VIII SA/Wa 632/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w dniu 6 października 2022 r. sprawy ze sprzeciwu A. R. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] lipca 2022 r. znak: [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej oddala sprzeciw. Zaskarżoną sprzeciwem decyzją z 8 lipca 2022 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R., po rozpatrzeniu odwołania A. R. (dalej: "skarżąca" lub "strona"), na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy T. z 20 maja 2022 r. nr [...], którą odmówiono wyżej wymienionej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na matkę i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podało, że 24 marca 2022 r. skarżąca wystąpiła z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką – Z. J., wdową, legitymującą się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w R.z 2 marca 2022 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym do 31 marca 2024 r. Jednocześnie w pkt IV tego orzeczenia podano, że niepełnosprawność istnieje od 53-go roku życia, a w jego pkt V, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 15 lutego 2022 r. Kolegium wskazało, iż organ I instancji decyzją z 20 maja 2022 roku odmówił skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego w związku z opieką nad matką na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4. Organ I instancji nie kwestionował faktu sprawowania opieki przez skarżącą jednak uznał, że z uwagi na datę powstania niepełnosprawności świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje. Kolegium odnosząc się do argumentacji organu I instancji uznało za niezasadne orzeczenie przez organ I instancji o odmowie przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia ze względu na powstanie niepełnosprawności później niż przyjmuje to art. 17 ust. 1b ustawy, albowiem kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Zatem według SKO art. 17 ust. 1b nie może stanowić podstawy do odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego a ocenę spełnienia przesłanek niezbędnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem kryterium z art. 17 ust. 1b ustawy. Jak uznało SKO organ I instancji rozpoznając wniosek skarżącej zobowiązany był zbadać czy spełnia ona warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określone w art. 17 ustawy, z wyłączeniem przepisu uznanego za niezgodny z Konstytucją, czego organ nie uczynił. Kolegium zwróciło też uwagę na fakt, iż skarżąca składając wniosek podała, że jest rolnikiem i zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego od 1 lutego 2022 roku. W dniu 24 marca 2022 r. jak wskazało SKO, skarżąca świadoma odpowiedzialności karnej, oświadczyła, że wraz z mężem posiadają gospodarstwo rolne o powierzchni [...] ha oraz, że do tej pory skarżąca zajmowała się gospodarstwem, gdyż mąż pracuje w firmie transportowej jako międzynarodowy kierowca a także, że przez zaistniałą sytuację, jego wyjazdy zostały ilościowo ograniczone. Kolegium podniosło, że dowodem zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego jest w świetle art. 17b ust. 2 ustawy stosowne oświadczenie złożone przez rolnika pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Taka forma dowodzenia podstawowej przesłanki przyznania świadczenia została wprowadzona z uwagi na specyficzny charakter pracy rolnika. Z oczywistych względów, jak podkreśliło SKO, nie ma w tym przypadku innych dokumentów wskazujących na rezygnację z aktywności zawodowej, tak jak w przypadku osób rezygnujących z zatrudnienia na podstawie stosunku pracy. Ułatwienie dowodowe zdaniem Kolegium nie oznacza jednak, że oświadczenie rolnika nie podlega weryfikacji przez organ orzekający w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego. Takie założenie byłoby sprzeczne z podstawowym obowiązkiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z rzeczywistością (zasada prawdy obiektywnej). Nie przeczy temu również fakt, że oświadczenie jest składane pod rygorem odpowiedzialności karnej. Potencjalne sankcje karne, jakie mogą być zastosowane z obowiązkiem organu ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego w sprawie o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem SKO, organ pierwszej instancji winien dokonać weryfikacji w/w oświadczenia skarżącej, przeprowadzając w tym zakresie postępowanie wyjaśniające, które doprowadziłoby do ustalenia, czy skarżąca spełnia przesłanki zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką. W tym celu organ powinien zwrócić się do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa i ustalić czy skarżąca ma zarejestrowane w ARiMR gospodarstwo rolne, czy korzysta z płatności bezpośrednich, a także np. otrzymuje zwrot części podatku akcyzowego zawartego w cenie oleju napędowego wykorzystywanego do produkcji rolnej, pobiera płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego i ONW, czy złożyła wniosek o przyznanie płatności na rok 2022, czyli na okres już po złożeniu oświadczenia o zaprzestaniu pracy w gospodarstwie rolnym. Należy przy tym mieć na uwadze, jak wskazało SKO, że prawne przesłanki pobierania płatności są ściśle powiązane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Kolegium podniosło, że warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest legitymowanie się przez członka rodziny orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i podkreśliło, że matka skarżącej ten warunek spełniła. Jednak okoliczność tą, jak uważa Kolegium, należy odróżnić od zakresu sprawowanej przez skarżącą opieki, gdyż fakt posiadania ww. orzeczenia przez matkę skarżącej nie gwarantuje automatycznie uzyskania przez nią prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zakres sprawowanej opieki musi być bowiem tego rodzaju, że wyklucza możliwość jakiegokolwiek zarobkowania. Organy orzekające w sprawach świadczeń pielęgnacyjnych nie posiadają medycznej wiedzy specjalistycznej uprawniającej do kwestionowania orzeczeń innych organów orzekających w przedmiocie stopnia niepełnosprawności, jednak mają obowiązek dokonać oceny określonej przesłanki przyznania świadczenia (obowiązek ustalenia tej okoliczności) w kontekście wszystkich okoliczności sprawy. Kolegium zwróciło uwagę na rozbieżności w składanych przez skarżącą oświadczeniach oraz przeprowadzonym przez pracownika socjalnego wywiadzie środowiskowym. Kolegium uznało, iż organ I instancji powinien jednoznacznie ustalić od kiedy skarżąca faktycznie zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego, w jakim okresie matka skarżącej odbywała rehabilitację, czy w szpitalu czy w warunkach domowych i ustalić w jakim zakresie mąż zaprzestał pracy zawodowej i czy tylko on prowadzi gospodarstwo rolne. Ponadto Kolegium wskazało, iż z materiału dowodowego wynika, że Skarżąca ma siostrę, która jako zstępna tożsamego stopnia osoby wymagającej opieki może nabyć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy. Wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego złożyła skarżąca, jako córka osoby wymagającej opieki, co nie wyłącza jak wskazało SKO, obowiązku organu I instancji w zakresie oceny, czy i w jakim zakresie druga córka, może osobiście lub za pośrednictwem odpowiednich nakładów finansowych zapewnić opiekę niepełnosprawnej matce. W ponownym postępowaniu SKO zobowiązało organ I instancji do ustalenia i oceny, czy siostra skarżącej posiada znaczny stopień niepełnosprawności, czy może w jakikolwiek sposób włączyć się w opiekę nad matką, np. w formie nakładów pieniężnych pomagać matce. Sprzeciw od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł pełnomocnik skarżącej zarzucając: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 2 w zw. z art. 75 § 1 i art. 77 § 1 ustawy z 14 sierpnia 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm. – dalej k.p.a.) poprzez błędne uznanie, że w rozpoznawanej sprawie istniała potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, a przy tym za całkowicie bezzasadne należy uznać twierdzenia organu II instancji jakoby: • konieczne było zweryfikowanie oświadczenia skarżącej o zaprzestaniu pracy w gospodarstwie rolnym poprzez m.in. zwrócenia się do ARiMR; • konieczne było ustalenie, kiedy strona zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego, bowiem jej oświadczenia w tym zakresie są sprzeczne między sobą; • należało wyjaśnić w jakim zakresie mąż skarżącej ograniczył pracę zawodową; • ustalenia wymagało czy siostra strony posiada znaczny stopień niepełnosprawności, czy może w jakikolwiek sposób włączyć się w opiekę nad matką, choćby w formie nakładów pieniężnych; podczas gdy okoliczności te nie mają żadnego znaczenia w sprawie; 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 136 § 1 k.pa. poprzez jego niezastosowanie i nieprzeprowadzenie, w sytuacji gdy organ uznał za konieczne – dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie; 3) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w zw. z art. 129 § 2 ustawy z 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1359) poprzez błędną jego wykładnię skutkującą uznaniem, że nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez jedno z dzieci, które nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym rodzicem, jest możliwe w razie stwierdzenia, że pozostałe dzieci nie są w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi alimentacyjnemu w zakresie zapewnienia należytej opieki niepełnosprawnemu rodzicowi w formie świadczeń osobistych albo – jeżeli osobiste świadczenia opiekuńcze nie są obiektywnie możliwe – w formie świadczeń finansowych stosownie do możliwości zarobkowych i majątkowych. W związku z powyższym pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie decyzji w całości, zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na sprzeciw SKO wniosło o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zakwestionowanej sprzeciwem decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (test jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd administracyjny nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej tym unormowaniem, a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi nie wynikało z przyczyn wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a., sąd uwzględnia sprzeciw (art. 151a § 1 p.p.s.a). Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jednocześnie, przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z treści cytowanego przepisu jasno wynika, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, czy w taki sposób, że wadliwość ta miała istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy", będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., jest natomiast równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, bądź też z przeprowadzeniem go w sposób niezgodny z podstawowymi zasadami tego postępowania, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Brak poprawnie przeprowadzonego przez organ niższej instancji postępowania uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy, ponieważ w celu naprawienia błędu musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ocenia, czy organ odwoławczy powinien był podjąć rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który z uwagi na obowiązek zachowania dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne (por. wyrok NSA z 16 października 2019 r., sygn. II OSK 3080/19). W świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie, co oznacza, że art. 64e p.p.s.a należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania jej na podstawie w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego, mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (por. wyrok NSA z 26 listopada 2019 r., II OSK 3311/19). W ocenie Sądu zebrany w sprawie materiał dowodowy nie był wystraczający do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia, a stwierdzone przez Organ drugiej instancji uchybienia uzasadniały przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Organowi I instancji. Konieczność uchylenia decyzji Organu I instancji Kolegium uzasadniło brakiem ustaleń czy skarżąca spełnia przesłanki zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką. Kolegium wskazało również na brak konkretnych ustaleń odnośnie kwestii od kiedy faktycznie skarżąca zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego a także w jakim okresie była rehabilitacja matki skarżącej, czy w szpitalu czy w warunkach domowych oraz w jakim zakresie mąż skarżącej zaprzestał pracy zawodowej i czy tylko on prowadzi gospodarstwo rolne. Ponadto, jak wskazało Kolegium, organ I instancji nie wypowiedział się i nie ocenił, czy i ewentualnie w jakim zakresie opiekę nad matką może również sprawować siostra skarżącej – M., bowiem zgodnie z k.r.o. obowiązek alimentacyjny dzieci względem matki obciążą ją w równym stopniu z siostrą. W tym miejscu Sąd jednakże wskazuje, że ustawa o świadczeniach rodzinnych w przypadku, gdy jest kilka osób zobowiązanych do alimentacji w jednakowym stopniu nie przewiduje pierwszeństwa względem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla jednej z nich w możliwości wywiązania się z obowiązku alimentacyjnego łącznie przez wszystkich zobowiązanych. Jeżeli jest kilka osób zobowiązanych w jednakowym stopniu do alimentacji, to można przyznać świadczenie jednej z nich, jeżeli tylko spełnia przewidziane prawem warunki. Jeżeli zatem skarżąca, jako córka osoby wymagającej opieki znajduje się wraz z siostrą wśród osób wymienionych w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., którym w razie spełnienia pozostałych warunków ustawowych przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, to do niej należy wybór, czy wypełni swój obowiązek alimentacyjny względem matki poprzez sprawowanie osobistej opieki (nie podejmując bądź rezygnując z zatrudnienia), czy też zapewni jej opiekę w inny sposób, np. podejmując zatrudnienie, dzieląc się obowiązkami opiekuńczymi z rodzeństwem (por. wyrok WSA w Gliwicach z 27 sierpnia 2021 r. II SA/Gl 737/21 - LEX nr 3221221). Organ nie jest upoważniony, by decydować tu za stronę. Art. 17 ust. 1 u.ś.r. wskazuje wyraźnie przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Niedopuszczalne jest wprowadzanie przez organy administracyjne dodatkowych negatywnych przesłanek przyznania świadczenia (por. wyroki WSA w Gliwicach z 21 lipca 2021 r. II SA/Gl 504/21 – LEX nr 3209641, WSA w Rzeszowie z 6 kwietnia 2022 r. ,III SA/Rz 1781/21 – dostępny w CBOSA ) Reasumując Sąd stwierdza, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania t.j. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. uzasadniającego uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Organ I instancji naruszył bowiem obowiązek wyjaśnienia stanu faktycznego w stopniu koniecznym do rozstrzygnięcia sprawy w aspekcie podstawy materialnoprawnej określonej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Dostrzeżone w materiale dowodowym braki, jak również zakres okoliczności faktycznych koniecznych do wyjaśnienia, celem prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy jest znaczny i nie mógł być uzupełniony w trybie art. 136 § 1 k.p.a. Podnoszone natomiast przez skarżącego zarzuty skargi pozostają poza zakresem badania określonym w art. 64e p.p.s.a. Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. dokonuje bowiem kontroli zgodności z prawem wydanej decyzji, jedynie pod kątem wystąpienia przesłanek uzasadniających wydanie decyzji kasatoryjnej. Te przesłanki zostały w niniejsze sprawie spełnione. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. sprzeciw oddalił.