VIII SA/Wa 641/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Protokolant Referent stażysta Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia świadczenia nienależnie pobranego oddala skargę. Decyzją znak [...] z dnia [...] marca 2014 r. Prezydent Miasta R. (zwany dalej: "Prezydent", "organ I instancji") działając na podstawie art. 8, art. 14, art. 98, art. 101, art. 104 ust. 4, art. 110 ust. 7 i 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013r. poz. 182 ze zm., zwana dalej: "u.p.s.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, zwana dalej: "k.p.a."), po rozpoznaniu wniosku H. K. (zwana dalej: "skarżąca", "strona"), orzekł o odmowie umorzenia świadczenia nienależnie pobranego w kwocie [...] zł. Organ I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. znak [...] ustalono, że świadczenie wypłacone skarżącej z tytułu zasiłku celowego na zakup posiłku jest świadczeniem nienależnie pobranym i podlega zwrotowi w terminie do [...] sierpnia 2011 r. Nienależnie pobrane świadczenie powstało wskutek zatajenia przez stronę faktycznej sytuacji materialnej i majątkowej tj. nabycia spadku po zmarłej matce I. P. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego Wydział Cywilny z dnia [...] marca 2010 r., sygn. akt [...]. W skład masy spadkowej weszła działka wraz z zabudowaniami w R. przy ul. [...] o powierzchni [...]m2, którą aktem notarialnym z dnia [...] września 2011 r. strona zbyła przedmiotową nieruchomość za łączną kwotę [...] zł, zaś uzyskane ze sprzedaży środki przekazała synowi jako darowiznę (umowa darowizny z dnia [...] września 2010 r.). Darowane środki syn przeznaczył na zakup mieszkania w Radomiu, przy ul. S. [...], w którym zamieszkał razem z matką. Prezydent podał, iż strona nie dokonała spłaty świadczeń nienależnie pobranych lecz złożyła wniosek o umorzenie zadłużenia. Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. znak [...] organ odmówił umorzenia nienależnie pobranego świadczenia. Na skutek złożonego przez skarżącą odwołania, ww. decyzja została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. (zwane dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") z dnia [...] marca 2012 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Złożona na powołaną decyzję skarga do sądu administracyjnego została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2012 r., sygn. akt VIII SA/Wa 351/12. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. odmówił umorzenia nienależnie pobranego zasiłku. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Kolegium znak: [...] z dnia [...] lipca 2013 r. Złożona na powołaną decyzje skarga została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 grudnia 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 743/13. W dniu [...] września 2013 r. strona złożyła kolejny wniosek o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń, jednocześnie dokonała wpłaty na konto organu kwoty [...] zł, na poczet nienależnie pobranego świadczenia. W toku przeprowadzonego w dniu [...] października 2013 r. wywiadu środowiskowego skarżąca oświadczyła, że nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego z synem, lecz gospodaruje samodzielnie. Oceniając powyższe organ I instancji uznał, iż oświadczenie to nie znajduje potwierdzenia w dokumentach sprawy oraz ustaleniach organu. Organ wywiódł w tym zakresie, że skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z synem, jest osobą bezrobotną, zarejestrowaną w urzędzie pracy bez prawa do zasiłku. Zgodnie z orzeczeniem z dnia [...] grudnia 2011 r. jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym na stałe. M. K. (syn) nadal wspiera stronę finansowo w kwocie [...] zł miesięcznie, nadto podstawowe potrzeby strony zaspakajane są ze środków przekazywanych przez jej syna. O wspólnym gospodarowaniu z synem według organu świadczy także fakt, iż to właśnie syn strony pokrywa wszelkie opłaty wynikające z użytkowania lokalu, w którym wspólnie zamieszkują, wydatki te ustalone zostały na łączną kwotę [...] zł. Z zebranego w toku postępowania materiału dowodowego wynika, że między stroną i synem istnieje nie tylko ścisła więź rodzinna ale także więź gospodarcza i ekonomiczna. Wyjaśnienia strony mające wykazać, iż jest ona osobą samotnie gospodarującą w ocenie Prezydenta pozostają w sprzeczności z zebranym materiałem dowodowym i podstawową, istotną okolicznością jaką jest brak po jej stronie środków na prowadzenie własnego gospodarstwa domowego. Dochodem rodziny jest wynagrodzenie za pracę syna skarżącej w kwocie [...] zł. Kwota ta znacznie przewyższa kryterium dochodowe dla 2-osobowego gospodarstwa domowego wynoszącego [...] zł. Oceniając zebrany w sprawie materiał dowodowy organ I instancji stwierdził, że fakt prowadzenia przez stronę wspólnego gospodarstwa domowego z synem został ustalony na podstawie całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym oświadczenia skarżącej, zeznań jej syna z dnia [...] października 2013 r., po wnikliwie przeprowadzonym postępowaniu dowodowym. Prezydent stwierdził, że brak jest w dalszym ciągu podstaw do umorzenia świadczenia nienależnie pobranego. Syn strony jest zatrudniony na czas nieokreślony i otrzymuje stały dochód z wynagrodzenia za pracę, co niewątpliwie ma wpływ na sytuację materialną rodziny. Świadczenie nienależnie pobrane powstało w wyniku sprzedaży przez skarżącą nieruchomości, środki pieniężne uzyskane z tego tytułu skarżąca przekazała jako darowiznę synowi, który spożytkował je na zakup mieszkania. Jednocześnie podał, że umorzenie świadczenia nienależnie pobranego w tej chwili byłoby przedwczesne, z uwagi, na fakt, że za kilka lat strona nabędzie uprawnienia emerytalne. W odwołaniu wniesionym na powołane rozstrzygnięcie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Wydanej decyzji zarzuciła rażące naruszenie prawa materialnego poprzez wliczenie do podstawy ustalenia "dochodu" skarżącej dochodu jej syna, zamiast tylko jego pomocy socjalnej w postaci dofinansowania do zasiłku socjalnego w kwocie [...] zł miesięcznie, a tym samym spowodowanie braku jakiejkolwiek możliwości uzyskania pomocy osobie samotnie gospodarującej. Wskazała na bezkrytyczne przyjmowanie od grudnia 2010 r., stanowiska odnoszącego się do sposobu prowadzenia gospodarstwa domowego oraz brak zachowania prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), co do rzetelnego ustalenia sytuacji faktycznej, w której znajduje się skarżąca i spełnienia przez nią warunków do natychmiastowej zmiany decyzji i przyznania całkowitego umorzenia kwot nienależnie pobranych świadczeń. Podniosła również, iż w prowadzonym postępowaniu administracyjnym nie rozpatrzono całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej nie dokonał wszechstronnej oceny materiału dowodowego. W uzasadnieniu decyzji organ wskazuje, które fakty uznał za udowodnione, dowody, na których oparł rozstrzygnięcie, nie wiadomo jednak, dlaczego innym dowodom odmówił wiarygodności (art. 107 § 3 k.p.a.). Decyzją znak [...] z dnia [...] maja 2014 r. Kolegium, biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekło o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy po przedstawieniu stanu sprawy wskazał, iż wedle regulacji art. 104 u.p.s. w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, z tytułu opłat określonych w ustawie oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności, (...), na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty. Kolegium oceniło, że w chwili obecnej nie jest możliwym, aby skarżąca jednorazowo dokonała zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, których łączna wysokość wynikająca również z dwóch odrębnych decyzji organu I instancji z dnia [...] marca 2014 r., wynosi [...] zł, to jednak nie może to automatycznie skutkować zastosowaniem wobec niej ulgi w postaci umorzenia. Ustawodawca przewidział również ulgę w postaci rozłożenia należności na raty i zdaniem Kolegium uzasadnione byłoby w sytuacji strony skorzystanie z tej formy pomocy, o czym organ I instancji poinformował skarżącą w uzasadnieniu decyzji. Wyjaśniło, że najbardziej korzystną ulgą jest wnioskowane przez skarżącą umorzenie należności, jednakże organ nie może przychylić się do takiego żądania, jeżeli dochodzi do wniosku, iż sytuacja wnioskodawcy pozwala na spłatę należności w dogodnych ratach. Kolegium podzieliło więc w pełni stanowisko organu I instancji co do braku przesłanek do umorzenia należności i jednocześnie co do zasadności wystąpienia skarżącej z wnioskiem o rozłożenie spłaty należności na raty. Podało także, że rozłożenie spłaty należności na raty (o ile strona wystąpi z takim wnioskiem) nie zamyka jej drogi do ubiegania się o umorzenie należności zwłaszcza w sytuacji, gdy sytuacja rodziny ulegnie pogorszeniu, a spłata należności w ratach okaże się nadmiernym obciążeniem. W skardze złożonej na powołane rozstrzygnięcie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Strona podała, iż w czasie gdy pobierała świadczenia socjalne wraz z synem i swoją matką zamieszkiwała pod adresem ul. I. [...] organ odmiennie ustalał jej dochód. Pomimo wspólnego zamieszkiwania pod jednym dachem z synem nie wliczał jego dochodu do dochodu skarżącej. Sytuacja dofinansowania do zasiłku socjalnego od syna w postaci [...] zł miesięcznie trwa do dziś z tą różnicą, że strona nie uzyskuje żadnej pomocy z pomocy społecznej i aktualnie jest to kwota [...] zł miesięcznie, z kwoty tej strona na miarę swoich możliwości finansowych przekazuje synowi kwotę około [...] zł na opłaty, za resztę próbuje żyć. Nie może pokrywać większej kwoty z tytułu użytkowania nieruchomości, ponieważ więcej nie ma. Ponadto jak wywiodła skarżąca należy wykluczyć tzw. wspólne zarobkowanie z synem i pozostawanie na jego całkowitym lub częściowym utrzymaniu. Podniosła w tym zakresie, iż jej syn wykonuje pewne czynności, za które otrzymuje wynagrodzenie, zaś ona jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w R., posiada status osoby bezrobotnej, bez prawa do zasiłku. Zatem uporczywe podtrzymywanie stanowiska o rzekomym wspólnym gospodarowaniu w tym konkretnym przypadku nie ma racji bytu, a to ma decydujący wpływ na rozstrzygniecie spornej decyzji, nawet chwilowe pozostawanie na utrzymaniu osoby, z którą się mieszka, nie oznacza jeszcze prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego. Autorka skargi podkreśliła, że nie zawsze zamieszkiwanie osób pod tym samym adresem, nawet ze sobą spokrewnionych uznawane będzie za wspólne prowadzenie gospodarstwa domowego. Syn skarżącej dorosły, pracujący, żyje odrębnie, charakteryzują go odmienne cele niż matki, a to z kolei uzasadnia słuszność niniejszej skargi wobec wydanej decyzji. Podniosła także, iż wprawdzie syn systematycznie udziela jej pomocy finansowej o charakterze socjalnym, ale nie można przyjąć, że źródłem utrzymania rodziny jest jego wynagrodzenie. Odpowiadając na skargę, Kolegium podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Przeprowadzona przez Sąd według wskazanych wyżej kryteriów kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że nie narusza ona przepisów prawa. Skarżąca wniosła o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń – zasiłku celowego w kwocie [...] zł (na zakup posiłku), na co organy nie wyraziły zgody. Podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 104 ust. 4 tej ustawy, w przypadkach szczególnych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej może odstąpić od żądania takiego zwrotu. Przepis ten odnosi się do należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej, z tytułu opłat określonych przepisami ustawy oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń, które podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (art. 104 ust. 1 ustawy), umożliwia osobom znajdującym się w trudnej sytuacji życiowej ubieganie się o odstąpienie od żądania zwrotu, umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczenie terminu płatności lub rozłożenie na raty. Ocenę zasadności wniosku i wybór sposobu jego załatwienia ustawodawca pozostawił uznaniu administracyjnemu. Wprawdzie w gestii organu pozostaje odmowa lub uwzględnienie wniosku zainteresowanego, nie oznacza to jednak jego dowolności przy wydawaniu rozstrzygnięcia. Obowiązkiem organu wydającego decyzję w ramach uznania administracyjnego jest uzasadnienie rozstrzygnięcia w sposób świadczący o wyjaśnieniu wszystkich okoliczności faktycznych oraz zbadaniu i rozważeniu w sposób wyczerpujący wszystkich przesłanek przemawiających za zajętym stanowiskiem zgodnie z przepisami k.p.a., w tym art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Z treści powołanego przepisu wynika również, że zadaniem organu właściwego do rozpatrzenia wniosku osoby zobowiązanej jest ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek uzasadniający odstąpienie od żądania zwrotu. Pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku" nie posiada definicji ustawowej. W potocznym znaczeniu "przypadek szczególny" – to sytuacja, przypadek wyjątkowy, wyróżniający się od normy. Ustawa nie określa również metody zbadania powyższej przesłanki. Lukę tę wypełniło orzecznictwo i doktryna. Według nich skorzystanie z uprawnienia powyższego przepisu wymaga zbadania sytuacji materialnej, osobistej i rodzinnej osoby zainteresowanej w drodze wywiadu środowiskowego (wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2010 r. sygn. akt I OSK 204/10. Iwona Sierpowska. Komentarz. Ustawa o pomocy społecznej – ABC. 2009 r. Wydanie II). Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla wagę i cel tego środka dowodowego. Między innymi w wyroku z dnia 7 maja 2002 r., sygn. akt I SA 333/01 stwierdził, że rola wywiadu środowiskowego w sprawach pomocowych jest niezwykle ważna. Jest nadzwyczajnym trybem postępowania dowodowego, kwestionariusz zaś szczególną formą protokołu w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, mającą na celu uwzględnienie specyficznego charakteru postępowania w sprawach z zakresu pomocy społecznej. W związku z tym w poszczególnych stanach faktycznych organ musi określić sam, czy z takim przypadkiem ma do czynienia, czy też przypadek taki nie zachodzi, a stanowisko w tej mierze musi być uzasadnione. Rozstrzygnięcie bowiem oparte na przepisie art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej ma charakter decyzji uznaniowej (patrz wyrok NSA z dnia 2 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 2464/12). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że analiza sytuacji majątkowej, dochodowej, rodzinnej i osobistej skarżącej została przeprowadzona zgodnie z przywołanymi regułami. Słusznie przyjęły organy na podstawie dokonanej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, iż skarżąca znajduje się w trudnej sytuacji finansowej, nie jest to sytuacja na tyle wyjątkowa, że skutkuje umorzeniem nienależnie pobranych świadczeń. Skarżąca mieszka wspólnie z synem, który osiąga stałe dochody z tytułu zatrudnienia. Bezsporne jest, że skarżąca może i korzysta z pomocy syna, któremu darowała znaczną kwotę na zakup zajmowanego przez nich lokalu mieszkalnego. W tej sytuacji fakt, że skarżąca została zaliczona do osób niepełnosprawnych w stopniu umiarkowanym oraz jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, nie powoduje konieczności umorzenia przedmiotowych należności. Sytuacja finansowa skarżącej może nadto ulec poprawie, na co trafnie zwróciło uwagę Kolegium, przy czym fakt otrzymywania emerytury w przyszłości nie może być brany pod uwagę. Oceniając sytuację finansową i rodzinną skarżącej na potrzeby zastosowania art. 104 ust. 4 u.p.s., organy niewątpliwie zasadnie uwzględniły fakt, że skarżąca mieszka wspólnie z synem, który posiada stałe źródło utrzymania. W świetle ustaleń faktycznych dokonanych przez organy uznać należy, że prowadzą oni wspólne gospodarstwo domowe. Bezsporne bowiem jest, że skarżąca korzysta z pomocy finansowej syna, który nadto ponosi wszelkie koszty utrzymania i użytkowania mieszkania oraz zaspokaja potrzeby skarżącej związane z zakupem odzieży i lekarstw, a także zapewnia matce inną pomoc (w tym opiekę w trakcie przejazdu na konsultacje medyczne). W tej sytuacji organy miały podstawę przyjąć, wbrew oświadczeniom skarżącej i jej syna, że prowadzą oni wspólne gospodarstwo domowe. Jednocześnie nie stwierdzono, aby sytuacja finansowa skarżącej uległa pogorszeniu w stosunku do poprzednio rozpoznawanego wniosku o umorzenie należności (co skarżąca potwierdziła na rozprawie). Sąd stwierdza, że wydanie zaskarżonych decyzji zostało poprzedzone czynnościami wyjaśniającymi zmierzającymi do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, a rozstrzygnięcie zostało należycie uzasadnione. Organy skoncentrowały się na zbadaniu sytuacji materialnej i życiowej skarżącej w celu oceny czy w sprawie zachodzą przesłanki określone w cytowanym przepisie tj. czy sytuacja strony stanowi szczególny przypadek, a zwłaszcza czy żądanie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń stanowi dla niej nadmierne obciążenie. W szczególności organ I instancji przeprowadził w dniu [...] października 2013 r. wywiad środowiskowy (k. [...] akt administracyjnych organu I instancji) oraz zebrał dodatkowy materiał dowodowy w postaci zeznań syna skarżącej (w dniu [...] października 2013 r., k. [...] akt administracyjnych organu I instancji) i dokumentów potwierdzających jego dochód z zatrudnienia oraz wydatki, a także zapewniono czynny udział w postępowaniu poprzez informowanie o możliwości zapoznawania się z aktami sprawy. Reasumując, w realiach niniejszej sprawy organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego uznając, że nie wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 104 ust. 4 u.p.s., do umorzenia bezspornych należności skarżącej z tytułu nienależnie pobranych świadczeń z pomocy społecznej. Pomoc społeczna ma służyć przezwyciężeniu trudnych sytuacji życiowych, których osoby nie są w stanie pokonać wykorzystując własne środki, zasoby i możliwości. W pierwszym rzędzie zatem każdy musi korzystać z własnych zasobów, a wyjątkowo z pomocy społecznej. Z tego powodu skarżąca nie ma racji twierdząc, że skarżona decyzja jest wadliwa, bo nie uwzględnia jej sytuacji. W konkluzji Sąd stanął na stanowisku, że na rzecz umorzenia zaległości związanych z nienależnie pobraną pomocą nie przemawiają żadne racje. Nie zmieniła się sytuacja materialna skarżącej – nie doszło do jej pogorszenia od poprzedniego wniosku o umorzenie. Dodać należy, że podstawą umorzenia może być nadmierne obciążenie lub zniweczenie skutków pomocy u osoby ubiegającej się o takie rozstrzygnięcie. W przedmiotowej sprawie te okoliczności nie występują, zatem trafnie organy przyjęły, że wniosek skarżącej nie mógł być rozpoznany pozytywnie. Tym samym odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd nie uznał ich za zasadne, nie dopatrzył się także naruszenia przez organy przepisów postępowania, tj, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Okoliczności związane z zamieszkiwaniem w budynku przy ul. Iglastej w Radomiu od urodzenia nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.