VIII SA/Wa 630/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędzia WSA Marek Wroczyński /sprawozdawca/, Protokolant Katarzyna Filipowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi K.Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oddala skargę. Syg. akt VIII SA/Wa 630/07 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...], znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R., biorąc za podstawę art.138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego( tj. DZ.U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zmianami), dalej jako k.p.a. po rozpoznaniu odwołania H. K. i A. S. uchyliło decyzję Starosty P. z dnia [...], znak [...] zatwierdzającą wykaz osób uprawnionych we wspólnocie, obszary gospodarstw rolnych przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie gruntowej wsi O.K. i W. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I Instancji. W uzasadnieniu decyzji organ ustalił, że Starosta P. decyzją z dnia [...], znak [...] zatwierdził wykaz uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej wsi O. K., gmina O. Podstawą wydania tej decyzji było ustalenie, iż wcześniejszą decyzją z dnia [...], nr [...] Starosta P. uznał nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów jako działki o numerach 201,655,700,715,724,733,899,906, o powierzchni 73,49 ha, położoną we wsi O.K., gmina O., za należącą do wspólnoty gruntowej. Urząd Gminy w O. sporządził i przygotował projekt wykazu osób uprawnionych, powierzchni ich gospodarstw i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie. Opracowany projekt wykazu został podany do publicznej wiadomości poprzez wywieszenie go na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy. Do opracowanego projektu nie wniesiono zastrzeżeń. Wobec powyższego stwierdzono, że projekt został opracowany prawidłowo i zgodnie z art. 6 ust.1 i art.9 ust.2 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 roku o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych ( DZ.U. nr 28, poz. 169, ze zmianami), dalej jako ustawa i dlatego zatwierdzono wykaz uprawnionych osób do udziału we wspólnocie. Od tej decyzji odwołali się H.K. i A.S., wnosząc o jej uchylenie. Argumentowali, że byli i są użytkownikami działki należącej do wspólnoty o numerze 201 oraz posiadają działki rolne położone we wsi O.K. Nadmieniali, że inni mieszkańcy wsi E. i L. posiadają grunty rolne we wsi O.K. i też nie zostali ujęci w wykazie. W ocenie organu odwoławczego z przedłożonych dokumentów : wypisy z ewidencji gruntów, akty notarialne, akty własności ziemi wynika, że A.S. jest właścicielem nieruchomości rolnej położonej we wsi O.K. o powierzchni 7,46 ha, a H. K. nieruchomości rolnej o powierzchni 1,85 ha. Biorąc to pod uwagę w ocenie organu odwoławczego osoby te miały interes prawny bycia stroną w postępowaniu o ustalenie uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej wsi O.K. i W. W ocenie organu prawidłowe ustalenie wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie powinno, stosownie do art. 6 ust.1 ustawy, uwzględniać osoby fizyczne lub prawne posiadające gospodarstwa rolne w tych wsiach, jeżeli w ciągu ostatniego roku przed wejściem w życie ustawy faktycznie korzystały z gruntów wspólnoty, chyba, że spowodowane to było klęską żywiołową, wypadkiem losowym lub innymi szczególnymi względami. Następnie w dalszej kolejności należało uwzględnić przepisy art.28 ust. 1 regulujących sprawę udziałów we wspólnocie, w przypadku zbycia gruntów przez uprawnionego do udziału we wspólnocie gruntowej. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. organ I Instancji nie uwzględnił wyżej powołanych przepisów. Organ wydał decyzję w której tylko zatwierdził, a nie ustalił uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej. Przyjął do zatwierdzenia bez żadnej analizy projekt wykazu uprawnionych, powierzchnię ich gospodarstw oraz przysługujących im wielkości udziałów we wspólnocie gruntowej. W ocenie organu odwoławczego materiał dowodowy w postaci załączników nr 1 i 2, nie uprawniał Starosty do uznania, że wyczerpują one wymagania z art. 6 ust. 1 ustawy. Dokonując oceny załącznika nr 1- Projekt wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie wsi O.K. według stanu z 1963 roku, należy zauważyć, że nie podano w nim w oparciu o jaki dokument został ten projekt sporządzony i w jaki sposób i na podstawie jakich dokumentów została umieszczona w nim informacja o korzystaniu, bądź nie korzystaniu poszczególnych osób ze wspólnoty gruntowej. Powyższe uchybienie zdaniem organu świadczy o tym, że nie uwzględniono przepisów art. 6 ust. 3 ustawy stanowiących, że nie korzystanie ze wspólnoty gruntowej w ciągu ostatniego roku przed dniem wejścia w życie ustawy z powodu klęsk żywiołowych, wypadków losowych i innych szczególnych względów