VIII SA/Wa 63/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak (sprawozdawca), Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2019 r. w Radomiu sprawy ze skargi J. B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...]listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności przypadających agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej oddala skargę. Decyzją nr [...] z [...] lipca 2017 r. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes ARiMR, organ I instancji), działając na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2017 r. poz. 1257, ze zm. dalej: K.p.a.), § 3 ust. 1, § 4 ust. 1, § 6 i § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 grudnia 2010 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłaty należności przypadających agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej (Dz. U. 2010 Nr 258 poz. 1747 ze zm., dalej: rozporządzenie RM), art. 54 ust. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20 grudnia 2013 r., s. 549) – odmówił J. B. (dalej: skarżący, wnioskodawca, strona) umorzenia pozostałej do spłaty kwoty nienależnie pobranych płatności ustalonych na mocy decyzji nr [...] z [...] kwietnia 2015 r., wydanej przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR, powiększonych o odsetki. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w dniu [...] listopada 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] wydał decyzję nr [...], na mocy której ustalił stronie kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego w łącznej wysokości [...] zł, powiększoną o odsetki w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, naliczane od dnia następnego po upływie terminu 60 dni od daty doręczenia ww. decyzji do dnia zwrotu nienależnie pobranych płatności. Na skutek odwołania od tej decyzji Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR na mocy decyzji nr [...] z [...] kwietnia 2015 r. uchylił ww. decyzję oraz orzekł o wysokości kwoty nienależnie pobranych płatności w łącznej kwocie [...] zł. Wobec niedokonania przez skarżącego spłaty należności, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] skierował do Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] tytuł wykonawczy nr [...] z [...] września 2016 r. w celu przymusowego ściągnięcia ww. należności. W dniach 16 listopada 2016 r., 5 czerwca 2017 r. oraz 6 czerwca 2017 r. Dyrektor Departamentu Zarządzania Należnościami ARiMR, działając z upoważnienia Prezesa ARiMR, dokonał potrącenia kwoty z przysługujących Stronie środków finansowych w ramach kampanii 2016. W wyniku dokonanego potrącenia nadal pozostaje do spłaty zadłużenie w wysokości [...] zł, powiększone o odsetki naliczane jak dla zaległości podatkowych. W dniu 9 czerwca 2017 r. do Prezesa ARiMR wpłynął wniosek skarżącego o umorzenie nienależnie pobranych płatności. Organ I instancji wskazał na określone w § 3 i § 4 rozporządzenia RM przesłanki umorzenia należności oraz ocenił, czy kwota należności nie przekracza wartości kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym, czy zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności, ewentualnie czy postępowanie egzekucyjne okazało się nieskuteczne. Według Prezesa ARiMR koszty upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynoszą [...] zł, podczas gdy zadłużenie skarżącego, ustalone decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2015 r. na dzień złożenia wniosku o umorzenie należności wynosi [...] zł, powiększone o odsetki naliczane jak dla zaległości podatkowych. Kwota ta przekracza kwotę kosztów upomnienia. Nadto wskazał, że skarżący prowadzi gospodarstwo rolne o powierzchni 8,41 ha. W latach 2004-2016 otrzymywał płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. W 2016 r. zobowiązany uzyskał płatności w łącznej wysokości [...] zł. Koszty postępowania egzekucyjnego w administracji w stosunku do kwoty dochodzonej należności określone zostały w formie procentowej z zastrzeżeniem minimalnej kwoty w odniesieniu do każdej czynności podjętej przez egzekutora. Nie sposób więc uznać, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności. Zdaniem organu I instancji, bez potwierdzenia faktu nieściągalności Prezes ARiMR nie może umorzyć nienależnie pobranych płatności w oparciu o § 3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia RM. Organ ustalił, że kwota nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego wynosząca [...] zł przekracza równowartości kwoty 100 euro, przeliczonej na euro według kursu euro ustalonego zgodnie z rozporządzeniem delegowanym Komisji (WE) nr 907/2014. Decyzja ustalająca kwotę nienależnie pobranych płatności wydana została [...] kwietnia 2015 r., tak więc należało zastosować kurs wymiany walut opublikowany przez