VIII SA/Wa 631/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Szymanowicz- Nowak, Protokolant Sekretarz sądowy Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2017 r. w Radomiu sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę. Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: "organ odwoławczy", "Kolegium") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 23; dalej: "k.p.a.") po rozpatrzeniu odwołania Z. K. (dalej: "skarżący") od decyzji Wójta Gminy Z. (dalej: "organ I instancji", "Wójt") z dnia [...] lutego 2016 r. Nr [...] odmawiającej wydania decyzji określającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji zamierzonej przez skarżącego polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych, jednorodzinnych wolnostojących, na nieruchomości położonej na działce o nr ew. [...] w miejscowości W., obręb W., gmina Z. orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. U podstaw podjętego w tej sprawie rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Wnioskiem z dnia [...] listopada 2015 r. (data złożenia) skarżący wystąpił do organu I instancji o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych, jednorodzinnych wolnostojących, na nieruchomości położonej na działce o nr ew. [...] w miejscowości W., obręb W., gmina Z. Do wniosku dołączona została mapa z oznaczeniem granic terenu inwestycji i propozycją umiejscowienia budynków. W opisie wniosku określone zostały charakterystyczne dane inwestycji i potwierdzone graficznie. Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] Wójt, działając na podstawie art. 4 ust. 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2012 poz. 647 ze zm.; dalej: "u.p.z.p."), oraz art. 104 k.p.a., zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), odmówił wydania decyzji określającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podniósł m.in., że nieruchomość planowana do zabudowy położona jest na działce nr [...] obejmującej klasę bonitacyjną R IIIb o powierzchni [...] ha. Wskazany do zabudowy teren wymaga zatem uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na nierolne. Wójt wskazał, iż zgodnie z opinią organu uzgadniającego projekt decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, art. 7 ust. 2 a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie daje możliwości pozytywnego uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy. W przedmiotowej sprawie nie został spełniony pkt 3 niniejszego artykułu tj. objęte wnioskiem grunty położone są w odległości większej niż 50 m od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Wójt zauważył, iż stan ten potwierdzają zapisy punktu 4 załącznika nr 2 do ww. decyzji. Obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji odbywa się za pomocą drogi wewnętrznej położonej na działce nr ew. [...]. W związku z tym organ I instancji stwierdził, iż na przedmiotowym terenie nie jest możliwa realizacja inwestycji, o które wniósł wnioskodawca z zachowaniem ochrony gruntów rolnych, mając na względzie treść zapisu art. 7 ust. 2 pkt 1 oraz ust. 2a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Stosownie bowiem do art. 6 ust. 1 tej ustawy na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczyć przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej - co nie ma miejsca w przedmiotowej sprawie. Konkludując Wójt stwierdził, iż powyższe potwierdziło odmowne uzgodnienie w zakresie ochrony gruntów rolnych wydane przez organ uprawniony Starostwo Powiatu R. w postanowieniu znak [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., który to organ stwierdził jednoznacznie, że planowana budowa na wnioskowanym terenie obejmującym działkę nr ew. [...] w miejscowości W. narusza przepisy art. 3, 6 ust. 1 oraz art. 7 ust. 2 pkt 1 oraz 2a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych i nie daje się pogodzić z rolnym charakterem gruntu. W związku z niespełnieniem wszystkich warunków, co zostało udokumentowane w analizie funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiącej załącznik Nr 2 do decyzji i uzasadnienia (składającej się z części tekstowej i graficznej), organ I instancji uznał, iż nie ma podstaw do ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Odwołanie od powyższej decyzji złożył skarżący. Podniósł, że jego działka graniczy z drogami wewnętrznymi, zaś w odniesieniu do innych działek przynależnych do tej samej drogi wydano pozytywne decyzje ustalające warunki zabudowy. Wokół jego działki znajduje się zabudowa, która nie pozwala na prowadzenie upraw na jego działce. W uzupełnieniu odwołania w piśmie z [...] kwietnia 2016 r. skarżący doprecyzował, że jego odwołanie dotyczy wskazanej na wstępie decyzji, a także kwestionuje postanowienie Starosty R. odmawiające uzgodnienia projektu decyzji. Ponadto wskazał, że droga oparta na działce nr [...] jest drogą gminną, a nie wewnętrzną. Organ odwoławczy, wskazaną na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Wójta z dnia [...] lutego 2016 r. Uzasadniając Kolegium wskazało, ostatecznym