nie powoduje utraty uprawnień. Zarówno w protokole, jak i w wykazie nie wskazano okresu do którego odnoszą się adnotacje o korzystaniu bądź nie korzystaniu z gruntów wspólnoty. W drugim załączniku nazwanym protokołem z dnia 4 czerwca 2007 roku także nie wskazano dokumentów na podstawie których powstał zawarty w nim wykaz rolników, którzy korzystali i korzystają obecnie ze wspólnoty gruntowej. Organ podnosił również, że protokoły powinny być sporządzone zgodnie z wymogami art. 68 ust.1 i 2 k.p.a. W przedmiotowych protokołach brak jest adnotacji o ich odczytaniu i podpisaniu. Nadto sporządzony wykaz osób został tylko zaopatrzony w datę, a nie ma adnotacji o wywieszeniu na tablicy ogłoszeń. Zdaniem organu doszło w postępowaniu przed organem I Instancji do naruszenia przepisów art. 7 , art.77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. Organ zauważył, że nie wyjaśniono podstawy prawnej decyzji, nie wskazano faktów, które organ uznał za udowodnione oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiary. Organ nie wyjaśnił dlaczego w wykazie osób uprawnionych do udziału we wspólnocie zamieścił tylko wskazane w nim osoby, a nie wskazał osób którym odmówił umieszczenia w wykazie, z podaniem przyczyn odmowy umieszczenia. Nadto doszło do naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. ponieważ nie ma dowodów na to, aby organ umożliwił stronom zapoznanie się z materiałem dowodowym, z zakreśleniem terminu do wniesienia uwag i zastrzeżeń co do zebranego materiału dowodowego w sprawie. W ocenie organu odwoławczego, w związku z potrzebą przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I Instancji. Skargę na decyzję organu odwoławczego wniósł K.L. Zaskarżył on decyzję w całości zarzucając jej : - naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy- mianowicie art. 127 § 1 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. poprzez bezzasadne uznanie H. K. i A.S. za mających interes prawny do złożenia odwołania od decyzji organu I Instancji. Wskazując na powyższe naruszenie przepisów postępowania wnosił o : uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podnosił, że postępowanie w sprawie toczyło się na skutek odwołań H. K. i A. S. Jego zdaniem osobom tym nie przysługuje przymiot strony postępowania administracyjnego. Argumentował, że dla stwierdzenia, iż określony podmiot posiada status strony postępowania administracyjnego konieczne jest legitymowanie się przez ten podmiot interesem prawnym. Wskazywał, że w piśmiennictwie i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że interes prawny w rozumieniu art.28 k.p.a., to interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego. Przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 1999 roku, IV SA 1693/97, gdzie sąd powiedział, że " źródłem interesu prawnego jest konkretny przepis prawa materialnego, który przewiduje, iż w określonej sprawie indywidualnej organ administracji ma w odniesieniu do konkretnego podmiotu zdolność władczą w drodze decyzji administracyjnej ‘’ oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 września 1999 roku, IV SA 1285/98 oraz z dnia 14 kwietnia 2000 roku, III SA 1876/99. Jego zdaniem takim przepisem prawa materialnego dającym przymiot strony w postępowaniu o ustalenie wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej jest art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 roku O zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Zdaniem skarżącego wydaje się bezspornym, że S. i K. nie posiadają prawa do uznania ich za uprawnionych do udziału we wspólnocie, albowiem z ustaleń organu wynika, że stali się właścicielami gruntów położonych we wsi O.K. w oparciu o akty notarialne z 1984 i 1991 roku. Nie posiadali zatem gospodarstw rolnych w ciągu roku przed dniem wejścia w życie wyżej powołanej ustawy. Skarżący dalej podnosił, że ich poprzednicy prawni jako osoby wypełniające kryteria zostali umieszczeni na liście uprawnionych we wspólnocie. Z tych też względów zdaniem skarżącego jego skarga zasługuje na uwzględnienie. Organ w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie podtrzymując dotychczas zaprezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga K.L. nie zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych [ DZ.U. nr 153 , poz.1269 ] oraz art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zwanej dalej p.p.s.a. [ DZ.U. nr 153, poz.1270, ze zmianami] sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności. Jak stanowi przepis art.134 § 1 p.p.s.a. Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy, wykaz uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykaz obszarów gospodarstw przez nich posiadanych i wielkość przysługujących im udziałów we wspólnocie ustala, w drodze decyzji, starosta. Dla obszarów gmin projekty takich wykazów sporządzają wójtowie( burmistrzowie, prezydenci miast). Przenosząc to grunt niniejszej sprawy należy podzielić stanowisko skarżącego, iż aby być stroną postępowania administracyjnego należy wykazać interes prawny mający podstawę w przepisie prawa materialnego. W przypadku postępowania w przedmiocie wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, to takim przepisem jest art. 6 ust. 1 ustawy. Jednocześnie sam fakt wydania decyzji w której nie umieszczono S. i K. na liście uprawnionych, nie może przesądzać o braku przymiotu strony po ich stronie. Zgodnie z art. 6 ust.1 ustawy uprawnionym do udziału we wspólnocie gruntowej są osoby fizyczne lub prawne posiadające gospodarstwa rolne, jeżeli w ciągu roku przed dniem wejścia w życie ustawy faktycznie korzystały z tej wspólnoty. Ustawa ta weszła w życie 5 lipca 1963 roku. Należy zauważyć, że przepisy art. 27, art.28, art.29 ustawy, przewidują możliwość nabycia udziału we wspólnocie gruntowej w drodze czynności prawnej bądź jako spadkobierca. Przedstawione przez H. K. i A. S. akty notarialne wskazują, że stali się właścicielami gospodarstw rolnych położonych na obszarze działania przedmiotowej wspólnoty gruntowej. Gospodarstwa te nabyli od swoich rodziców, którzy figurowali w projekcie osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej. Interes prawny w sprawie o ustalenie wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, w ocenie Sądu nie może być ograniczany do kręgu osób, które organ uznał w decyzji za uprawnionych ( por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 24 sierpnia 2005 roku, II SA/Ke 230/2005, pub. ONSA i WSA 2006/6/159). Należy podnieść, iż H K. i A. S. przedstawili dowody, które ich zdaniem w świetle przepisów art.6 i art.28 ustawy dawały podstawy do uznania, że występuje po ich stronie interes prawny do brania udziału w postępowaniu o ustalenie osób uprawnionych we wspólnocie gruntowej. Należy zauważyć, że sam skarżący podnosił, że poprzednicy prawni H. K. i A. S., to były osoby uprawnione do udziału we wspólnocie i zostali umieszczeni w wykazie osób uprawnionych. Jednocześnie należy podkreślić, że sam fakt brania udziału w tym postępowaniu nie musi oznaczać, że dane osoby znajdą się na liście osób uprawnionych. W postępowaniu przed organem administracji będą ustalone okoliczności, czy H. K. i A. S. w świetle przedstawionych dowodów są osobami uprawnionymi do udziału we wspólnocie( posiadają gospodarstwo rolne, oni, bądź poprzednicy prawni korzystali z gruntów wspólnoty). Postępowanie w tym zakresie prowadzone przed organem administracji służy właśnie weryfikacji uprawnień, ustaleniu wielkości udziałów we wspólnocie. Z tych też względów zarzuty skargi co do rozpoznania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. odwołania osób, które nie były stroną tego postępowania należy uznać za chybiony. W dalszej kolejności, należy zdaniem Sądu zauważyć, że zgodnie z przepisem art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a.( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 maja 1983 roku, II SA 403/83, ONSA 1983, nr 1, poz. 38). Należy również zauważyć, że przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a. nie mogą być rozpatrywane samoistnie bez związku z przewidzianymi w art. 136 k.p.a. obowiązkami organu odwoławczego w sferze postępowania wyjaśniającego. W niniejszym postępowaniu organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji uznając, że należy przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w znacznej części. Organ odwoławczy wskazał na brak ustaleń organu I instancji co do spełniania bądź nie spełniania przez osoby umieszczone na liście przesłanek z art.6 ust.1 ustawy. Organ trafnie zauważył, że zupełnie nie wiadomo jakie postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w tym zakresie, a przedstawione załączniki tej kwestii nie wyjaśniają. Co prawda projekty osób uprawnionych sporządzają wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast), ale organ wydając decyzję winien pamiętać, że decyzje administracyjne wydawane w postępowaniu administracyjnym podlegają rygorom określonym w art.107 § 1 k.p.a. Przepis ten wymienia elementy decyzji administracyjnej- do których należy między innymi jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Z kolei § 3 cytowanego przepisu stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji w szczególności powinno zawierać wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej, z przytoczeniem przepisów prawa. Z tego też względu należy zgodzić się z organem odwoławczym, iż brak postępowania wyjaśniającego w tym zakresie uprawniał organ do uchylenia decyzji organu I Instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Z tych też względów biorąc za podstawę art.151 p.p.s.a. orzeczono, jak na wstępie.