VIII SA/Wa 63/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca) Sędzia WSA Marek Wroczyński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 4 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia 22 listopada 2023 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z 22 listopada 2023 r. znak: [...], Dyrektor Generalny Lasów Państwowych (dalej: "Dyrektor GLP", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775, dalej "k.p.a."), oraz art. 53 ust. 4 pkt 6, art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r. poz. 977; dalej: "u.p.z.p."), po rozpatrzeniu zażalenia A. K. (dalej: "skarżąca", "strona") od postanowienia Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w R. (dalej: "Dyrektor RDLP", "organ I instancji") z 27 czerwca 2023 r. znak: [...], odmawiającego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...] w [...] – utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następujących okolicznościach: Pismem z 15 czerwca 2023 r. Prezydent Miasta [...] zwrócił się do Dyrektora RDLP z wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla powyższej inwestycji. Postanowieniem z 27 czerwca 2023 r. znak: [...] organ I instancji, działając na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. orzekł o nie uzgodnieniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla ww. inwestycji w zakresie zadań, o których mowa w art. 53 ust 4 pkt 6 u.p.z.p. w odniesieniu do gruntów leśnych. Organ I instancji ustalił, że projekt decyzji o warunkach zabudowy zakłada budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zaś zapisy nieobowiązującego miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta [...] wskazują, że wnioskowany teren przeznaczony był pod pracownicze ogrody działkowe. Organ I instancji stwierdził, że w projekcie decyzji brak jest jednoznacznej informacji o dopuszczeniu lokalizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a tym samym o uzyskanej na ten cel zgodzie na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nierolnicze i nieleśne w trakcie opracowywania mpzp i odmówił uzgodnienia projektu decyzji. Na powyższe postanowienie zażalenie złożyła skarżąca. Zarzuciła naruszenie art. 7, art. 77 §1, art. 80, art. 107 § 5 i 6 w zw. z art. 126 k.p.a., art. 67 u.p.z.p. oraz niewłaściwe zastosowanie art. 7 ust. 2 pkt. 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2409; dalej: "u.o.g.r.l."). Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz uzgodnienie warunków zabudowy dla ww. inwestycji w zakresie zadań, o których mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. W uzasadnieniu wskazanego na wstępie postanowienia z 22 listopada 2023 r., Dyrektor GLP, po przedstawieniu stanu sprawy, przytoczył brzmienie art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Zauważył, że inwestycja objęta projektem polegająca na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, na działce nr [...] w [...], została zaplanowana jako realizująca cel nieleśny. Organ odwoławczy, analizując treść projektu decyzji wraz z jego załącznikami, ustalił, że działka związana z realizacją inwestycji posiada grunty klasy Ls. Zgodnie natomiast z treścią projektu decyzji oraz załączonym do projektu decyzji wypisem z 13 sierpnia 2023 r., z miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta K., ustalił jednoznacznie, że przeznaczenie tego terenu w nieobowiązującym już mpzp było pod pracownicze ogrody działkowe z sugestią na architekturę domków kempingowych. Powyższy zapis w projekcie decyzji jednoznacznie stanowi, że dla działki objętej projektem decyzji w nieobowiązującym już ww. mpzp, nie nastąpiła zmiana przeznaczenia na cel zgodny z celem zaplanowanej do realizacji inwestycji (tj. budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego). Dlatego do czasu uchwalenia nowego mpzp w celu możliwości zabudowy wydaje się decyzje o warunkach zabudowy. Natomiast z uwagi, że dla gruntów leśnych zmiany przeznaczenia dokonuje się wyłącznie w mpzp po uzyskaniu na nią zgody właściwego organu, Dyrektor GLP, uznał, że w stosunku do gruntów leśnych decyzja o warunkach zabudowy stanowi kontynuację wcześniejszych ustaleń polityki przestrzennej regionu. W ocenie organu odwoławczego, niemożliwe jest wydanie decyzji w sytuacji, kiedy planowane zagospodarowanie terenu jest sprzeczne z celem określonym w nieobowiązującym mpzp. Tym samym, na terenach przeznaczonych w nieobowiązującym już mpzp pod pracownicze ogrody działkowe, realizacja zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej jest niemożliwa. Na poparcie powyższej tezy Dyrektor GLP odwołał się do orzecznictwa sądów administracyjnych, cytując fragmenty wyroku NSA z 20 października 2017 r. (sygn. akt II OSK 261/16) oraz wyroku WSA w warszawie z 12 maja 2006 r. (sygn. akt IV SA/Wa 405/06). Konkludując, za niesłuszny uznał zarzut nie wzięcia pod uwagę zgody na zmianę przeznaczenia dla tego terenu. Podniósł, że nawet zakładając, iż dla analizowanego terenu uzyskano zgodę na zmanię przeznaczenia na cele nieleśne, pod pracownicze ogrody działkowe, do nieobowiązanego już mpzp, to nie można się zgodzić, że zaplanowana inwestycja mieści się w ramach ustalonego w nim celu przeznaczenia. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, pismem z 20 grudnia 2023 r., skarżąca wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu postanowieniu z 22 listopada 2023 r. autor skargi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania tj.: 1) błędną wykładnię przepisów i niewłaściwe zastosowanie z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. przez przyjęcie, że zmiana przeznaczenia każdego gruntu leśnego na cele nieleśne bez względu na jego obszar - może być dokonana wyłącznie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i zawsze wymaga uzyskania uprzedniej zgody właściwego organu na dokonanie takiej zmiany, podczas gdy jeżeli określony teren został objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne uzyskaną przy sporządzaniu miejscowego planu, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, to organ wykonawczy gminy, sporządzając plan miejscowy na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie jest zobowiązany do wystąpienia o zgodę na taką zmianę na podstawie art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p., w związku z czym w przedmiotowej sprawie w sytuacji przeznaczenia przedmiotowej działki w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, na cele nieleśne możliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy; 2) art. 6 ust. 1, w zw. z art. 7 ust. 1 oraz art. 9 ust. 3 u.o.g.r.l. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie będące konsekwencją błędnej wykładni, poprzez uznanie, że przedmiotowa nieruchomość jest przeznaczona na cele leśne; 3) art. 7 ust. 2 pkt 5 u.o.g.r.l. oraz art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p. przez błędną wykładnię i uznanie, że zachodzą przesłanki do wydania nowej decyzji na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne; 4) art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli; 5) art. 77 § 1 w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. poprzez niedokonanie przez organy wszechstronnej oceny materiału dowodowego, dokonanie oceny w sposób wybiórczy z pominięciem istotnych okoliczności; 6) art. 80 w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie oceny dowodów w sposób dowolny, wbrew zasadom doświadczenia życiowego, pomijając ważne okoliczności i dowody dla wyniku sprawy; 7) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie przez organy w uzasadnieniu postanowienia, które fakty uznały za udowodnione, dowodów, na których oparto rozstrzygnięcie i dlaczego innym dowodom odmówiono wiarygodności; 8) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez jego niezasadne zastosowanie przez Dyrektora GLP i utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia organu I instancji, podczas gdy prawidłowe rozstrzygnięcie organu II instancji powinno polegać na zastosowaniu art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. w rezultacie na uchyleniu w całości postanowienia Dyrektora RDLP. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi strona przedstawiła stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów. Wskazała m.in., że błędne jest stanowisko organów, iż nie ma znaczenia fakt, że określony grunt leśny został przeznaczony na cel nieleśny we wcześniej uchwalonym i już nieobowiązującym planie miejscowym. Fakt ten ma bowiem istotne znaczenie, gdyż może oznaczać, że już została uzyskana zgoda właściwego organu na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cel nieleśny, co powodowałoby, że organ wykonawczy gminy nie ma obowiązku ponownie o taką zgodę występować. Zdaniem skarżącej, skoro przedmiotowy teren uzyskał w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta [...] z 21 grudnia 1990 r. przeznaczenie inne niż leśne, a obecne przeznaczenie jest tożsame z ówczesnym (nie uchwalono innego planu miejscowego), to brak jest podstaw do wymagania przedstawienia stosownej zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na nieleśne. Zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie Dyrektora RDLP zostały wydane z naruszeniem wskazanych przepisów prawa, bez wszechstronnego rozpoznania niniejszej sprawy, w szczególności bez sprawdzenia, czy przedmiotowa nieruchomość ma rzekome przeznaczenie leśne, a także czy zaistniała przesłanka wykrycia błędnych informacji w odniesieniu do tej nieruchomości, która przemawiałaby za zmianą wcześniej dokonanej klasyfikacji dla nieruchomości na działce nr ewid. [...] w [...]