy [...] i wydawane były zalecenia uzupełnienia postępowania zmierzające do ustalenia stanu prawnego nieruchomości. Nie doprowadziło to jednak do ustalenia właściciela nieruchomości, jak również jakichkolwiek dokumentów wskazujących na właściciela nieruchomości. SKO stwierdziło, że nie widzi możliwości wskazania, jakie nowe dowody powinny być przeprowadzone celem ustalenia właściciela działki. Uwzględniając powyższe, pomimo przeprowadzenia postępowania w oparciu o dostępne środki dowodowe, nie ustalono właściciela spornej nieruchomości, co powoduje, że nie można wskazać podmiotu zobowiązanego do działania w oparciu o art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Uzasadnia to umorzenie postępowania w sprawie przywrócenia przebiegu i funkcji rowu, stanowiącego działkę nr ew. [...], położonego w miejscowości K. gm. G.. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył T. K.. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art.138 § 1 kpa w zw. z art. 105 § 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wójta Gminy [...] umarzającej postępowanie w sprawie zasypania rowu położonego w m. K., w sytuacji gdy postępowanie administracyjne w sprawie nie stało się bezprzedmiotowe, albowiem nie doprowadziło do wyeliminowania szkodliwych zmian w zakresie stosunków wodnych na gruncie i powodujących podtapianie i zalewanie nieruchomości należącej do skarżącego; 2) art. 138 § 1 kpa w zw. z art. 7 i art. 77 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wójta Gminy [...], pomimo tego, że organ ten nie wykonał w pełni zaleceń SKO określonych w decyzji z dn. [...] lutego 2012 r. dotyczących ustalenia właściciela (posiadacza samoistnego) działki nr [...] w drodze analizy historycznej jej stanu prawnego, w szczególności tego, jak ona powstała oraz jak kształtowały się prawa do niej na przestrzeni lat, a tym samym nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Skarżący podniósł również zarzut naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy organy postępowania stwierdziły naruszenie stanu wody na gruncie oznaczonym nr [...] w m. K., spowodowane długoletnim brakiem konserwacji znajdującego się na nim rowu, które szkodliwie wpływają na grunt skarżącego, a jednocześnie okoliczności sprawy pozwalają uznać, że odpowiedzialnym za stan przedmiotowej nieruchomości jest Skarb Państwa w zarządzie Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w W. Oddział w R., na którą to jednostkę powinien być nałożony obowiązek udrożnienia rowu. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W obszernym uzasadnieniu, skarżący opisując przebieg, ustalenia i kolejne decyzje jakie zapadły w postępowaniu administracyjnym w sprawie, stwierdza, że organy umarzając postępowanie dopuściły się naruszenia art. 105 § 1 kpa, ponieważ postępowanie w niniejszej sprawie nie stało się bezprzedmiotowe nawet w części. Do tej pory, pomimo bezspornego stwierdzenia przez organy administracji naruszenia stosunków wodnych na działce nr [...], powodujących szkody na gruncie skarżącego, nie doszło do usunięcia stanu sprzecznego z prawem. W tej sytuacji nie można uznać, aby postępowanie stało się bezprzedmiotowe. W ocenie skarżącego nie można zgodzić się z twierdzeniami zawartymi w wydanych w sprawie decyzjach, że brak jest podmiotu, na który można by nałożyć obowiązek udrożnienia rowu, nie ma również możliwości ustalenia właściciela w postępowaniu administracyjnym na obecnym etapie. Wskazując na art. 9 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo wodne, skarżący wywodzi, że obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, może być nałożony na posiadacza samoistnego gruntu, na którym doszło do zmiany stanu wody, wobec czego posiadacz nie musi posiadać dokumentów legitymujących go do władania określonym gruntem. Jego zdaniem w sposób nieuprawniony dokonano wykreślenia z ewidencji gruntów Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w W. Oddział w R. jako użytkownika przedmiotowego rowu i to na tę jednostkę powinien być nałożony obowiązek określony w art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne. W odpowiedzi na skargę SKO w R. wniosło o oddalenie skargi, w swoim stanowisku podtrzymało argumentację o zasadności umorzenia postępowania w przedmiotowej sprawie. W piśmie procesowym z dnia [...] grudnia 2012 r. uczestnik postępowania Wojewódzki Zarząd Melioracji Wodnych i Urządzeń Wodnych w W. Oddział w R., wnosząc o oddalenie skargi podniósł, że powyższa jednostka nie jest posiadaczem, użytkownikiem, jak również nie jest odpowiedzialna za stan rowu melioracyjnego oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka nr ew. [...]