VIII SA/Wa 644/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk /sprawozdawca/, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2010 r. sprawy ze skargi M.P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie wydania nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w m. R. z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej M. P. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w m. R. decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] działając na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. nr 156 z 2006 r. poz. 1118 ze zm. ) orzekło o braku podstaw do wydania decyzji opartej na art. 66 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy, nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości dotyczących przewodów kominowych przynależnych do części budynku o nr [...] usytuowanych w ścianie wspólnej budynku mieszkalnego bliźniaczego nr [...] i [...] przy ul. S. w R. z powodu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu organ nadzoru budowlanego I instancji przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie wskazując, że dotychczasowe decyzje podejmowane przez organy nadzoru budowlanego zostały ostatecznie uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 sierpnia 2009 r. sygn. akt VIII SA/Wa 66/09. Rozpoznając ponownie sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że z dotychczas zebranych dowodów, w tym opinii kominiarskich wynika, że ewentualną przyczyną niedrożności przewodów kominowych jest umiejscowienie w nich rury stalowej oraz zbyt niska wysokość przewodów kominowych. Zgodnie z protokołem czynności kontrolno-sprawdzających z dnia [...].12.2008r. komin na dachu został nadbudowany i wykonano wentylację wywiewną w pomieszczeniu kotłowni. Następnie I.O. poinformowała organ nadzoru budowlanego, że usunęła rurę stalową z przewodu kominowego i tym samym doprowadziła obiekt do stanu zgodnego z przepisami. Zgodnie z załączoną opinią kominiarską z dnia [...].11.2009r. przewód dymowy w budynku nr [...] jest drożny, podłączenia prawidłowe, przewody wentylacyjne drożne, ciągi w normie, ilość przewodów kominowych wystarczająca do podłączenia urządzeń, przewody kominowe dopuszcza się do użytkowania, wentylacja nawiewna i wiewna prawidłowa, przewody kominowe szczelne. Wezwany do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego mistrz kominiarski potwierdził okoliczności wskazane w opinii. W tej sytuacji organ nadzoru budowlanego uznał, że przewód kominowy spełnia wszelkie wymogi określone w przepisach Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. nr 75, poz. 690, ze zm. ). W związku z tym, nie ma podstaw do wydania decyzji w oparciu o art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. nr 156 z 2006 r. poz. 1118 ze zm. ). Odwołanie od tej decyzji złożyła M.P. wnosząc o jej uchylenie. Organowi I instancji zarzuciła naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 1 , art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane poprzez niewłaściwe ich zastosowanie oraz art. 153 p.p.s.a poprzez niezastosowanie się do wytycznych zawartych w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Nadto wskazała na naruszenie przepisów prawa procesowego polegające na nie zapewnieniu jej prawa i możliwości zajęcia stanowiska wobec całości dowodów i żądań zawartych w aktach sprawy oraz nie pouczeniu jej o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia. W ocenie skarżącej takie postępowanie narusza art. 10 § 1 kpa. Poza tym organ nadzoru budowlanego nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego przyczyny zadymienia w pomieszczeniu skarżącej. Organ nie przeprowadził też uzupełniającego postępowania wyjaśniającego o co wnosiła w składanych pismach między innymi zarzucając nierzetelność opinii kominiarskiej M.K.. Skarżąca zarzuciła również nierzetelność i stronniczość w postępowaniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. Nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze. zm.) uchylił w całości zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i wskazał, że zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia - właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Zatem przepis art. 66 nie upoważnia organu do wydania decyzji stwierdzającej brak podstaw do wydania decyzji w oparciu o ten przepis. W przypadku, gdy organ administracji publicznej stwierdzi, że nie ma podstaw do wydania rozstrzygnięcia na podstawie ustawy Prawo budowlane może umorzyć postępowanie administracyjne zgodnie z art. 105 kpa. W przedmiotowej sprawie pismem z dnia [...].12.2009 r. I.O. poinformowała organ nadzoru budowlanego, że usunęła rurę stalową o średnicy [...] mm z przewodu kominowego i tym samym doprowadziła obiekt do stanu zgodnego z przepisami. Zgodnie z załączoną opinią kominiarską z dnia [...].11.2009r. przewód dymowy w budynku nr [...] jest drożny, podłączenia prawidłowe, przewody wentylacyjne drożne, ciągi w normie, ilość przewodów kominowych wystarczająca do podłączenia urządzeń, przewody kominowe dopuszcza się do użytkowania, wentylacja nawiewna i wiewna prawidłowa, przewody kominowe szczelne. Zgodnie z oświadczeniem mistrza kominiarskiego przewody kominowe dymowe i wentylacyjne są szczelne, podłączenia prawidłowe i drożne. Z przewodu została usunięta rura stalowa, która ograniczała ciąg. Przewód dymowy został oczyszczony. Należy jedynie zdemontować daszek na dachu na przewodzie kominowym. Pismem z dnia [...].12.2009 r. I.O. poinformowała o zdemontowaniu daszku. Odnosząc się do zarzutu M.P. nieuwzględnienia wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organ odwoławczy stwierdził, że nie był nimi związany wobec zmiany stanu faktycznego sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania z powodu braku normy prawnej, w oparciu o którą organ władny by był rozstrzygnąć sprawę merytorycznie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na tę decyzję złożyła M.P.. W skardze zarzuciła: 1. Naruszenie prawa materialnego poprzez nie zastosowanie art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, 2. Nie rozpoznanie istoty sprawy wskutek nie odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu, 3. Naruszenie art. 10 § 1 kpa poprzez nie zapewnienie skarżącej czynnego udziału w całym postępowaniu wskutek braku odniesienia się do zgłaszanych przez nią uwag i wniosków oraz wskutek dwukrotnego uniemożliwienia jej udziału w przesłuchaniu kominiarza M.K., 4. Naruszenie art. 77 § 1 kpa poprzez zaniechanie przez organ czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego niezbędnego do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności poprzez zaniechanie powołania biegłego celem oceny czy stan techniczny wspólnego przewodu kominowego jest prawidłowy i czy umożliwia podłączenie do niego pieca centralnego ogrzewania, 5. Naruszenie art. 78 § 1 kpa i art. 84 kpa poprzez bezpodstawne nie uwzględnienie uwag i wniosków zawartych w składanych przez skarżącą pismach, 6. Naruszenie art. 80 kpa i art. 81 kpa poprzez dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny dowodów, 7. Naruszenie art. 105 § 1 kpa poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie występuje bezprzedmiotowość sprawy skutkująca umorzeniem postępowania, 8. Naruszenie art. 107 § 1 i 3 kpa poprzez lakoniczność uzasadnienia, brak odniesienia się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez skarżącą, brak uzasadnienia dlaczego jednym dowodom dał wiarę a innym nie, 9. Naruszenie art. 153 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez zignorowanie wskazań zawartych w orzeczeniach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 sierpnia 2009 r. sygn. akt VIII SA/Wa 66/09 i z dnia 14 stycznia 2010 r. sygn. akt VIII SA/Wa 647/09. Podnosząc te zarzuty wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w skarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić, gdyż zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu. Przedmiotowa sprawa podlega rozpatrzeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 3 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), który zgodnie z dyspozycją określoną w art. 1 § 2 ww. ustawy dokonuje kontroli aktu zaskarżonego pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje tylko wówczas gdy Sąd stwierdzi, że doszło do naruszenia przepisów prawa (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej p.p.s.a. - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), przy czym ocena tego naruszenia następuje w świetle prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Na wstępie należy wskazać, że postępowanie administracyjne winno być przeprowadzone z zachowaniem wszystkich reguł określonych w kpa, m.in. w zgodzie z określoną w art. 7 kpa zasadą prawdy obiektywnej. Zgodnie z nią organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Organ ma zatem obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, tak aby ustalić stan faktyczny zgodny z rzeczywistością (art. 77 kpa), a samo postępowanie administracyjne prowadzić tak by pogłębiać zaufanie obywateli do organów praworządnego państwa (art. 8 kpa). W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego (art. 75 §1 kpa), a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić (art. 107 § 3 kpa) w sposób wymagany przez przepisy kpa. Samo uzasadnienie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania (art. 11 kpa). Powinno nadto umożliwiać organom nadzoru i sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia. Z kolei z przepisów art. 7 i 77 § 1 kpa wynika, iż postępowanie dowodowe jest oparte na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Organy administracji państwowej obowiązane są także przeprowadzić dowody wskazane przez stronę. Stosownie do art. 78 § 1 kpa - z żądaniem przeprowadzenia dowodu strona może wystąpić zawsze. Skuteczność prawna tegoż żądania jest uzależniona od spełnienia przesłanek określonych w art. 78 kpa. Przed rozpatrzeniem materiału dowodowego organ jest obowiązany do wysłuchania wypowiedzi stron co do przeprowadzonych dowodów, zgromadzonych materiałów oraz wszystkich zgłoszonych żądań. Z treści art. 10 § 1 kpa wynika, iż takie ustosunkowanie się do całego materiału faktycznego i prawnego, zgromadzonego w sprawie, który będzie podstawą do podjęcia decyzji, jest szczególnym uprawnieniem strony z racji jego udziału w postępowaniu. Odstąpienie od tego stadium oceny wyników postępowania dowodowego jest możliwe jedynie w szczególnych sytuacjach, o których jest mowa w art. 10 § 2 kpa. Odnosząc te uwagi do niniejszej sprawy podkreślić należy fakt, że skarżąca została pozbawiona możliwości czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Mimo zgłaszanych zastrzeżeń wobec opinii M.K. oraz chęci udziału w jego przesłuchaniu nie została dopuszczona do czynności procesowej polegającej na uzupełniającym przesłuchaniu podstawowego źródła dowodowego w sprawie. Niewątpliwym jest fakt, że opinia M.K. stanowiła podstawowy dowód rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego obu instancji. Odstąpienie od tej czynności procesowej nie zostało w należyty sposób uzasadnione. Organy nie odniosły się też do zarzutu skarżącej nieprawidłowego sposobu przeprowadzenia oględzin. M.P. podnosiła, że oględziny nie obejmowały stanu przewodu kominowego od strony jej mieszkania a w czasie przeprowadzanej próby palenia w piecu do jej mieszkania przedostawał się dym. Poza tym organ I instancji nie umożliwił skarżącej wzięcia udziału w oględzinach przewodów kominowych dokonywanych przez M.K.. Zgodnie z art. 79 k.p.a. strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia, m.in. dowodu z oględzin i ma prawo brać udział w przeprowadzaniu dowodu. Branie udziału w oględzinach polega na obecności przy czynności oględzin, a nie na zapoznaniu się z wynikami tych oględzin. W tym miejscu należy przywołać wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia z dnia 28 lutego 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 1780/07, w którym stwierdzono, że "Zaniechanie przez organ podjęcia czynności procesowych, zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji." LEX nr 508430 W innym wyroku ten sam Sąd wypowiedział się w następujący sposób: "1. Zasada czynnego udziału strony w postępowaniu obliguje organ prowadzący postępowanie do stworzenia stronie prawnych możliwości podejmowania czynności procesowych w obronie swoich interesów. Niedopuszczenie strony do udziału w postępowaniu we wskazanych czynnościach skutkuje naruszeniem prawa obligującym do wznowienia postępowania z powodu wypełnienia przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. 2. Naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu stanowi podstawę do wszczęcia postępowania w sprawie o wznowienie postępowania, niezależnie od tego czy miało wpływ na treść decyzji" ( wyrok z dnia 25 maja 2009 r. sygn. akt V SA/Wa 2741/08). Na koniec wypada też podnieść, iż organ I instancji winien wyjaśnić w jakim charakterze występował w postępowaniu M.K. - a uznając, że posiada wiadomości specjalne wymagane do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy baczyć na zachowanie warunków określonych w art. 84 kpa. Rozpoznając ponownie sprawę organy nadzoru budowlanego wezmą pod uwagę wskazane powyżej rozważania a w szczególności przeprowadzą postępowanie wyjaśniające w zgodzie z zasadami postępowania administracyjnego oraz bezspornie wyjaśnią stan faktyczny. W związku z powyższym, nie przesądzając ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c) p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1 wyroku. Orzeczenie w pkt 2 wyroku oparto na podstawie art. 152 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania sądowego Sąd postanowił na mocy art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a.