Europejski Bank Centralny z 30 marca 2015 r., który wynosił 4,0854 zł. Kwota stanowiąca równowartość 100 euro wynosiła więc 408,54 zł. Mając powyższe na uwadze organ I instancji ocenił, że nie została spełniona przesłanka warunkująca umorzenie kwoty nienależnie pobranych płatności, określona w § 3 pkt 4 – 6 oraz w § 4 ust. 1 rozporządzenia RM. Fakt znajdowania się skarżącego w ciężkiej sytuacji finansowej - zgodnie z przepisami rozporządzenia RM - nie stanowi samoistnej przesłanki umorzenia kwoty nienależnie pobranych płatności. Ponadto wskazał, że agencja płatnicza zobligowana jest do ochrony interesów budżetu wspólnotowego, zapobiegania i należytego traktowania każdej nieprawidłowości popełnionej przez beneficjenta pomocy. Odwołanie od ww. decyzji wniósł skarżący wskazując, że jako krzywdząca i wadliwa godzi w interes majątkowy jego i jego rodziny. Przyznał, że jest producentem rolnym i utrzymuje się z gospodarstwa rolnego o niskich dochodach. Z powodu klęsk żywiołowych w 2010 r., 2012 r., 2013 r. oraz 2015 r. znajduje się w tragicznej sytuacji materialnej. Żyje w ciężkich warunkach i niedostatku, korzysta z pomocy społecznej, przewlekle choruje. Jego możliwości zarobkowe i płatnicze są bardzo ograniczone. Nie jest w stanie spłacić wymienionego zadłużenia wraz z odsetkami. Za umorzeniem tych należności przemawiają więc szczególne względy gospodarcze i społeczne. Wyegzekwowanie kwoty z jego majątku narazi skarżącego i jego rodzinę na niepowetowane straty i doprowadzi do likwidacji gospodarstwa rolnego stanowiącego jedyne źródło utrzymania. Decyzją z [...] listopada 2017 r. znak: [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: Minister, organ II instancji, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., § 3 ust. 1 pkt 5, § 4 ust. 1 oraz § 6 rozporządzenia RM utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W jej uzasadnieniu wskazano, że decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2015 r. ustalono skarżącemu kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych w łącznej wysokości [...] zł, na co składają się następujące kwoty: [...] zł nienależnie pobrane za rok 2008 r., [...] zł nienależnie pobrane za rok 2009, [...] zł nienależnie pobrane za rok 2010 oraz [...] nienależnie pobrane za rok 2011. Każda z ww. kwot przekracza równowartość 100 euro, przeliczonej na złote według kursu euro ustalonego zgodnie z rozporządzeniem delegowanym Komisji (UE) nr 907/2014. Wprawdzie organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji w kwestii możliwości umorzenia potraktował ustalone kwoty należności łącznie, zamiast odrębnie, to nie miało to wpływu na wynik sprawy, albowiem każda z kwot przekracza wskazaną wartość. Umorzenia należności nie można było więc dokonać na podstawie § 4 ust. 1 rozporządzenia RM. Podstawy umorzenia nie stanowił także § 3 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia RM, według którego w przypadku całkowitej nieściągalności należności, jeżeli zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji też należności, organ może – ale nie musi – uwzględnić wniosek o umorzenie. W tym kontekście organ II instancji wskazał, że skarżący prowadzi gospodarstwo rolne o powierzchni 11,58 ha, z czego jego wyłączną własność stanowią grunty o powierzchni 3,47 ha, natomiast na zasadzie współwłasności należą do niego grunty rolne o powierzchni 8,11 ha. Gospodarstwo to może zostać zajęte przez organ egzekucyjny. Z uwagi na fakt, że koszty dochodzenia i egzekucji należności ustalane są procentowo i wynoszą, stosownie do art. 64 § 1 pkt 2 oraz 6 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. 2016 poz. 599 ze zm.), w przypadku zajęcia nieruchomości 8% wyegzekwowanej należności, nie więcej jednak niż 34.200 zł - brak jest racjonalnych przesłanek, by przyjąć, że prowadzona egzekucja nie pozwoli pokryć kosztów dochodzenia i egzekucji należności. Skoro w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki do umorzenia należności głównej, to stosownie do § 6 rozporządzenia RM, nie ma możliwości umorzenia odsetek za zwłokę. Organ odwoławczy wskazał, że poza zakres niniejszego postępowania wykraczają ustalenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń. Skargę na ww. rozstrzygnięcie wniósł skarżący podtrzymując wywody zawarte w odwołaniu. Ponownie wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa i godzi w interes majątkowy wnioskodawcy i jego rodziny. Powstanie zadłużenia nastąpiło w winy [...] sp. z o.o., która nie przeprowadziła kontroli w gospodarstwie rolnym skarżącego w latach 2011 - 2012. Nadto ARiMR nie wypłaciła skarżącemu przysługujących mu za 2016 rok dopłat, wskutek czego został on pozbawiony środków do życia. Skarżący znalazł się w krytycznej sytuacji finansowej i bez środków do życia z przyczyn od siebie niezależnych. Nie jest w stanie spłacić zadłużenia, ponieważ przekracza to jego możliwości. W jego ocenie, za umorzeniem przemawiają szczególne względy społeczne i gospodarcze. Egzekwowanie należności narazi bowiem skarżącego i jego rodzinę na niepowetowane straty i doprowadzi do likwidacji gospodarstwa rolnego, stanowiącego jedyne źródło utrzymania. Ponownie wskazał, że nieuwzględnienie skargi byłoby sprzeczne z art. 5 kodeksu cywilnego oraz art. 30 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2018 r. poz. 2107 j.t.