. Reasumując skarżąca podniosła, że istota w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, aby dokładnie ustalić, czy wydane już decyzje administracyjne wyrażające zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, dotyczą tych samych wnioskowanych działek gruntów leśnych i o takiej samej powierzchni. W rozpatrywanej sprawie taka tożsamość nastąpiła, a zatem w sytuacji przeznaczenia przedmiotowej działki w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nieleśne możliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z wnioskiem. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie w całości i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Istota sprawy sprowadza się do oceny zgodności z prawem rozstrzygnięć organów, w których odmówiono skarżącej wyrażenia zgody na uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji, polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...] w [...], w zakresie zadań, o których mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Organy właściwe w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych uzgadniają decyzje o warunkach zabudowy w zakresie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., zgodnie z którą: "teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1". Art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. przewiduje zatem dwie odrębne sytuacje, kiedy jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a mianowicie: po pierwsze - teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne bądź - po drugie - teren jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (stosownie do art. 88 ust. 1 u.p.z.p.). Druga z tych sytuacji oznacza, że zgoda na zmianę przeznaczenia gruntu była wymagana i została uzyskana w stosunku do konkretnego terenu przy sporządzaniu planu miejscowego, który utracił moc na podstawie ww. przepisu ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Taki teren nie wymaga uzyskania kolejnej zgody, pod warunkiem jednak przeznaczenia go zgodnie z celem określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który z mocy art. 67 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym utracił moc obowiązującą. Przesłanka ta odwołuje się do konkretnych okoliczności faktycznych i prawnych, których wystąpienie obliguje do pozytywnego uzgodnienia decyzji, a ich brak - do odmowy uzgodnienia. Celem procedury uzgodnieniowej przewidzianej w art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. jest kontrola dokonywana przez wyspecjalizowany w danej dziedzinie organ, czy np. nie następuje lokalizacja inwestycji nie dającej się pogodzić z rolnym lub leśnym przeznaczeniem gruntu. Organ uzgodnieniowy w zakresie swoich właściwości opiniuje projekt decyzji o warunkach zabudowy dla planowanego przez inwestora zamierzenia wyłącznie z punktu widzenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, regulujących daną kwestię, wskazując na możliwość lub brak możliwości zrealizowania inwestycji. Organ współdziałający zajmuje stanowisko uzgadniając projekt danej decyzji o warunkach zabudowy lub też odmawia takiego uzgodnienia. Uzgadnia on więc pozytywnie lub negatywnie (w zakresie swojej właściwości) konkretną treść projektowanego rozstrzygnięcia. Zatem zwrot "po uzgodnieniu" (art. 53 ust. 4 u.p.z.p.) należy rozumieć w ten sposób, że organ prowadzący postępowanie główne przygotowuje projekt rozstrzygnięcia, zaś organ współdziałający ocenia dopuszczalność tego rozstrzygnięcia w granicach swojej właściwości i kompetencji. Oznacza to w praktyce zajęcie stanowiska, co do zgodności projektowanej inwestycji z wymaganiami wynikającymi z przepisów odrębnych, np. w zakresie ochrony konserwatorskiej, ochrony gruntów rolnych i leśnych, ochrony przyrody i innych (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 12 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SAB/Kr 93/16, LEX nr 2105466). Organy administracyjne wykazały, że właściwość organów w rozpatrywanej sprawie wynika z faktu, że przedmiotowa inwestycja realizowana będzie na działce o nr ewid [...] przy ulicy M. J. P.