. Jednocześnie podniósł, że takie rowy jak ten, stanowiący działkę nr [...] nie powinien być wykazywany jako odrębna nieruchomość. Powierzchnie odcinków tego rowu powinny być przez organ prowadzący ewidencję gruntów dopisane do działek przyległych i stanowić co najwyżej odrębny rodzaj użytku gruntowego na tych działkach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania rozstrzygnięcia – decyzji w sprawie. Sąd administracyjny nie ocenia więc decyzji pod kątem jej słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. W myśl z kolei art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając z uwzględnieniem powyższych kryteriów złożoną w niniejszej sprawie skargę, należy ocenić ją jako zasadną, albowiem zaskarżona decyzja SKO w R., jak i poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy [...] zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jako podstawę prawną wydanych decyzji organy powołują art. 105 § 1 kpa, stosownie do którego "Gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części". Przepis powyższy określa obowiązek organu prowadzącego postępowanie, a więc w sytuacji, gdy pozostaje ono już w toku, orzeczenie decyzją administracyjną o umorzeniu postępowania, wówczas gdy stało się ono bezprzedmiotowe. Postępowanie administracyjne ma bowiem na celu doprowadzenie do takiego rozstrzygnięcia sprawy decyzją administracyjną, która skonkretyzuje podmiotowo i przedmiotowo, a więc w odniesieniu do konkretnej osoby, jak też w sprawie konkretnej przedmiotowo uprawnienia i obowiązki wyprowadzone z przepisów obowiązującego w dacie rozstrzygania prawa materialnego. W przypadku, gdy zachodzą przeszkody do tego, aby takie prawa i obowiązki określić w odniesieniu do konkretnego podmiotu, należy mówić o bezprzedmiotowości postępowania, a w konsekwencji wydania merytorycznej decyzji orzekającej o tych prawach i obowiązkach. Decyzja o umorzeniu postępowania kończy do chwili jej wydania toczącą się sprawę administracyjną w ten sposób, że nie dochodzi już do rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach (czyli tzw. merytorycznego rozstrzygnięcia ), ( vide A. Plucińska – Filipowicz Komentarz do kpa LEX 2012 r.), Upraszczając można stwierdzić, że z bezprzedmiotowością postępowania, o której mowa w art. 105 § 1 kpa mamy do czynienia wówczas, gdy organ w sposób oczywisty, nie budzący żadnych wątpliwości, stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Wbrew twierdzeniom organów obu instancji, taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zaistniała. Powoływana przez organy bezprzedmiotowość podmiotowa tj. brak właściciela, czy też samoistnego posiadacza rowu melioracyjnego, stanowiącego działkę nr ew. [...] w m. K., nie może skutkować oceną o zasadności umorzenia postępowania dotyczącego przywrócenia prawidłowego stanu wód, w sytuacji, gdy zachodzi naruszenie stanu wód powodujących szkody, a więc gdy nadal istnieje przedmiot tego postępowania wynikający z nieuregulowanego stanu wód na działce nr [...]. Powyższe prowadzi do wniosku, że w rozpoznawanej sprawie nie zostały spełnione przesłanki do umorzenia postępowania, a organy nie sprostały stojącemu przed nimi obowiązkowi tj. nie doprowadziły do merytorycznego załatwienia sprawy polegającego na przywróceniu poprawnego stanu wód na działce nr [...]. W ocenie składu Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, powziętej na podstawie analizy akt administracyjnych sprawy, prowadzenie postępowania w sprawie przez organy administracji publicznej, wskazuje na wyjątkową nieudolność, wręcz brak znajomości podstawowych w niniejszej sprawie przepisów prawa i umiejętności ich stosowania. Nasuwa się nieodparte wrażenie, że organy poszukiwały właściciela działki stanowiącej rów melioracyjny, a faktycznie dokonały czynności zmierzających do jego nie ujawnienia. Powyższe Sąd odnosi przede wszystkim do wniosku Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych o wykreślenie go z ewidencji gruntów jako użytkownika rowu melioracyjnego, niezasadnego wykonania tego wniosku przez Starostwo Powiatowe w R., bez jednoczesnego zrealizowania w pełni tego wniosku, polegającego na rozliczeniu powierzchni rowu melioracyjnego i przypisanie odpowiednich jego odcinków do działek przyległych. Rozpoznając ponownie sprawę organy, przede wszystkim Wójt Gminy [...], powinien z urzędu doprowadzić do uregulowania stanu prawnego rowu melioracyjnego do stanu zgodnego z prawem wynikającym z art. 12 ust. 1 ustawy Prawo wodne, stosownie do którego wody stojące w rowach, znajdujące się w granicach nieruchomości gruntowej, stanowią własność właściciela tej nieruchomości. W tym celu Wójt Gminy [...] powinien, jak wskazuje to zresztą pismo Starostwa Powiatowego w R. z dn. [...] marca 2012 r. (k. [...] akt administracyjnych sprawy), dokonać podziału geodezyjnego przedmiotowego rowu melioracyjnego przez przypisanie odpowiednich jego odcinków do działek przyległych, doprowadzić do ujawnienia tego stanu w ewidencji gruntów, a następnie wydać stosowną decyzję na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Przedmiotowa decyzja powinna zobowiązywać właścicieli, czy też posiadaczy odpowiednich nieruchomości na których znajdują się wody z nieczynnego rowu melioracyjnego, do przywrócenia stanu poprzedniego tj. przepustowości rowu, albo do wykonania urządzeń zapobiegających szkodom – w zależności od ustalonego stanu faktycznego na gruncie i możliwości technicznych uregulowania stosunków wodnych na tym terenie. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 wyroku. Orzeczenie z pkt 2 wyroku, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, znajduje uzasadnienie w art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. ----------------------- 6