postanowieniem z [...] grudnia 2015 r. znak: [...] Starosta R. odmówił pozytywnego uzgodnienia projektu decyzji, ponieważ planowana inwestycja miałaby być realizowana na gruntach rolnych kl. R Illb. Grunty tej klasy są chronione, a nadto wymagają uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze Ministra ds. Rozwoju Wsi. SKO przytoczyło brzmienie art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Podniosło, iż stanowisko organu uzgadniającego jest wiążące dla organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy. Wyjaśniło, iż działka nr [...] posiada powierzchnię [...] m2 i w całości stanowi grunt rolny klasy R Illb, co wynika z informacji z rejestru gruntów. A zatem uzasadnionym było skierowanie projektu decyzji do uzgodnienia warunków realizacji inwestycji z organem do tego właściwym, czyli Starostą Powiatu R. Ponieważ wydanie pozytywnej decyzji uzależnione jest od łącznego spełnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., tj. min. spełnienia warunku istnienia tzw. zgody rolnej (art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.), to przy braku spełnienia tego warunku wydanie pozytywnej decyzji naruszałoby ten przepis, jak również przepis art. 61 ust. 1 pkt 5, który stanowi, że decyzja musi być zgodna z przepisami odrębnymi, tj. min. z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Kolegium wyjaśniło, iż okoliczność, iż wokół działki skarżącego znajduje się zabudowa, nie może stanowić o pozytywnym rozstrzygnięciu w niniejszej sprawie. Kolegium może bowiem tylko rozstrzygać o przedmiotowej decyzji i dokonywać jej oceny w ramach obowiązującego prawa. Nadto zauważyło, iż postanowienie Starosty R. odmawiające uzgodnienia projektu decyzji jest ostateczne i nie podlega weryfikacji w tym postępowaniu. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że droga oparta na działce nr [...] jest drogą wewnętrzną, nie zaś drogą publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, co wynika z informacji Wójta Gminy Z. zawartej w piśmie z [...] maja 2016 r. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący, który pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję z dnia [...] czerwca 2016 r. Uzasadniając skarżący podniósł m.in., że grunt o którym mowa w decyzji (działka nr [...]) jest gruntem klasy R IIIb, lecz spełnia warunki z art. 7 ust. 1 i 2 pkt 1 oraz 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Skarżący wskazał, iż organ I instancji odmówił wydania pozytywnej decyzji, ponieważ nie jest spełniony pkt 3 (objęte wnioskiem grunty położone są w odległości większej niż 50 m od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych). Grunt graniczy bezpośrednio z drogą publiczną. Dowodem na to, że droga oparta na działce [...] jest droga publiczną jest nadanie jej nazwy ul. S. Grunt zlokalizowany jest bezpośrednio w zwartej zabudowie, co uniemożliwia wykorzystanie go jako gruntu ornego. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji obu organów i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57 a, który jednak na gruncie niniejszej sprawy nie znajduje zastosowania. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie ocenie Sądu poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R., wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymująca w mocy decyzję orzekającą o odmowie wydania decyzji określającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji zamierzonej przez skarżącego polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych, jednorodzinnych wolnostojących, na nieruchomości położonej na działce o nr ew. [...] w miejscowości W., obręb W., gmina Z. Odnosząc się do merytorycznego rozstrzygnięcia podjętego w niniejszej sprawie oraz przedstawionych w decyzjach przesłanek na jego uzasadnienie, odnotować należy, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz.199, ze zm.). W myśl art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Osoba uprawniona do nieruchomości może ją zagospodarować w zakresie obowiązującego prawa w sposób dowolny. Co prawda musi to uczynić zgodnie z wymogami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy, ale postanowienia w niej zawarte stanowią konkretyzację przepisów, które należy wykładać na korzyść uprawnień inwestora. W sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego niezbędne jest uzyskanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, i - w razie kontynuowania procesu inwestycyjno-budowlanego - zastosowanie się do wymogów w niej określonych. Zaznaczyć należy, iż postanowienia zawarte w ww. decyzji stanowią konkretyzację przepisów rangi ustawowej, które należy wykładać na korzyść wnioskodawcy. Co do zasady, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 u.p.z.p., o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Jak wynika z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., jednym z warunków wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, jest brak konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo stwierdzenie, że teren ten jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc, ale obowiązywały w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.), tj. w dniu 1 stycznia 1995 r. Sąd w pełni podziela pogląd, że decyzja ustalająca warunki zabudowy nie może zmieniać przeznaczenia gruntu. Wskazuje ona jedynie, czy na danym terenie, uwzględniając jego aktualne przeznaczenie, dopuszczalna jest planowana inwestycja. Zaznaczyć również należy, że warunek przewidziany w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. nie blokuje inwestycji związanych z gospodarką rolną czy leśną, bowiem nie powodują one zmiany przeznaczenia gruntów, na których są realizowane (A. Despot-Mładanowicz [w:] A. Plucińska-Filipowicz (red.), M. Wierzbowski (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Lex, komentarz do art. 61, nb. 8). Obowiązek uzyskania zgody, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. sformułowany został przez ustawodawcę w ustawie z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 909; dalej: "u.o.g.r.l."), a jej przepisy stanowią przepisy odrębne, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Jak przyjmuje się w judykaturze i doktrynie, podstawowym zadaniem u.o.g.r.l. jest ograniczenie przeznaczania gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze lub nieleśne (art. 3 u.o.g.r.l.). Zasadą ustawową jest, że przeznaczenia gruntów rolnych stanowiących użytki klas I-III i wszystkich gruntów leśnych - na cele nierolnicze i nieleśne dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 7 ust. 1.). W myśl natomiast art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l., wymagają uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, użytki rolne klasy I-III, z zastrzeżeniem ust. 2a, tj. jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki: 1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy; 2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 782, ze zm.); 3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460, 774 i 870); 4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części. Odnosząc powyższe do okoliczności rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że w sprawie wszczętej na wniosek Z. K. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych, jednorodzinnych wolnostojących, na nieruchomości położonej na działce o nr ew. [...] w miejscowości W., obręb W., gmina Z., zasadnie organy odmówiły ich ustalenia, a to z uwagi na nie spełnienie warunku art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w zakresie ochrony gruntów rolnych. Z akt kontrolowanej sprawy, w tym z informacji z rejestru gruntów wynika, że działka nr [...] posiada powierzchnię [...] m2 i w całości stanowi grunt rolny klasy R Illb, który podlega szczególnej ochronie ze względu na dobra przydatność do produkcji rolniczej. Nadto, co znajduje potwierdzenie w piśmie Wójta z [...] grudnia 2015 r., teren położenia ww. działki nie był objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, przy sporządzaniu nieobowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego położony był w strefie o symbolu planu [...] przewidzianym na teren upraw polowych z istniejącą zabudową zagrodową. Sąd zauważa także, iż prawomocnym postanowieniem z [...] grudnia 2015 r. znak: [...] Starosta R. odmówił pozytywnego uzgodnienia projektu decyzji w kontrolowanej sprawie. Uznał, iż planowana inwestycja miałaby być realizowana na wskazanych powyżej gruntach rolnych kl. R Illb, co wymaga uzyskania zgody Ministra ds. Rozwoju Wsi na zmianę ich przeznaczenia na cele nierolnicze. Sąd zauważa, iż planowana inwestycja polegająca na realizacji obiektów w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej stanowić będzie zmianę dotychczasowego, rolniczego sposobu użytkowania gruntów. Ponadto, co prawidłowo wywiodły organy orzekające, lokalizacja planowanego przedsięwzięcia nie spełnia ww. warunku art. 7 ust. 2a pkt 3 u.o.g.r.l., ponieważ objęte wnioskiem grunty położone są w odległości większej niż 50 m od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Natomiast obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji ma odbywać się za pomocą drogi wewnętrznej położonej na działce nr ew. [...]. Droga ta z kolei nie jest zaliczana do żadnej kategorii dróg publicznych. W konsekwencji powyższego, zasadnie organy orzekające odmówiły wydania decyzji określającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzonej inwestycji z powodu braku zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymaganej na mocy art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Reasumując, w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja, jak również decyzja organu pierwszoinstancyjnego nie naruszają przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy administracji niewadliwie ustaliły zaistnienie w sprawie przytoczonych przesłanek powodujących wskazaną wyżej odmowę, a następnie prawidłowo zastosowały przepisy. W tym stanie rzeczy, wobec braku uzasadnionych podstaw skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.