[...] w [...], która zgodnie z ewidencją gruntów w całości stanowi grunty leśne (LsV). W świetle powyższych uwarunkowań nie ulega wątpliwości, że planowana inwestycja podlegała uzgodnieniom, przewidzianym w art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. Zdaniem Sądu, w kontrolowanej sprawie, organy orzekające dokonując oceny możliwości uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy, słusznie sięgnęły do zapisów miejscowego planu, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p., jednocześnie oceniając czy przedmiotowy teren uzyskał zgodę na zmianę przeznaczania gruntów leśnych na cele nieleśne do uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również oceniając zapisy planu miejscowego między innymi w zakresie ustalonego celu przeznaczenia względem planowanej inwestycji. Kwestią kluczową jest zatem konieczność zbieżności celu planowanej inwestycji z przeznaczeniem dla danego terenu w nieobowiązującym już miejscowym planie. W ocenie Sądu, organy obu instancji zasadnie odmówiły uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na ww. działce, wskazując na niezgodność celu zaplanowanej inwestycji z celem wskazanym w nieobowiązującym już m.p.z.p. Z przekazanego do uzgodnienia projektu decyzji wynika, że teren inwestycji położny jest na działce oznaczonej jako Ls, oraz, że "zgodnie z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta [...] , zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z 21 grudnia 1990 r. (ogł. w Dz. Urz. Woj. Kieleckiego, Nr 1, poz. 3 z 10 stycznia1991 r.) oraz oceną aktualności ww. planu zatwierdzoną Uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z 28 listopada 1994 r. (Dz. Urz. Woj. Kieleckiego Nr 12, poz. 139 z 15 grudnia 1994 r.), który stracił ważność 31 grudnia 2003 r., oznaczony był symbolem VIM.9ZD z przeznaczeniem pod: "Projektowane pracownicze ogrody działkowe. Ze względu na sąsiedztwo terenów rekreacyjno-sportowych przy zbiorniku wodnym "[...]" sugeruje się ogrody działkowe typu campingowego. Wymagane staranne opracowanie architektury domków campingowych i estetyczne utrzymanie działek". W związku z powyższym uznaje się, że nieruchomość objęta liniami rozgraniczającymi uzyskała zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne". W ocenie Sądu, zasadnie twierdzą organy, że zgodnie z treścią projektu decyzji oraz załączonym do niego wypisem z miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta S., przeznaczenie terenu działki (związanej z realizacją planowanej inwestycji) w nieobowiązującym już mpzp było pod pracownicze ogrody działkowe z sugestią na architekturę domków kempingowych. A zatem należy zgodzić się z twierdzeniem, że dla działki objętej projektem decyzji w nieobowiązującym już ww. mpzp, nie nastąpiła zmiana przeznaczenia na cel zgodny z celem zaplanowanej do realizacji inwestycji (tj. budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego). Tym samym, na terenach przeznaczonych w nieobowiązującym już mpzp pod pracownicze ogrody działkowe, realizacja zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej jest niemożliwa, gdyż jej nie przewidziano. Brak tożsamości celu, na jaki zaplanowano inwestycję z celem przewidzianym w nieobowiązującym mpzp uniemożliwia uzgodnienie przedłożonego projektu decyzji. Słusznie zatem organy obu instancji uznały, że planowana inwestycja nie spełnia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., i odmówiły uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji o warunkach zabudowy. Za niezasadny Sąd uznał zatem zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Wbrew twierdzeniem skargi kwestia braku konieczności uzyskania w przedmiotowej sprawie zgody na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne nie ma znaczenia dla jej rozstrzygnięcia, gdyż teren inwestycji nie wymaga uzyskania kolejnej zgody. W tym miejscu należy odnieść się do treści uzasadnienia uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 29 listopada 2010 r., sygn. akt II OPS 1/10, w którym wskazano, że teren nie wymaga "nowej" zgody pod warunkiem przeznaczenia terenu zgodnie z celem określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który z mocy art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym utracił moc obowiązującą, przywoływaną w kolejnych orzeczeniach NSA (por. np. wyrok NSA z 3 lutego 2015 r., sygn. II OSK 1061/13). W kontrolowanej sprawie przyczyną odmowy uzgodnienia projektu decyzji była natomiast rozbieżność celu, jaki przewidziano w "starym" miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego terenu, z celem, jaki został określony w projekcie decyzji o warunkach zabudowy. Sąd w pełni podziela w tym zakresie stanowisko organów. Zdaniem Sądu, zaskarżone postanowienia organów są zgodne z prawem. Wszelkie zarzuty zawarte w skardze związane z naruszeniem prawa materialnego i procesowego należało uznać za niezasadne. Z podanych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) skargę oddalił. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a.