VIII SA/Wa 643/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot Sędzia WSA Justyna Mazur po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 16 marca 2023 r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w R. z dnia 27 stycznia 2021 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji w G. z dnia 23 grudnia 2020 r. znak [...]. Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w R. (dalej: Komendant Wojewódzki, KWP, organ odwoławczy) decyzją z [...] stycznia 2021 r. nr [...], wydaną po rozpatrzeniu odwołania A. J. (dalej: skarżący, strona) od decyzji Komendanta Powiatowego Policji w G. z [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowy i dodatkowy, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 114 ust. 1 pkt 2 i art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r. poz. 360 z późn. zm., dalej: ustawa o Policji), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z [...] maja 2019 r. skarżący zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w G. (dalej: KPP, Komendant Powiatowy, organ I instancji) o wypłatę wyrównania wypłaconego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. Uzasadniając swoje żądanie powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego (dalej również jako: TK, Trybunał) z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, opublikowany 6 listopada 2018 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 2102). Pismem z [...] listopada 2019 r. skarżący został poinformowany, że jego wniosek zostanie rozpatrzony po nowelizacji przepisów ustawy o Policji, określającej nowe zasady naliczania ekwiwalentu. Decyzją z [...] grudnia 2020 r. nr [...] Komendant Powiatowy, działając na podstawie art. 104 § 1 k.p.a. w związku z art. 114 ust. 1 pkt 2 i art.115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 1610, dalej: ustawa nowelizująca), odmówił skarżącemu wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że skarżący został zwolniony ze służby [...] października 2017 r. Wobec tego wypłacono mu ekwiwalent pieniężny za wszystkie dni niewykorzystanych urlopów przyjmując, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego odpowiadał wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym (art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu sprzed nowelizacji, obowiązującej od 1 października 2020 r.). W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podtrzymał żądanie zawarte we wcześniejszym wniosku. Komendant Wojewódzki, po rozpoznaniu wniesionego odwołania, stwierdził, że nie zasługuje ono na uwzględnienie i wskazaną na wstępie decyzją z [...] stycznia 2021 r. utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego. W uzasadnieniu decyzji, po przytoczeniu stanu faktycznego sprawy oraz treści art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej i art. 115a ustawy o Policji po nowelizacji, organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie nie ma podstawy uprawniającej do wyrównania wysokości ekwiwalentu do wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia, albowiem skarżący nabył prawo do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy przed [...] listopada 2018 r., tj. z dniem zwolnienia ze służby – [...] października 2017 r. Organ odwoławczy uznał zatem, że naliczenie i wypłacenie skarżącemu ekwiwalentu nastąpiło w sposób prawidłowy, nie ma więc podstaw do przyznania prawa do wypłaty wyrównania tego ekwiwalentu. Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji. Zaskarżonej decyzji KWP strona zarzuciła naruszenie: - art. 190 ust. 4 Konstytucji RP poprzez nieprawidłową wykładnię, polegającą na uznaniu, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, opublikowany w Dzienniku Ustaw z 2018 r. poz. 2102, uznający niekonstytucyjność art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim przepis ten ustala wysokość należnego skarżącemu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w wymiarze 1/30 części wysokości należnego skarżącemu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, a przez to pozbawienie go należnych z mocy prawa świadczeń publicznoprawnych, tj. wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w wysokości ustalonej zgodnie z wyrokiem TK; - art. 6, art. 7, art. 8 § 1 i art. 15 k.p.a. poprzez nieprawidłową, niepełną, dowolną, nieuwzględniającą wytycznych wyroku TK ocenę stanu faktycznego sprawy, skutkującą odmową ponownego ustalenia należnego skarżącemu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania, mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa poprzez odmowę ponownego ustalenia ekwiwalentu, skutkujące nierównym traktowaniem wobec prawa funkcjonariuszy Policji, których stosunek służbowy ustał przed wydaniem wyroku TK; W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami prawa. Na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: p.p.s.a.) sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na względzie wskazane kryterium legalności należało stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie jest to, że skarżący został zwolniony ze służby w Policji [...] października 2017 r. Przepis art. 115a ustawy o Policji z 1990 r., na którego podstawie obliczono przysługujący skarżącemu ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, stanowił wówczas, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Wyrokiem z 30 października 2018 r. w sprawie sygn. akt K 7/15 TK orzekł, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. W uzasadnieniu TK podniósł, że prawo do urlopu płatnego (art. 66 ust. 2 Konstytucji RP), a także prawo do rekompensaty pieniężnej za niewykorzystany urlop, nie może być arbitralnie ograniczone, ma ono bowiem charakter bezwarunkowy, jest absolutne i nie podlega miarkowaniu. Stosownie do art. 114 ust. 2 ustawy o Policji, policjant zwalniany ze służby za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz niewykorzystany czas wolny od służby (przyznany za pracę ponad wymiar) otrzymuje ekwiwalent pieniężny. Jak podkreślił Trybunał, celem tej regulacji jest zrekompensowanie funkcjonariuszowi faktycznej niemożności wykorzystania przysługującego mu urlopu, co stanowi urzeczywistnienie konstytucyjnie zagwarantowanych praw do corocznych płatnych urlopów. Funkcjonariusz zwalniany ze służby powinien otrzymać równowartość niewykorzystanych urlopów. Po ustaniu stosunku służby prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne, będące ekwiwalentem. Trybunał wyjaśnił, że ustawodawca przyznał policjantom prawo do corocznego płatnego urlopu wypoczynkowego w wymiarze 26 dni roboczych, zaś wcześniejsza regulacja przewidywała 30 dni kalendarzowych. Tym samym kwestionowany art. 115a nawiązuje do poprzednich unormowań wymiaru urlopu wypoczynkowego, bowiem przyjęty w nim współczynnik 1/30 odnosi się do wymiaru urlopu obliczanego według dni kalendarzowych, nie zaś roboczych. Przyjęcie wskaźnika 1/30 miesięcznego uposażenia policjanta oznacza, że wypłacanej policjantowi należności nie można uznać za rekompensatę ekwiwalentną, co prowadzi do naruszenia istoty corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji RP. Skutkiem opisanego wyżej wyroku TK była utrata z dniem 6 listopada 2018 r. (data publikacji w dzienniku urzędowym) mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji w takim zakresie, w jakim określał on współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Zgodnie z art. 190 ust. 1 i ust. 3 zdanie 1 Konstytucji RP orzeczenia TK mają moc powszechnie obowiązującą, są ostateczne i wchodzą w życie z dniem ogłoszenia. Oznacza to usunięcie części danej normy prawnej z przepisu, co w niniejszej sprawie skutkuje tym, że współczynnik ułamkowy 1/30, zaniżający policjantowi wysokość należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, nie może mieć zastosowania od daty wejścia w życie orzeczenia TK, tj. od dnia 6 listopada 2018 r. Na skutek wyroku Trybunału wymiar ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy został zmieniony. Ustawą nowelizującą (obowiązującą od dnia 1 października 2020 r.), mającą na celu wykonanie omawianego wyroku Trybunału, w art. 1 pkt 16 określono, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego wynosi 1/21 części miesięcznego uposażenia wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego funkcjonariuszowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Ustawodawca w art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej zawarł normę intertemporalną, zgodnie z którą przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy, wszczętych i niezakończonych przed dniem [...] listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia [...] listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem [...] listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem [...] listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem [...] listopada 2018 r. oraz od dnia [...]listopada 2018 r. Jak stanowi zatem przepis art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem [...] listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem [...] listopada 2018 r., a nie w wysokości wynikającej z przepisów ww. ustawy. Odwołanie się przez ustawodawcę do zasad, a nie do niekonstytucyjnego przelicznika w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym oznacza, że ustawodawca nie powtórzył niekonstytucyjnych zapisów tej ustawy, wbrew ww. wyrokowi TK, i nie nakazał stosowania do obliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop z okresu przed 6 listopada 2018 r. (czyli sprzed daty publikacji