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018 poz. 1302 j.t. ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej lub celowościowej. Badaniu podlega wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania i wykładni norm prawa materialnego, a także prawidłowość przyjętej procedury. Materialnoprawną podstawę umarzania w całości lub w części albo odraczania lub rozkładania na raty spłaty należności i wierzytelności przypadające agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej stanowi art. 209 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. 2019 poz. 869 j.t.). Ogólną przesłanką stosowania powyższych ulg jest szczególnie uzasadniony przypadek. Szczegółowe zasady i tryb umarzania w całości lub w części, odraczania lub rozkładania na raty spłaty należności i wierzytelności, przesłanki zastosowania tych instytucji, a także organy do tego uprawnione, zostały natomiast uregulowane w przywołanym wyżej rozporządzeniu RM. Stosownie do § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia umorzenie przez właściwy organ agencji płatniczej w całości lub w części należności dopuszczalne jest tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, jeżeli wystąpi jedna z następujących przesłanek: 1) należności nie odzyskano w wyniku zakończonego postępowania likwidacyjnego albo upadłościowego, albo postępowanie upadłościowe zostało umorzone w związku z brakiem majątku upadłego; 2) dłużnik będący osobą fizyczną zmarł, nie pozostawiając żadnego majątku albo pozostawiając ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów, albo pozostawiając przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzedzającym umorzenie, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" do celów naliczania odpisu na zakładowy fundusz świadczeń socjalnych; 3) dłużnik będący osobą prawną został wykreślony z Krajowego Rejestru Sądowego przy jednoczesnym braku majątku, z którego można by egzekwować należność, a odpowiedzialność z tytułu należności nie przechodzi z mocy prawa na osoby trzecie; 4) kwota należności nie przekracza wartości kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności; 6) postępowanie egzekucyjne okazało się nieskuteczne. Ponadto zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia prezes agencji płatniczej umarza z urzędu należności, o których mowa w § 1 pkt 1, o ile należność w odniesieniu do płatności indywidualnej w ramach programu pomocy lub środka wsparcia nie jest wyższa od kwoty stanowiącej równowartość 100 euro, przeliczonej na złote według kursu ustalonego zgodnie z rozporządzeniem delegowanym Komisji (UE) nr 907/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającym rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do agencji płatniczych i innych organów, zarządzania finansami, rozliczania rachunków, zabezpieczeń oraz stosowania euro (Dz. Urz. UE. L 255 z 28.08.2014, str. 18, z późn. zm.). Z przepisu art. 40 w zw. z art. 36 lit. g rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 907/2014 wynika, że kurs wymiany, który ma być zastosowany, to ostatni kurs wyznaczony przez Europejski Bank Centralny (EBC) przed pierwszym dniem miesiąca, w którym została wydana decyzja ustalająca kwotę nienależnie pobranych płatności. Mając na uwadze powyższe uregulowania Sąd podziela ocenę organów obu instancji, że w niniejszej sprawie nie zaistniała żadna z wymienionych enumeratywnie w § 3 i § 4 rozporządzenia przesłanek zastosowania ulgi w postaci umorzenia należności. Nie było sporu co do tego, że w stosunku do skarżącego nie znajdują zastosowania przesłanki umorzenia określone w § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia. Dokonując oceny okoliczności sprawy w odniesieniu do przesłanki określonej w § 3 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia RM, Sąd stwierdza, iż na podstawie zgromadzonej w sprawie dokumentacji organy prawidłowo przyjęły, że kwota należności nie przekracza wartości kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym. Wysokość kosztów upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym administracji określa rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 11 września 2015 r. w sprawie wysokości kosztów upomnienia skierowanego przez wierzyciela do zobowiązanego przed wszczęciem egzekucji administracyjnej i wynoszą one [...] zł. Kwota należności, ustalona na [...] zł, przekracza więc koszty upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym. Zgodnie zaś z art. 64 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wysokość opłat egzekucyjnych wyrażona jest przeważnie stawką procentową w stosunku do egzekwowanych należności, z zastrzeżeniem minimalnej kwoty, bądź też kwotowo w odniesieniu do każdej czynności podjętej przez organ egzekucyjny. Co do zasady koszty postępowania egzekucyjnego w administracji w stosunku do kwoty dochodzonej należności określone zostały w formie procentowej - opłata manipulacyjna w wysokości 1% oraz opłata za czynności egzekucyjne w wysokości od 4 do 8%, w zależności od rodzaju dokonanego zajęcia. Biorąc powyższe pod uwagę nie można stwierdzić, że przewidywane koszty dochodzenia i egzekucji należności będą wyższe od kwoty możliwej do uzyskania w postępowaniu egzekucyjnym, co mogłoby stanowić przesłankę umorzenia w oparciu o § 3 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia RM. Organy obu instancji prawidłowo także ustaliły, że skarżący jest właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni 3,47 ha oraz współwłaścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni 8,11 ha. Ustaliły ponadto, iż otrzymał płatności bezpośrednie i ONW za 2016 r. w łącznej kwocie [...] zł. Tym samym zgodzić się należy z oceną, iż sytuacja skarżącego jest trudna, jednak nie można uznać, że zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności lub też, że postępowanie egzekucyjne okazało się nieskuteczne, skoro skarżący dysponuje majątkiem nieruchomym. Tym samym nie została spełniona przesłanka z § 3 ust.1 pkt 6 rozporządzenia RM dotycząca możliwości umorzenia należności w przypadku ich całkowitej nieściągalności, w sytuacji gdy postępowanie egzekucyjne okaże się nieskuteczne. Sąd wskazuje na istotną okoliczność, że treść § 3 ust. 1 rozporządzenia RM nie przewiduje możliwości umorzenia postępowania w związku z trudną sytuacją materialną czy zdrowotną strony, ponieważ umorzenie możliwe jest jedynie w przypadkach wyraźnie wskazanych w tym przepisie, a sytuacja materialna zobowiązanego może być oceniona jedynie przez pryzmat przesłanek z § 3 ust. 1 pkt 5 i 6 rozporządzenia RM. Bezsporne pozostaje także i to, że kwota nienależnie pobranej płatności ustalona decyzją nr [...] w łącznej wysokości [...] zł, jak również poszczególne składowe kwoty ([...] zł, [...] zł, [...] zł oraz [...] zł) przekraczają równowartość 100 euro, dlatego też słusznie przyjęły organy, że należność ta nie podlega umorzeniu z urzędu w myśl § 4 ust. 1 rozporządzenia RM. Ostatni kurs wymiany walut opublikowany przez Europejski Bank Centralny przed pierwszym dniem miesiąca, w którym została wydana decyzja ustalająca kwotę nienależnie pobranych płatności, tj. na dzień 30 marca 2015 r., wyniósł 4,0854 zł, zatem kwota stanowiąca równowartość 100 euro wynosiła 408,54 zł i nie przekracza ona wysokości należności wobec skarżącego. W myśl § 6 rozporządzenia RM, w przypadku, gdy zachodzą przesłanki dla umorzenia należności, o których mowa w § 3-5, umorzenie obejmuje również umorzenie odsetek za zwłokę naliczonych od należności oraz poniesionych kosztów dochodzenia należności, dlatego też umorzenie odsetek za zwłokę może nastąpić tylko w sytuacji, w której spełnione zostały przesłanki do umorzenia należności głównej. Tym samym wobec braku podstaw do stwierdzenia zaistnienia przesłanek, o których mowa wyżej nie jest możliwe uwzględnienie wniosku skarżącego także na tej podstawie prawnej. Sąd zauważa, że powoływanie się skarżącego na szczególne względy gospodarcze i społeczne mogą stanowić podstawę jego wniosku o odroczenie terminu spłaty całości lub części należności lub rozłożenia płatność całości lub części należności na raty, stosownie do § 7 rozporządzenia RM, o którym to przepisie został poinformowany w decyzji organu I instancji. Powołany przepis nie znajduje jednak zastosowania do umorzenia należności płatniczych, czego skarżący domagał się we wniosku z 9 czerwca 2017 r. Strona w przedmiotowej sprawie nie może również powoływać się na naruszenie przepisu art. 5 kodeksu cywilnego (zasady współżycia społecznego), bowiem – jak już wskazano na wstępie rozważań prawnych – sąd administracyjny nie ma kompetencji do badania zaskarżonych decyzji w tym aspekcie (względy słusznościowe i celowościowe). Reasumując, w ustalonym stanie faktycznym zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, ani też naruszenia przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działajac na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.