VIII SA/Wa 633/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędzia WSA Justyna Mazur, , Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Krawczyk, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2025 r. w Radomiu sprawy ze skargi P. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 7 lipca 2025 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę. Decyzją nr [...]z 24 kwietnia 2025 r. Prezydent Miasta [...] (dalej jako "Prezydent" lub "organ I instancji") działając m.in. na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. z 2024 r. poz. 1130, dalej jako "ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym" lub "u.p.z.p.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2024 r. poz. 572, dalej jako "Kpa"), po rozpatrzeniu wniosku złożonego 27 czerwca 2024 r., uzupełnionego 12 lipca 2024 r., ustalił sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji zamierzonej przez M. K. (dalej też jako "wnioskodawca" lub "inwestor") pod nazwą: budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym oraz ciągiem pieszo - jezdnym i miejscami parkingowymi na działkach ewid. [...], [...] (obręb [...], arkusz [...]) położonych przy ul. [...]w [...]. Odwołanie od powyższej decyzji złożył P. D. (dalej jako "skarżący" zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego t.j. 1. art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuwzględnienie w decyzji istniejącego lub projektowanego uzbrojenia terenu; 2. art. 61 ust. 1 ww. ustawy poprzez niewłaściwe wyznaczenie nowej linii zabudowy poprzez nieprawidłowe zastosowanie w niej uskoków; 3. art. 61 ust. 1 ww. ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i niewskazanie w decyzji analizy uwarunkowań wynikających z sąsiedztwa dla planowanej inwestycji; 4. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 i art. 126 Kpa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez organ I instancji wnikliwego zbadania obiektywnych okoliczności faktycznych niniejszej sprawy a przez to błędnego ustalenia, że planowana inwestycja spełnia wymogi dotyczące jej dostosowania do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego tzw. zasada dobrego sąsiedztwa. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzją z 7 lipca 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej jako "Kolegium", "SKO" lub "organ odwoławczy") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że decyzja organu I instancji z 24 kwietnia 2025 r., będąca obecnie przedmiotem rozpoznania w trybie odwoławczym, jest kolejną decyzją w sprawie. Poprzednia decyzja Prezydenta z 25 października 2024r. została uchylona w całości i sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia. SKO w decyzji kasacyjnej z 16 grudnia 2024r. szczegółowo wskazało jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę w ponownym postępowaniu - w jakim zakresie należy uzupełnić materiał dowodowy. Zdaniem Kolegium powyższe zalecenia zostały wypełnione przez organ I instancji w ponownym postępowaniu, w stopniu umożliwiającym zgodne z prawem ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Organ odwoławczy przytoczył treść art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wskazał, że przedmiotowa inwestycja przewidziana jest do zrealizowania w terenie nie objętym ustaleniami planu miejscowego, zatem wymaga ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji. Wyjaśnił, że postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy zgodnie z przepisem art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. wszczyna się na wniosek inwestora. Postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte na wniosek inwestora reprezentowanego przez pełnomocnika. Przepis art. 52 ust. 2 u.z.p.z. określa wymogi formalne wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Zdaniem Kolegium, złożony wniosek uzupełniony w dniu 12 lipca 2024 r., spełnia wymogi formalne. SKO wskazało, że jednym z pierwszych i podstawowych obowiązków organu, który prowadzi postępowanie, jest ustalenie i zawiadomienie wszystkich stron o jego wszczęciu (art. 61 § 4 Kpa), a następnie zapewnienie im czynnego udziału w każdym stadium postępowania (art. 10 § 1 Kpa). Organ I instancji w okolicznościach niniejszej sprawy nie dopuścił się naruszenia powołanych powyżej przepisów postępowania. Jak wynika z wykazu stron sporządzonego w niniejszej sprawie przez organ I instancji oraz uzasadnienia jego decyzji, za strony postępowania uznani zostali wnioskodawca oraz właściciele działek sąsiednich. W ocenie Kolegium, strony przedmiotowego postępowania zostały ustalone przez organ I instancji w sposób prawidłowy. Następnie organ odwoławczy przytoczył treść art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i wskazał, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków zawartych w tym przepisie. Nie spełnienie zaś jednego z warunków wyklucza uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. SKO wskazało, że uzupełnieniem regulacji zawartej w art. 61 u.p.z.p. są przepisy rozporządzenia wykonawczego Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588 ze zm., dalej jako "rozporządzenie MF z dnia 26 sierpnia 2003 r.". Powyższe rozporządzenie określa sposób ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących ustalania: linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Przepisy tego rozporządzenia wyznaczają zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Organ odwoławczy wyjaśnił, że celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia MF z dnia 26 sierpnia 2003 r. W myśl art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt la, jednak nie mniejszej niż 50 m oraz nie większej niż 200 m, i przeprowadza na nim analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1 pkt 1a. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej, drogi wewnętrznej lub granicy działki obciążonej służebnością drogową, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Wyniki analizy, o której mowa w 61 ust. 5a u.p.z.p., zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 ww. rozporządzenia). Organ powinien w analizie wyjaśnić czym kierował się przy ustalaniu wielkości obszaru do analizy, w tym jaki jest jego zasięg oraz jaka jest szerokość frontu działki przeznaczonej pod inwestycję. Problem, czy cała działka zabudowana powinna znaleźć się w obszarze analizowanym, to kwestia do rozważenia w każdym indywidualnym przypadku. Obszar analizowany powinien zostać wyznaczony od granic terenu inwestycji wskazanych przez inwestora. Kolegium wskazało, że dla rozważenia czy spełniony został warunek tzw. kontynuacji funkcji organ I instancji powinien wskazać w analizie tekstowej, które numery działek wchodzą w obszar analizowany, nawet jeżeli nie znajdują się na obszarze gminy, której organ wykonawczy jest właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy, jakie konkretnie obiekty budowlane mieszczą się na poszczególnych działkach, jakie pełnią funkcje, a więc w jaki sposób są użytkowane oraz jakie mają cechy/parametry (szerokość elewacji frontowej, wskaźnik zabudowy, wysokość elewacji i kalenicy, geometria dachu). SKO podniosło, że na potrzeby niniejszej sprawy organ I instancji opracował analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zarówno w formie tekstowej i graficznej. Zdaniem organu odwoławczego sposób jej wykonania nie narusza zasad określonych w u.p.z.p. oraz rozporządzeniu MF z dnia 26 sierpnia 2003 r. w stopniu mającym wpływ na wynik rozstrzygnięcia. W sporządzonej na potrzeby niniejszej sprawy analizie urbanistycznej organ I instancji wyjaśnił, że front terenu objętego wnioskiem, przylegający do drogi, z której usytuowany będzie główny wjazd na teren inwestycji ma szerokość 31 m. Granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości 93 m od granic terenu objętego wnioskiem. Kolegium stwierdza zatem, że obszar analizowany wyznaczony został w sposób prawidłowy. Kolegium zauważyło, że część graficzna analizy (analogicznie jak i załącznik graficzny do decyzji Prezydenta) sporządzone zostały na kopii mapy zasadniczej w skali 1:500, która zawiera potwierdzenie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Organ I instancji wskazał w analizie, które numery działek wchodzą w obszar analizowany, jakie konkretnie obiekty budowlane mieszczą się na poszczególnych działkach, jakie pełnią funkcje, a więc w jaki sposób są użytkowane oraz jakie mają cechy/parametry. Powyższe ustalenia Prezydent uwzględnił ustalając parametry dla planowanej inwestycji, zgodnie z odpowiednimi, powołanymi przepisami rozporządzenia MF z dnia 26 sierpnia 2003 r. SKO stwierdziło, że planowana do realizacji inwestycja (budynek mieszkalny wielorodzinny) jest zgodna (nie godzi w zastany stan rzeczy) z funkcją zabudowy istniejącą na analizowanym obszarze. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że w granicach obszaru analizowanego wyznaczonego z zachowaniem minimalnych wymogów ustawy, znajdują się działki o nr ewid. [...] - zabudowane oraz działki nr [...] działki niezabudowane oraz działki nr [...] stanowiące układ komunikacyjny. Z analizy wynika, że na terenie analizowanym dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna. Na działkach nr ewid. [...] zlokalizowane są budynki mieszkalne wielorodzinne. Na ww. nieruchomościach występuje również zabudowa uzupełniająca dla funkcji mieszkalnej, t.j. garażowa, gospodarcza, usługowa. Kolegium dokonało także analizy charakterystyki, cech oraz parametrów zabudowy w obszarze analizowanym i uznało, że wymagania w tym zakresie dla planowanej inwestycji zostały w decyzji organu I instancji ustalone w sposób prawidłowy, zgodny z zasadami określonymi w rozporządzeniu MF z dnia 26 sierpnia 2003 r.: 1. Należy zauważyć, że linia zabudowy ustalana jest od strony drogi publicznej. Organ ustalił nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 17 metrów od frontowej, zachodniej granicy terenu objętego wnioskiem, t.j. działki nr [...] - jako nawiązanie do usytuowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działkach [...], [...]. Należy zauważyć, że wzdłuż tej strony ulicy budynki mieszkalne są usytuowane w odległości od 17 metrów do 45 metrów przy czym najbliższy budynek wielorodzinny usytuowany jest w odległości 17 metrów. Kolegium stwierdziło, że organ I instancji zasadnie uznał, że ustalenie linii zabudowy zgodnie z § 4 ust. 1, 3 rozporządzenia spychałoby zabudowę w głąb terenu inwestycji, ograniczając możliwości zabudowy, w związku z powyższym w rozpoznawanej sprawie zasadnie ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia MF z dnia 26 sierpnia 2003 r., która gwarantuje zachowanie stosownej odległości budynku od pasa drogowego. 2. Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy istniejącej i projektowanej (22,48 %) wyznaczony został zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia MF z dnia 26 sierpnia 2003 r. W ocenie Kolegium uzasadnione było wyznaczenie tego parametru dla planowanej inwestycji w wielkości wskazanej przez organ I instancji, która to przyjęta wielkość została szczegółowo uzasadniona w analizie (wynika z niej). Jak wynika z analizy parametr ten w obszarze analizowanym waha się od 5% do 40 %, a średni wskaźnik tej wielkości wynosi ok. 22,48 %. 3. Szerokość elewacji frontowej 15,5 m z tolerancją do 20% wyznaczona została zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia MF z dnia 26 sierpnia 2003 r. Jak wynika z analizy parametr ten w obszarze analizowanym dla budynków waha się od 3 m do 83,5 m. - średnia szerokość to 15,5 m. Parametr ten w wielkości wyznaczonej przez organ I instancji mieści się w przedziale szerokości elewacji frontowych występujących w obszarze analizy i nie wpłynie negatywnie na ład przestrzenny w obszarze objętym analizą, nie będzie stanowił dysonansu w analizowanej przestrzeni jednostki urbanistycznej. 4. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki: 17,5 m, wyznaczona została zgodnie z § 7 ust. 4 rozporządzenia MF z dnia 26 sierpnia 2003 r. (dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy). Jak wynika z analizy parametr ten w obszarze analizowanym waha się dla wszystkich budynków od 3 m do 20,5 m - średnia to ok. 7,5 m, dla budynków wielorodzinnych parametr ten waha się od 12,5 do 20,5, średnia to ok. 15 m. Parametr ten w wielkości wyznaczonej przez organ I instancji mieści się w przedziale wysokości górnej krawędzi elewacji frontowych występujących w obszarze analizy i nie wpłynie negatywnie na ład przestrzenny w obszarze objętym analizą, nie będzie stanowił dysonansu w analizowanej przestrzeni jednostki urbanistycznej. 5. Zgodnie z § 8 rozporządzenia MF z dnia 26 sierpnia 2003 r., geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Z analizy wynika, że w obszarze analizowanym parametry dachów są zróżnicowane: występują jednospadowe, dwuspadowe, wielospadowe; płaskie budynki zorientowane są zarówno prostopadle jak i równolegle; nachylenie połaci dachowych; dachy dwu - i wielospadowe do 45°, wysokość budynków w kalenicy od 3,5 do 20,5 m, średnia 8,71 m. n.p.t., dla budynków wielorodzinnych 16,2 m. n.p.t.. Ustalone przez organ I instancji parametry dachów, t.j. geometria dachu dach płaski o nachyleniu do 12° mieszczą się w przedziale wielkości występującym w obszarze analizy - odpowiadają geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W związku z powyższym, Kolegium stwierdziło, że wymagania powyższe przesądzają, że planowana inwestycja o określonym przeznaczeniu i parametrach stanowi kontynuację istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym. Zatem w niniejszej sprawie spełniony został warunek tzw. kontynuacji funkcji z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. SKO wskazało, że z analizy wynika, iż poszczególne parametry budynków istniejących na obszarze analizowanym są dość zróżnicowane, a parametry ustalone przez organ I instancji dla przedmiotowej inwestycji nie odbiegają od wielkości występujących w obszarze analizowanym - nie wykraczają poza ich maksymalne graniczne wartości. Przedmiotowa inwestycja o parametrach ustalonych w decyzji Prezydenta "wpasowuje się" w zastany ład architektoniczno - urbanistyczny. W ocenie organu odwoławczego w okolicznościach niniejszej sprawy spełnione zostały także pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., bowiem: 1. Teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej. W świetle art. 2 pkt 14 u.p.z.p., przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Teren inwestycji posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej ulicy [...]. 2. Istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. W analizie wyjaśniono, że: "Teren objęty wnioskiem nie jest uzbrojony w niezbędną infrastrukturę techniczną. Inwestor posiada warunki techniczne na dostawę wody oraz zapewnienie dostaw energii elektrycznej - oświadczenie dostawcy. Energia cieplna na potrzeby projektowanego budynku będzie dostarczana z własnego źródła ciepła. Odprowadzenie wód opadowych - na własny teren w sposób umożliwiający zalewanie działek, na warunkach dysponenta sieci kanalizacji deszczowej. Można więc uznać, że istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego." 3. Teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. W analizie wyjaśniono, że: "teren inwestycji stanowi w ewidencji gruntów tereny mieszkaniowe (B), zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy (Bz)." 4. Zaskarżona decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W analizie wyjaśniono, że: "Wydanie decyzji nie naruszy przepisów odrębnych (z zakresu ochrony przyrody, ochrony środowiska, ochrony kraj obrazu, ochrony dziedzictwa kulturowego, zabytków i dóbr kultury współczesnej i innych)." Kolegium wskazało, że stosownie do art. 60 ust. 4 w zw. z art. 5 u.p.z.p. projekt przedmiotowej decyzji został sporządzony przez osobę do tego uprawnioną - mgr P. K.. W okolicznościach niniejszej sprawy należy uznać, że postępowanie uzgodnieniowe zostało przeprowadzone przez organ I instancji w pełni (prawidłowo), mając na uwadze jej realia. Uzgodnienia z Państwowym Inspektorem Sanitarnym, Marszałkiem Województwa [...]Geologiem Wojewódzkim, Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego oraz zarządcą drogi należy uznać za dokonane w oparciu o art. 53 ust. 5 u.p.z.p., stosownie do którego, w przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w ustawowym terminie od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. Następnie SKO stwierdziło, że decyzja organu I instancji spełnia również wymogi art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 9 ust. 2 i 3 rozporządzenia MF z dnia 26 sierpnia 2003 r. Mając zaś na uwadze powyższe organ odwoławczy uznał, że odwołanie złożone przez skarżącego nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Kolegium w okolicznościach niniejszej sprawy zostały spełnione łącznie warunki z art. 61 ust. 1 pkt. 1-5 u.p.z.p. Wyjaśnić przy tym należy, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest uzależnione od zgody właścicieli działek sąsiednich. Ustalona linia orzecznicza sądów administracyjnych przyjmuje, że nie jest dopuszczalne przekształcenie postępowania o ustalenie warunków zabudowy w postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę. Inwestor uzyskując decyzję o warunkach zabudowy uzyskuje bowiem tylko ogólną informację, że możliwa jest realizacja określonego rodzaju inwestycji na terenie objętym wnioskiem inwestora i uprawnia jedynie do ubiegania się o pozwolenie na budowę, przy czym nie przesądza o realizacji zamierzenia i nie narzuca przyszłych rozwiązań technicznych inwestycji, które muszą być zgodne z obowiązującymi przepisami. Omawiana decyzja nie przesądza jednak, że inwestor otrzyma pozwolenie na budowę co do konkretnej, określonej w projekcie budowlanym inwestycji. W przypadku złożenia przez inwestora wniosku o pozwolenie na budowę, możliwość realizacji konkretnej inwestycji będzie oceniana w świetle przepisów Prawa budowlanego i wydanych na jego postawie aktów wykonawczych. Na tym etapie organy są obowiązane orzekać co do dopuszczalności realizacji konkretnej inwestycji. Co do zarzutu niewłaściwego ustalenia linii zabudowy Kolegium wyjaśniło, że wyznaczenie linii nowej zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zgodnie z § 4 rozporządzenia MF z dnia 26 sierpnia 2003 r. nie oznacza konieczności lokalizowania planowanej inwestycji wzdłuż tej linii, oznacza bowiem wytyczenie w tym zakresie potencjalnego terenu inwestycji, stanowiącego część nieruchomości inwestora, znajdującej się po przeciwnej stronie linii zabudowy, niż pas drogowy. Do inwestora należy natomiast wybór miejsca planowanej inwestycji na tak wyznaczonym terenie. Linia zabudowy nie jest jedyną linią, wzdłuż której mogą być wznoszone fronty budynków, lecz jedynie wskazaniem granicy tej części nieruchomości inwestora, która znajduje się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy. Linia ta wyznacza maksymalne zbliżenie budynku do pasa drogowego, określa więc nieprzekraczalną granicę terenu ewentualnych inwestycji. Pismem z 6 sierpnia 2025 r. skarżący wniósł do tutejszego Sądu skargę na ostateczne w administracyjnym toku instancji rozstrzygnięcie SKO. Zaskarżonej decyzji zarzucił: I. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. § 4 ust. 4 rozporządzenia MF z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy nie zachodziły żadne podstawy do jego zastosowania, a przez to błędne wyznaczenie nowej linii zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. 2. art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 u.p.z.p. poprzez błędne stwierdzenie przez organ, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, jest wystarczające do realizacji zamierzenia budowlanego. 3. § 3 ust. 1 w zw. z § 7 ust. 4 ww. rozporządzenia poprzez wyznaczenie wysokości zamierzenia budowlanego w oderwaniu od analizy urbanistycznej. 4. art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 13 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia poprzez niewypełnienie wymogów i warunków technicznych dotyczących zacieniania i przesłaniania w planowanej Inwestycji. II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, w zw. z art. 77 § 1, w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, m.in. zacieniania i przesłaniania, braku wskazania dokładnych warunków dotyczących dostępu do sieci ciepłowniczej w planowanej inwestycji czy też braku należytego uzasadnienia przy wyznaczaniu nowej linii zabudowy w przedmiotowej inwestycji. W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, rozważenie stwierdzenia uchylenia decyzji organu I instancji w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi, jej autor w obszerny sposób rozwinął jej zarzuty. Wskazał, że SKO w ogóle nie wyjaśniło dlaczego postanowiło w przedmiotowej sprawie zastosować § 4 ust. 4 rozporządzenia MF z dnia 26 sierpnia 2003 r. Jedynym motywem zastosowania ww. przepisu było "ograniczenie możliwości zabudowy". Nieprzekraczalna linia zabudowy jest wyznaczana w celu zapewnienia bezpieczeństwa użytkownikom budynku i zachowania ładu przestrzennego. W sytuacji, gdy celem jest zapewnienie zabudowie jak największego potencjału ekonomicznego, zachodzi bardzo duże ryzyko, że planowana inwestycja może nie zapewniać bezpieczeństwa użytkownikom nie tylko planowanej zabudowy, ale też zabudowy już istniejącej, jak również może ona nie spełniać wymogów związanych z zachowaniem ładu przestrzennego. Obowiązująca linia została zabudowy została ustalona w sposób odbiegający od ustaleń wynikających, m.in. z analizy urbanistycznej otoczenia, wyłącznie w celu zwiększenia potencjału inwestycyjnego działki. Zastosowanie § 4 ust. 4 ww. rozporządzenia wymaga spełnienia łącznie dwóch warunków: odstępstwo to musi wynikać z treści analizy urbanistycznej wykonanej w trybie art. 61 ust. 5a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz cel odstępstwa musi być uzasadniony urbanistycznie, a nie - jak w przedmiotowym stanie faktycznym - podporządkowany wyłącznie interesowi Inwestora. W niniejszej sprawie nie wykazano żadnych urbanistycznych przesłanek przemawiających za odstąpieniem od linii wynikającej z istniejącej zabudowy (np. brak ładu przestrzennego, nietypowa forma zabudowy, uwarunkowania topograficzne), a przy tym nie przytoczono w uzasadnieniu decyzji żadnych elementów analizy urbanistycznej, które by uzasadniały zmianę przebiegu linii zabudowy. Ograniczono się jedynie do "ograniczenia możliwości zabudowy" co nie stanowi przesłanki urbanistyczno - architektonicznej, lecz czysto inwestycyjną, która w świetle kwestionowanego przepisu nie może być zastosowana. Takie działanie jest sprzeczne z zasadą ochrony ładu przestrzennego wyrażoną w art. 1 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz stanowi przekroczenie granic uznania administracyjnego. Przy tym zachodzi duże ryzyko, że planowana Inwestycja może nie zapewniać bezpieczeństwa użytkownikom nie tylko planowanej zabudowy, ale też zabudowy istniejącej, która w bezpośrednim sąsiedztwie do planowanej Inwestycji występuje w bardzo dużej ilości. W ocenie skarżącego organ błędnie stwierdził, że uzbrojenie terenu dla przedmiotowego zamierzenia budowlanego jest wystarczające. Z analizy urbanistycznej będącej podstawą decyzji brak jest takiego stwierdzenia. Wręcz przeciwnie, z analizy urbanistycznej bezsprzecznie wynika, że: "teren objęty wnioskiem nie jest uzbrojony w niezbędną infrastrukturę techniczną". Powyższe zaś stanowi naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. W niniejszej sprawie brakuje jakiejkolwiek jednoznacznej dokumentacji potwierdzającej faktyczne uzbrojenie terenu lub zobowiązanie gestorów sieci do jego wykonania. Samo potencjalne sąsiedztwo sieci lub możliwość techniczna podłączenia w przyszłości nie spełnia wymogu ustawowego i nie może stanowić podstawy do uznania warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. za spełniony. Skarżący wskazał, że § 7 ust. 4 rozporządzenia MF z dnia 26 sierpnia 2003 r. dopuszcza wyznaczenie innej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej. Ten przepis przez organ został naruszony, bowiem z analizy urbanistycznej wynika, że średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowych w obszarze analizy wynosi 15 m, a nie 17,5 m. Zaznaczył, że inne parametry, takie jak: szerokość elewacji czy powierzchnia zabudowy zostały przez organ wyliczone w oparciu o średnią wynikającą z analizy urbanistycznej, ale nie można tego samego powiedzieć o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowych. Jeśli chodzi o ten parametr to organ w oderwaniu o parametry ujęte w analizie urbanistycznej samodzielnie i niezależnie od treści analizy urbanistycznej, wskaźnik ten ustalił na poziomie 17,5 m. Różnica o 2,5 m może powodować, że powstanie dodatkowa kondygnacja nadziemna, bądź, że inwestor postanowi na ostatniej z kondygnacji dobudować antresole. Wysokość planowanego zamierzenia budowlanego ma kluczowe znaczenie dla oceny jego oddziaływania na otoczenie. W szczególności dotyczy to kwestii zacieniania oraz wpływu na warunki bytowe w sąsiednich budynkach. Ma to szczególne znaczenie w sytuacji, gdy jak w przedmiotowej sprawie - inwestycja ma być zlokalizowana na terenie o bardzo gęstej zabudowie. Podwyższenie budynku o 2,5 metra względem otoczenia nie jest zmianą nieistotną - niesie za sobą realne i poważne konsekwencje, w tym ryzyko naruszenia prawa do światła dziennego, pogorszenia warunków przewietrzania, a także potencjalne przekroczenie dopuszczalnych wskaźników intensywności zabudowy. Skarżący wskazał, że w zaskarżonej decyzji nie przedstawiono, że planowana inwestycja spełnia wymogi i warunki techniczne dotyczące zacieniania i przesłaniania zgodnie z przepisami rozporządzenia MF z dnia 26 sierpnia 2003 r., a dokładnie nie wykazano, że planowana inwestycja spełnia wymogi opisane w § 13 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia. W ocenie skarżącego Kolegium w żaden sposób nie uzasadniło ani nie odniosło się do argumentów podnoszonych w odwołaniu. Organ odwoławczy nie ustalił w sposób wyczerpujący i prawidłowy wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o oddalenie skargi. Podtrzymując swoją dotychczasową argumentację w sprawie wskazało, że zarzuty podniesione w skardze nie wnoszą żadnych nowych okoliczności mających wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 zwanej dalej "p.p.s.a.") Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 p.p.s.a.), skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Poddana w tej sprawie kontroli legalności decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta z 24 kwietnia 2025 r., ustalająca sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji zamierzonej przez inwestora pod nazwą: budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym oraz ciągiem pieszo - jezdnym i miejscami parkingowymi na działkach ewid. [...] (obręb [...], arkusz [...]) położonych przy ul. [...] w [...]wydana została na podstawie powołanej już wyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nakreślając ramy prawne sprawy należy wskazać, że zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 1a) teren jest położony na obszarze uzupełnienia zabudowy 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Dla pozytywnego wydania decyzji o warunkach zabudowy określone w tej normie warunki muszą być spełnione łącznie. Z art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p wynika, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: 1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; 2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z sytuacją dotyczącą określenia sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W orzecznictwie sądowym słusznie wskazuje się, że ochrona ładu przestrzennego na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego ma na celu powstrzymanie zabudowy, której nie da się pogodzić z zastanym w analizowanym obszarze sposobem zagospodarowania terenu. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa zabudowy i nadmiernego ograniczenia prawa własności, gdyż to godziłoby w chronione konstytucyjnie wartości (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP) i zasadę wolności zagospodarowania terenu wyrażonej w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. W myśl tej zasady każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Jak wynika z art. 59 ust. 1 i następnych u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy ma charakter promesy uprawniającej do późniejszego uzyskania pozwolenia na budowę na warunkach w niej określonych. Nie jest to akt upoważniający do podjęcia i realizacji inwestycji, ale stanowiący podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę. Dopiero w tym następnym postępowaniu organ architektoniczno - budowlany ustala szczegóły techniczne dotyczące planowanej inwestycji i ocenia, czy w świetle przepisów prawa budowlanego i przepisów wykonawczych do tego prawa możliwe jest udzielenie pozwolenia na realizację zamierzonej inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy, wydawana w braku obowiązującego dla terenu objętego wnioskiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ma rozstrzygnąć tylko o dopuszczalności realizacji określonego rodzaju inwestycji na tym terenie a także określić warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych (por. wyrok NSA z 13 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2196/12). W celu zagwarantowania stosownej fachowości oceny uwarunkowań dotyczących ładu przestrzennego sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się, zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p., osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy musi zostać poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym przeprowadzonym przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w przytoczonym art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach powołanego już wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588). Rozporządzenie to wydane zostało na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 i ust. 7 u.p.z.p. Narzędziem, które w postępowaniu wyjaśniającym prowadzonym przez organ służy stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy, opisane w art. 61 u.p.z.p., jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (zwana również analizą urbanistyczną). Należy przy tym podkreślić, że sporządzenie analizy urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Równie istotne znaczenie analiza ta odgrywa z punktu widzenia sprawowanej przez sądy administracyjne kontroli decyzji ustalającej warunki zabudowy. W ramach tej kontroli przedmiotem oceny jest prawidłowość sporządzonej analizy oraz to, czy ustalone w decyzji parametry dopuszczalnej zabudowy są zgodne z wynikami tej analizy. Określona w punkcie 1 art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przesłanka kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych wyraża wprowadzoną przez ustawodawcę zasadę tzw. "dobrego sąsiedztwa", uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Jak powszechnie przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie, celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno -estetyczne. W ocenie Sądu, analiza w sprawie została sporządzona prawidłowo. Jej wyniki dały podstawy do sformułowania wniosku, że planowana inwestycja zarówno pod względem funkcji, jak i jej parametrów, stanowiła kontynuację istniejącej w analizowanym obszarze zabudowy tj. że wnioskowane zamierzenie spełnia warunek tzw. dobrego sąsiedztwa. W ocenie Sądu, Kolegium odniosło się w wystarczający sposób do poszczególnych warunków zagospodarowania terenu i zabudowy określonych w decyzji organu I instancji, w tym do ustalenia linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowych, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowych, geometrii dachu. Szczegółowemu badaniu poddano treść sporządzonej przez organ I instancji analizy urbanistycznej, konfrontując ją z przepisami rozporządzenia MF z dnia 26 sierpnia 2003 r. Wyciągnięte w tym zakresie przez organ odwoławczy wnioski, należy uznać za prawidłowe. W świetle wyjaśnień przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie sposób zarzucić organom dowolności w ustalaniu tych parametrów. Każdy z nich ściśle odpowiada treści przepisów ww. rozporządzenia, ewentualnie mieści się w granicach dopuszczonych tym rozporządzeniem odstępstw. Planowana inwestycja posiada również dostęp do drogi publicznej. Spełniony jest zatem wymóg wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. jak i pozostałe przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 3, 4 i 5 u.p.z.p. W ocenie Sądu wyniki sporządzonej analizy urbanistycznej wskazują, że organy nie mogły odmówić inwestorowi uwzględnienia jego wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Należy bowiem podkreślić, że w świetle przywołanych powyżej przepisów u.p.z.p. decyzja ustalająca te warunki jest wydawana przez organ administracji na zasadzie związania administracyjnego. Oznacza to, że po ustaleniu, że zamierzenie inwestycyjne lub projektowany sposób użytkowania obiektu spełnia warunki określone w art. 61 u.p.z.p., organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy, a ustawodawca nie pozostawił w tym zakresie organowi żadnej swobody. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że w ramach przeprowadzonej kontroli zaskarżonej decyzji Sąd nie stwierdził naruszenia przez organy obu instancji ani przepisów Kpa, przy czym chodzi tutaj o takie naruszenia, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ani przepisów prawa materialnego, w tym w szczególności omówionych powyżej przepisów u.p.z.p. oraz ww. rozporządzenia. Poruszając z kolei kwestię zarzutu niezgodności zaskarżonej decyzji z przepisami odrębnymi, w tym przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wskazać należy, że kwestie dotyczące zacieniania i przesłaniania nie mogą być badane na etapie ustalania warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy ma na celu - jak już wyżej wskazano - stwierdzenie, czy planowana inwestycja jest możliwa do zrealizowania w istniejącym ładzie urbanistycznym. Nie uprawnia ona do prowadzenia robót budowlanych, nie rozstrzyga kwestii usytuowania projektowanego obiektu na terenie nieruchomości, ani zagadnień techniczno - budowlanych, w tym kwestii zacienienia nieruchomości sąsiednich. Konkretyzacja warunków realizacji inwestycji znajduje swój wyraz dopiero w decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja odpowiada prawu. W szczególności w uzasadnieniu decyzji zostało przedstawione stanowisko organu odwoławczego, wyjaśniono podstawy prawne decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Sąd nie doszukał się też innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.