orzeczenia TK) uregulowań, które utraciły moc w wyniku tegoż wyroku. Przyjęcie za prawidłową wykładnię przepisów przejściowych zastosowaną przez organy Policji oznaczałoby istnienie zjawiska tzw. "wtórnej niekonstytucyjności", które polega na tym, że ustawodawca powtarza rozwiązania normatywne uznane już raz za niekonstytucyjne (K. Kos, O pojęciu wtórej niekonstytucyjności prawa, Przegląd Prawa Konstytucyjnego 2018, nr 2 (42), s. 21). Oznaczałoby to, że ustawodawca przepisami przejściowymi próbuje ograniczyć zakres zastosowania wyroku Trybunału, a nadto narusza konstytucyjną zasadę powszechnej mocy obowiązującej wyroków TK, które wiążą również ustawodawcę. Dlatego wykładnię ww. przepisów (art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej), dokonaną przez organy Policji, Sąd uznał za błędną. Zdaniem Sądu zasady, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, oznaczają konieczność wzięcia pod uwagę przy wykładni przepisu art. 115a ustawy o Policji wyroku TK z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, na co zwracał już uwagę sam ustawodawca w uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej. Wskazał on bowiem, że projekt przewiduje wprowadzenie rozwiązań prawnych mających na celu wdrożenie wyroku TK z 30 października 2018 r. sygn. K 7/15, w którym Trybunał orzekł, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Ww. wyrok na mocy art. 190 Konstytucji RP usunął z systemu prawnego niekonstytucyjne rozumienie art. 115a ustawy o Policji w ww. zakresie. Dlatego nie tylko sądy, ale także organy administracji publicznej, w tym organy Policji, winny dokonywać wykładni art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej zgodnie z Konstytucją RP. W uzasadnieniu wyroku z 30 października 2018 r. sygn. K 7/15 Trybunał wskazał jednoznacznie, że świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Jak wynika z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego zakresowy charakter wyroku TK z 30 października 2018 r. oznacza, że przepis art. 115a ustawy o Policji tylko w części jest niekonstytucyjny, a to z kolei prowadzi do wniosku, że nie mamy do czynienia z zaniechaniem ustawodawczym. W systemie prawnym pozostała bowiem norma prawna gwarantująca konstytucyjne prawo do ekwiwalentu per se, wskazująca podstawę wymiaru i prawo do ekwiwalentu za czas wolny od służby. Natomiast sposób obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wynika z uzasadnienia wyroku Trybunału wskazującego, że świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Zamieszczone w art. 81 Konstytucji RP odesłanie do ustawy nie może zatem oznaczać, że podmiot uprawniony nie może dochodzić konstytucyjnego prawa przynajmniej w zakresie minimum tego prawa, które wyznaczone jest przez jego istotę - istotę corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji RP (por. np. wyrok NSA z 16 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 3155/19, publ. CBOSA). W związku z powyższym obowiązek ustalenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem [...] listopada 2018 r. ustala na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem [...] listopada 2018 r., co oznacza obowiązek obliczenia go wg. zasad podanych w tej ustawie w brzmieniu ukształtowanym wyrokiem TK z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest zatem wynagrodzenie za 1 dzień roboczy, przy czym należy pamiętać, że przepis art. 115a ustawy o Policji odwołuje się do ostatniego uposażenia należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, bez odniesienia do jakiegokolwiek okresu rozliczeniowego służby. Oznacza to, że w niniejszej sprawie ilość dni urlopu przysługującego skarżącemu za okres przed dniem [...] listopada 2018 r. należy pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego mu za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, dokonując obliczenia i wypłaty różnicy ekwiwalentu za niewykorzystany urlop za okres przed [...] listopada 2018 r., organy Policji uwzględnią przedstawioną powyżej ocenę prawną, stosownie do art. 153 p.p.s.a., w szczególności mając na względzie art. 114 ust. 1 pkt 2 oraz art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ustawy nowelizującej, zgodnie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP i stanowiskiem TK wyrażonym w wyroku z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, przyjmując, że świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. W konsekwencji powyższego, mając na względzie naruszenie przez organy Policji przepisów prawa materialnego, tj. art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ustawy nowelizującej poprzez ich błędną wykładnię w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy, Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku.