VIII SA/Wa 632/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Protokolant Specjalista Mariola Pronobis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2019 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w K. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Gminy w [...] (dalej: organ) na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm.; zwana dalej: u.z.z.w.) podjęła w dniu 22 lutego 2008 r. uchwałę nr XV/75/2008 w sprawie przyjęcia "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy [...]". Pismem z [...] czerwca 2019 r. Prokurator Rejonowy w K. (dalej: skarżący, prokurator) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: Sąd) na powołana wyżej uchwałę z 22 lutego 2008 r. nr XV/75/2008. Zaskarżonej uchwale prokurator zarzucił: 1. istotne naruszenie prawa materialnego, mianowicie art. 19 ust. 1 i 2 w zw. z art. 2 pkt 4 u.z.z.w. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483), przejawiające się w niewypełnieniu całości zakresu ustawowego upoważnienia i ograniczenie regulacji dotyczącej podmiotu świadczącego usługi w zakresie dostarczania wody oraz odprowadzania ścieków, wyłącznie do praw i obowiązków jednego skonkretyzowanego podmiotu, a mianowicie Wójta Gminy [...], niespełniającego ponadto ustawowych kryteriów przedsiębiorstwa wodno – kanalizacyjnego i określonego w skarżonej uchwale nieznanym ustawie upoważniającej pojęciem "usługodawcy" w miejsce wymaganego przez przepis kompetencyjny i zdefiniowanego ustawą upoważniającą w art. 2 pkt 4 określenia "przedsiębiorstwo wodno – kanalizacyjne" posiadającego w ustawie upoważniającej ściśle określony zakres znaczeniowy, w zakresie którego nie mieszczą się podmioty będące organami, co narusza powołany przepis ustawy oraz stoi w sprzeczności z generalnym charakterem aktu prawnego; 2. istotne naruszenie prawa materialnego, mianowicie art. 19 ust. 1 i 2 w zw. z art. 2 pkt 4 u.z.z.w. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP, przejawiające się w niezrealizowaniu ustawowego upoważnienia obligującego do określenia minimalnego poziomu usług i odesłanie w tym zakresie w § 20 do treści umowy oraz innych nieskonkretyzowanych przepisów prawa; 3. istotne naruszenie przepisów prawa materialnego oraz ustrojowego, mianowicie art. 19 ust. 2 u.z.z.w. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP, polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez: a) ustanowienie w akcie prawa miejscowego bez ustawowego upoważnienia, opłat związanych z wykonaniem i udostępnieniem przyłącza, a mianowicie obciążenie odbiorców usług kosztami: - wydania warunków technicznych (§ 8 ust. 3 załącznika do uchwały), - realizacji nowego przyłącza (§ 9 ust. 2 załącznika do uchwały), - odbioru technicznego przyłącza (§ 9 ust. 6 załącznika do uchwały), - partycypowania w kosztach modernizacji bądź rozbudowy istniejącej sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej, w sytuacji gdy wymaga tego wykonanie nowego przyłącza (§ 12 pkt 2 i 3 załącznika do uchwały); b) unormowanie w regulaminie kwestii nie objętych zakresem delegacji ustawowej wynikającej z art. 19 ust. 2 u.z.z.w., a mianowicie wprowadzenie rozdziału X zatytułowanego "Planowanie rozwoju systemu zbiorowego zaopatrzenia – prawa i obowiązki stron", którego materialną podstawę stanowi niewskazany przez radę gminy art. 21 u.z.z.w., przewidujący dla powyższych regulacji odrębny tryb procedowania oraz określający minimalne elementy planu, które nie zostały zawarte w zaskarżonej uchwale; c) zawarcie w akcie prawa miejscowego powtórzeń i modyfikacji przepisów ustawy upoważniającej, wyrażające się we wprowadzeniu bez upoważnienia ustawowego, w § 3 załącznika, definicji odbiorcy usług, przy jednoczesnej modyfikacji tego pojęcia w odniesieniu do definicji legalnej, zawartej w art. 2 pkt 3 ustawy upoważniającej, jak też określenie w § 1 ust. 3 regulaminu, bez delegacji ustawowej znaczenia pojęcia "usługodawca"; d) wprowadzenie do regulaminu w § 18 bez upoważnienia ustawowego, przepisów o charakterze karnym, modyfikujących ponadto sankcje oraz zakres odpowiedzialności, wynikający z art. 28 ustawy upoważniającej; e) wprowadzenie do regulaminu zapisów sprzecznych z regulacjami o charakterze ustawowym, mianowicie: - sprzecznego z zapisem art. 6 ust. 4 u.z.z.w., ograniczenia kręgu osób uprawnionych do przyłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej, poprzez wskazanie w § 5 regulaminu, że obowiązek wydania warunków technicznych dotyczy wyłącznie osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości, podczas gdy powołany przepis ustawowy stanowi, że uprawnienie do zawarcia umowy przysługuje także osobie, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym; - ustanowienie w § 10 ust. 3 negatywnej przesłanki zawarcia umowy, w sposób sprzeczny z art. 6 ust. 2 u.z.z.w., poprzez przyznanie usługodawcy kompetencji do uchylenia się od zawarcia umowy do czasu uzyskania odpowiednich parametrów zanieczyszczeń, podczas gdy przywołany przepis art. 6 u.z.z.w. nie przyznaje przedsiębiorstwu wodno – kanalizacyjnemu takiego uprawnienia; 4. istotne naruszenie przepisów prawa materialnego oraz ustrojowego, mianowicie art. 19 ust. 1 i 2 i art. 6 ust. 3 u.z.z.w., art. 351¹ k.c., art. 7 i 94 Konstytucji RP polegające na przekroczeniu zakresu ustawowego upoważnienia wynikającego z art. 19 ust. 1 i 2 ustawy kompetencyjnej poprzez bezpodstawne zawarcie w § 13 ust. 3, § 14 ust. 2, § 17, § 19, § 30, § 32, § 33, § 38 załącznika do zaskarżonej uchwały, postanowień wyznaczających treść stosunku cywilnoprawnego łączącego przedsiębiorstwo wodno – kanalizacyjne z odbiorcą usług, dotyczących sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń, a także okresu obowiązywania umowy i warunków jej wypowiedzenia bądź wygaśnięcia oraz formy zmiany umowy pomimo, że na mocy art. 6 ust. 3 ustawy kompetencyjnej kwestie te zostały przekazane do uregulowania wolą stron w drodze cywilnoprawnej umowy, wobec czego kwestionowane zapisy aktu prawa miejscowego stanowią nieuprawnioną ingerencję organu władzy publicznej w treść stosunku cywilnoprawnego i naruszają wyrażoną w art. 353¹ k.c. zasadę swobody umów; 5. istotne naruszenie prawa materialnego, mianowicie art. 19 ust. 1 i 2 w zw. z art. 2 pkt 4 u.z.z.w. w zw. z art. 87 i 94 Konstytucji RP poprzez zawarcie w § 56 załącznika regulacji odsyłającej do odpowiedniego stosowania przepisów prawa, w tym ustawy kompetencyjnej oraz kodeksu cywilnego, w sprawach nieobjętych przepisami regulaminu, podczas gdy z konstytucyjnej hierarchii źródeł prawa wynika, iż akt prawa miejscowego nie może stanowić podstawy obowiązywania aktu wyższego rzędu. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę organ oświadczył, że pozostawia skargę do uznania Sądu. Stwierdził, że zarzuty prokuratora są zasadne, dlatego też organ w zakresie posiadanych kompetencji dokona zmiany zaskarżonej uchwały dostosowując jej zapisy do treści aktualnie obowiązujących przepisów prawa. Podjęcie wskazanych czynności celem wyeliminowania stwierdzonych uchybień, nastąpi niezwłocznie po zaopiniowaniu przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. projektu nowego regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy [...], który aktualnie jest w trakcie uzgodnienia. Pismem procesowym z dnia [...] listopada 2019 roku organ złożył wniosek o umorzenie postępowania ponieważ zaskarżona uchwała została zastąpiona nową uchwałą z dnia 27 września 2019 roku, nr 8.49.2019, która weszła w życie 12 listopada 2019 roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. W myśl art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm. dalej: u.s.g.), uchwały organu sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. W ustawie nie zdefiniowano jednak obu naruszeń. Konieczne jest zatem sięgnięcie do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i orzecznictwie. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Na podstawie art. 50 § 1, art. 52 § 1 i art. 53 § 3 p.p.s.a prokurator może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, ale nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że do skargi prokuratora nie mają zastosowania ograniczenia wynikające z art. 101 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Legitymacja prokuratora do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie jest ograniczona przesłankami materialnoprawnymi. Prokurator wnosi skargę w sprawie dotyczącej interesów innych osób i jedyną podstawą jego legitymacji skargowej jest ochrona obiektywnego porządku prawnego. Nie ma on więc obowiązku kierowania wezwania do usunięcia naruszenia prawa ani wskazania naruszenia interesu prawnego określonej jednostki bądź interesu społecznego. Akty prawa miejscowego, w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Powyższa zasada znajduje odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej. Organ uchwalający akt prawa miejscowego związany jest ponadto regułami techniki prawodawczej, ujętymi w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908; dalej: z.t.p.). Zgodnie z § 143 załącznika do tego rozporządzenia do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 2-7, a do przepisów porządkowych – również w dziale I rozdział 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowi art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. oraz art. 19 ust. 1 u.z.z.w. Zgodnie z treścią art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. W świetle art. 40 ust. 2 u.s.g. organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie: wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, organizacji urzędów i instytucji gminnych, zasad zarządu mieniem gminy, zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Z kolei w myśl art. 19 ust. 1 u.z.z.w. (w brzmieniu aktualnym w dacie podjęcia uchwały), rada gminy po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Ustęp 2 tego artykułu określa elementy treści regulaminu, wskazując, że powinien on określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociagowo – kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług, 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach, 4) warunki przyłączania do sieci, 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo – kanalizacyjnych, 6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne wykonanego przyłącza, 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, 8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków, 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Powołany przepis stanowi delegację ustawową do wydania aktu prawa miejscowego i ściśle określa zakres spraw, które mogą stać się przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 19 ust. 2 u.z.z.w., gdyż regulacja ta ma charakter wyczerpujący. Wskazując zakres zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej posłużył się sformułowaniem "regulamin powinien określać", co oznacza, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Jednocześnie wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości, bądź w części. Taką samą wadą dotknięte są te z postanowień aktu prawa miejscowego, które wprawdzie odnoszą się do materii wskazanej w powołanym art. 19 u.z.z.w, ale w zakresie uregulowanym już wyczerpująco w ustawie, bądź w rozporządzeniu wykonawczym albo stanowią powtórzenie rozwiązań ustawowych albo je modyfikują lub regulują te same kwestie w sposób odmienny. Ponadto zgodnie z § 137 i § 143 rozporządzenia w sprawie z.t.p. w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, umów międzynarodowych i rozporządzeń. Podzielić należy stanowisko prokuratora, że istotnym naruszeniem prawa jest wskazanie w regulaminie konkretnego przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego jako świadczącego usługi w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków odnosi się do wszystkich faktycznych i potencjalnych odbiorców przedmiotowych usług, jak też istniejących i ewentualnie mogących powstać przedsiębiorstw wodociągowo - kanalizacyjnych, dlatego wszystkie te podmioty muszą być określone generalnie, bez wskazywania w regulaminie konkretnych podmiotów. Regulamin, który określa uprawnienia i obowiązki konkretnego przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego jest aktem określającym funkcjonowanie danego przedsiębiorstwa, a uchwała Rady nie stanowi w takim wypadku wykonania art. 19 u.z.z.w. (por. wyrok NSA z 12 października 2006 r., sygn. akt II OSK 1322/05, publ. Lex nr 290129; wyrok WSA w Poznaniu z 12 września 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 566/18, publ. Lex nr 2570923). Za nieprawidłowe należy uznać określenie w § 1 ust. 3 regulaminu, że świadczenie usług w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gminy [...] prowadzone jest przez Wójta Gminy, gdyż w rozumieniu art. 2 pkt. 4 u.z.z.w. przedsiębiorstwem wodno - kanalizacyjnym jest przedsiębiorca w rozumieniu przepisów o swobodzie działalności gospodarczej, jeżeli prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków, oraz gminne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, prowadzące tego rodzaju działalność. Podzielić należy stanowisko skarżącego Prokuratora, że podjęta w dniu 22 lutego 2008 r. przez Radę Gminy w [...] uchwała nr XV/75/2008 w sprawie przyjęcia "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy [...]" nie wypełnia delegacji ustawowej w zakresie obowiązkowego określenia minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Regulacja zawarta w § 20 regulaminu odsyła w tym zakresie do treści umowy oraz innych nieskonkretyzowanych przepisów prawa. Zaznaczyć należy, że skoro ustawodawca nałożył na radę gminy obowiązek określenia w regulaminie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, to regulamin winien określać co najmniej minimalne ciśnienie wody, minimalną ilość dostarczanej wody i ilość odprowadzanych ścieków oraz wymagania dotyczące jakości dostarczanej wody (por. wyrok WSA w Szczecinie z 21 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 308/18, publ. Lex nr 25312540; wyrok WSA we Wrocławiu z 16 października 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 118/18, publ. LEX nr 2589197). Natomiast wymienione uregulowania uchwały trudno zaliczyć do przepisów ustalających "minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo". Wskazany zarzut zasługiwał zatem na uwzględnienie, bowiem treść § 20 załącznika do uchwały nie stanowi realizacji ciążących na radzie gminy obowiązków, o których mowa w art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy. Ponadto prokurator wskazał na istotne naruszenie art. 19 ust. 2 u.z.z.w., poprzez ustanowienie w akcie prawa miejscowego bez ustawowego upoważnienia, opłat związanych z wykonaniem i udostępnieniem przyłącza, poprzez obciążenie odbiorców usług kosztami: wydania warunków technicznych (§ 8 ust 3 regulaminu,), realizacji nowego przyłącza (§ 9 ust. 2 regulaminu), odbioru technicznego przyłącza (§ 9 ust. 6 regulaminu), partycypowania w kosztach modernizacji bądź rozbudowy istniejącej sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej, w sytuacji gdy wymaga tego wykonanie nowego przyłącza (§ 12 pkt 2 i 3 regulaminu). Uchwałodawca w § 8 ust. 3, § 9 ust. 2 i 6, § 12 pkt 2 i 3 regulaminu w sposób nieuprawniony ustalił odpłatność za przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się jednolicie, że gminy nie mogą ustalać za pomocą uchwał opłat za przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej (por: wyroki NSA: z 17 maja 2002 r., sygn. akt I SA 2793/01; z 25 listopada 2004 r., sygn. akt OSK 821/04; z 6 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OSK 19/06; z 3 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1459/08; z 6 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2697/11; z 21 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 905/12; oraz wyroki WSA: w Bydgoszczy z 21 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 388/11; w Lublinie z 17 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 438/13; w Lublinie z 15 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 182/14; w Lublinie z 20 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 167/14, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: CBOSA). Zgodzić należy się z argumentacją prokuratora, że bez podstawy prawnej zamieszczono w regulaminie rozdział X zatytułowany "Planowanie rozwoju systemu zbiorowego zaopatrzenia – prawa i obowiązki stron". Kwestie te nie zostały bowiem wymienione w katalogu spraw określonych w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. Zostały więc do skarżonej uchwały wprowadzone sprzecznie z zakresem delegacji ustawowej, stanowiąc tym samym istotne naruszenie prawa. Ustawa zawiera przepis stanowiący dla gminy materialną podstawę regulacji w tym zakresie, jednak została ona zawarta w art. 21 u.z.z.w., który przewiduje dla powyższej regulacji odrębny tryb procedowania oraz określa minimalne elementy planu, które nie zostały zawarte w zaskarżonej uchwale. W § 3 uchwały powtórzono w sposób zmodyfikowany treść normy art. 2 pkt 3 u.z.z.w. definiującej pojęcie odbiorcy usług. Wskazać należy, że § 137 z.t.p. określa, że w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, umów międzynarodowych i rozporządzeń. Natomiast w § 1 ust. 3 regulaminu wprowadzono bez delegacji ustawowej pojęcie "usługodawcy". Ustawodawca nie upoważnił rady gminy do tworzenia własnych definicji legalnych w zaskarżonym akcie (por. wyrok WSA w Olsztynie z 30 października 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 613/18, publ. CBOSA). Należy wskazać na istotne naruszenie § 137 z.t.p. poprzez powtórzenie w sposób zmodyfikowany w § 18 załącznika do uchwały przepisów karnych wskazanych w ustawie. Zawarte w § 18 uregulowania stanowią bowiem powtórzenie podobnej treści zawartej w art. 28 ust. 1 i 4 u.z.z.w. Jak już wyżej wyjaśniono unormowania § 137 z.t.p. określają, że w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, umów międzynarodowych i rozporządzeń. W § 5 regulaminu organ daje możliwość wystąpienia z wnioskiem o przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej tylko osobom posiadającym tytuł prawny do korzystania z nieruchomości. Tymczasem w świetle art. 6 ust. 4 u.z.z.w. brak jest jakichkolwiek podstaw do różnicowania w tej kwestii osób, które są posiadaczami nieruchomości o uregulowanym i nieuregulowanym stanie prawnym. Ustawodawca wychodzi bowiem z założenia, że dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków nie może być uzależnione od tego, czy ktoś dysponuje tytułem prawnym do zajmowanej przez siebie nieruchomości (por. wyroki WSA: w Gorzowie Wielkopolskim z 12 września 2018 r., sygn. akt II SA/Go 477/18; w Poznaniu z 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 174/18; w Szczecinie z 22 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 28/18; publ. CBOSA). Uregulowanie zawarte w § 10 ust. 3 regulaminu wskazuje, że w przypadku gdy ścieki przekraczają dopuszczalne normy zanieczyszczeń, usługodawca ma prawo uzależnić podpisanie umowy od ich podczyszczenia przez dostawcę ścieków, podczas gdy w świetle ustawy gmina nie ma kompetencji do określenia przesłanek negatywnych w tym zakresie. Z art. 6 ust. 2 u.z.z.w. wynika, że przedsiębiorstwo bez jakichkolwiek dodatkowych warunków jest zobligowane do zawarcia umowy. Należy podzielić stanowisko prokuratora, że w § 13 ust. 3, § 14 ust. 2, § 17, § 19, § 30, § 32, § 33, § 38 bezpodstawnie zawarto regulacje dotyczące sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń pomiędzy odbiorcą usług i przedsiębiorstwem wodno – kanalizacyjnym, okresu obowiązywania umowy i warunków jej wypowiedzenia, wygaśnięcia oraz formy zmiany umowy. Wskazane kwestie mogą zostać określone tylko w umowie z odbiorcami usług danego przedsiębiorstwa. Określenie tych elementów przez radę gminy stanowi ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem wodociągowo - kanalizacyjnym, do czego organ stanowiący zaskarżony akt nie jest upoważniony. Analiza wskazanych wyżej przepisów uchwały prowadzi do wniosku, że organ stanowiący zawarł w nich postanowienia uregulowane w art. 6 u.z.z.w., które wykraczają poza upoważnienie wynikające z art. 19 ust. 2 ustawy. Treść takiej umowy podlega przepisom prawa cywilnego, a podmiot zewnętrzny, jakim jest rada gminy uchwalająca regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, nie ma podstaw prawnych, aby na zapisy tej umowy wpływać (por. wyroki WSA: w Poznaniu z 19 września 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 425/13; w Gliwicach z 3 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 150/13; w Krakowie z 16 października 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 726/19, publ. CBOSA). Zasadnie zakwestionował również Prokurator § 56 regulaminu, stanowiący, iż w sprawach nieobjętych przepisami regulaminu stosowane będą odpowiednio przepisy prawa, w tym ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi na jej podstawie oraz ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny. Zgodnie bowiem z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Ustęp 2 stanowi natomiast, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Zatem akty prawa miejscowego są aktami niższego rzędu w stosunku do ustaw oraz rozporządzeń. Regulacją powyższą Rada Gminy naruszyła zasadę hierarchiczności aktów prawnych, dając przepisom aktu prawa miejscowego - jakim jest niewątpliwie zaskarżona uchwała - prymat przed aktami prawnymi hierarchicznie wyższymi (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 6 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Go 69/19, publ. Lex nr 2634367). Mając na uwadze powyższe okoliczności, Sąd uznał, że wskazane wyżej, liczne naruszenia prawa uzasadniają stwierdzenie nieważności uchwały w całości - o czym orzeczono w sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. W ocenie Sądu nie zachodziły podstawy do umorzenia postępowania w związku z uchwaleniem nowej uchwały w przedmiocie zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków. Nowa uchwała wywołuje skutki na przyszłość i nie eliminuje skutków prawnych, które mogła wywołać skarżona uchwała.