VIII SA/Wa 647/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk /sprawozdawca/, Protokolant Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu pierwotnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w m. R. z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sygnatura akt VIII SA/Wa 647/09 UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w m. R. decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009r. na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1, 3 i ust. 2 ustawy dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowane (Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nakazał M. P. usunąć stwierdzone nieprawidłowości w użytkowanym budynku mieszkalnym przy ul. S. [...] w R. poprzez przywrócenie do należytego stanu technicznego przewodów kominowych w ścianie wspólnej budynku mieszkalnego bliźniaczego przy ul. S. [...] i [...]. Naprawa miała polegać na uszczelnieniu odkutego tynku oraz ubytków spoin w ścianie kominowej w pokoju na pierwszym piętrze w terminie do [...] maja 2009r. oraz przedłożyć pozytywną opinię kominiarską. Jednocześnie zakazał użytkowania istniejącego kominka w segmencie budynku przy ul. S. [...]. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji w oparciu o pisma I. O., opinię kominiarską przedłożoną przez M. P. z dnia [...] marca 2009r., protokół przesłuchania mistrza kominiarskiego oraz opinię kominiarską z dnia [...] kwietnia 2009r. ustalił, że na wspólnej ścianie kominowej budynku w zabudowie bliźniaczej przy ul. S. [...] i [...] w pomieszczeniu pokoju na pierwszym piętrze jest podkuty tynk i widoczne są nieszczelności na ścianie kominowej. Podzielając wnioski opinii kominiarskiej z dnia [...] kwietnia 2009r. Państwowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że opisany stan techniczny przewodów kominowych może stwarzać zagrożenie życia i zdrowia mieszkańców tego budynku podczas użytkowania pieca CO lub kominka. Przywołując treść § 140 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) stwierdził, że uzasadnione jest uszczelnienie odkutego tynku oraz ubytków spoin w ścianie kominowej w pokoju na pierwszym piętrze segmentu budynku nr [...]. Jednocześnie wskazał, iż wobec I. O. również została wydana decyzja nakazująca doprowadzenie przewodu kominowego do właściwego stanu technicznego. Odwołanie od tej decyzji złożyła M. P. wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu podniosła, że przedmiotowa decyzja jest dla niej krzywdząca i została wydana z naruszeniem przepisów prawa. Podniosła również, że postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było na jej wniosek, a zgromadzony materiał dowodowy wskazuje na prawidłowość podłączeń przewodów kominowych oraz ich drożność w budynku przez nią zajmowanym. Odwołująca się kwestionowała ustalenia organu pierwszej instancji dotyczące zagrożenia życia i zdrowia, ponieważ przewód kominowy mający stanowić źródło zagrożenia nie jest użytkowany. Odwołująca się podnosiła, że nie jest możliwe prowadzenie postępowania administracyjnego w dalszym ciągu po wydaniu decyzji wobec I. O. W jej ocenie nie można wydać dwóch decyzji w tym samym postępowaniu. M. P. zarzuciła organowi pierwszej instancji, że nie zapewnił jej czynnego udziału w sprawie i nie umożliwił wypowiedzenia się co do zebranych dowodów co stanowi naruszenie art. 10 k.p.a. Ponadto Państwowy Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył art. 7, art.8, art. 77 i art. 80 k.p.a. z powodu braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nie załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Organ nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego w stosunku do odwołującej się, uniemożliwiając pełne wyjaśnienie sprawy. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2009r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej przedłożenia pozytywnej opinii kominiarskiej oraz dotyczącej terminu wykonania pozostałych obowiązków i w tej części ustanowił nowy termin wykonania do [...] sierpnia 2009r. W pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że postępowanie prowadzone w sprawie nieprawidłowości w użytkowanym budynku mieszkalnym przy ul. S. [...] stanowiły odrębne postępowanie od sprawy niniejszej. Opinie kominiarskie potwierdziły zły stan techniczny ściany kominowej w budynku nr [...]. w tej sytuacji organ nadzoru budowlanego był zobligowany do podjęcia decyzji w oparciu o przepisy art. 66 Prawa budowlanego. Wskazał również, że stan techniczny obiektu budowlanego nie jest zjawiskiem stałym i podlega zmianom zachodzącym w czasie. Okoliczność, że wady nie zostały wcześniej wykryte nie przesądza o tym, że mogły pojawić się w późniejszym czasie. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła M. P. zarzucając wydanie jej z rażącym naruszeniem przepisów prawa i wnosiła o jej uchylenie. W uzasadnieniu zarzuciła organom administracji naruszenie art. 7, art. 8. art. 10, art. 77, art. 80, art. 156 i art. 61 k.p.a. Naruszenia tych przepisów polegały na tym, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadził postępowanie administracyjne bez formalnego jego wszczęcia i powiadomienia jej jako strony o tym fakcie. Odmówiono skarżącej zapoznania się z aktami sprawy oraz nie pozwolono na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów przed wydaniem decyzji, pozbawiono ją również możliwości złożenia wyjaśnień. Skarżąca nie została powiadomiona o jakimkolwiek toczącym się w sprawie postępowaniu i możliwości wydania w stosunku do jej osoby decyzji. Za bezzasadne uznał także powoływanie się na zagrożenia życia i zdrowia w sytuacji wyłączenia z eksploatacji przedmiotowego komina. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi wnosił jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek nie wszystkie zarzuty są zasadne. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 2169 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270 ze zm.). Uwzględnienie skargi następuje jedynie w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Zgodnie z zasadą czynnego udziału stron w postępowaniu wyrażoną w art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. (Dz. U. Nr 98, poz. 1071) Kodeks Postępowania Administracyjnego organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Czynny udział strony w postępowaniu przejawia się w szczególności w możliwości uczestniczenia w postępowaniu wyjaśniającym co dla ochrony praw strony ma szczególnie istotne znaczenie. Zapewnia jej bowiem wpływ na ustalenie stanu faktycznego, a przez to wpływ na stosowanie norm prawa materialnego lub procesowego. Postępowanie dowodowe prowadzone przez organ administracji nie tylko prowadzi do ustalenia stanu faktycznego, ale jest również warunkiem koniecznym oceny prawnej sprawy. Nadto strona ma prawo do zajęcia stanowiska wobec całości dowodów i żądań zawartych w aktach sprawy. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenie końcowego oświadczenia. Brak takiego końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący pouczył stronę o przysługującym jej prawie uzasadnia wniosek naruszenia przez organ art. 10 § 1 k.p.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie wskazywano na konstytucyjne znaczenie art. 10 kpa. W wyroku z dnia 6 listopada 2007r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ,, Zasada ogólna czynnego udziału strony w postępowaniu nie oznacza, że organ administracji publicznej ustalając wystąpienie faktu ograniczonego w czasie i przestrzeni, ma bezwzględny obowiązek zapewnienia w nim udziału strony. Weryfikując decyzję administracyjną organ prowadzący postępowanie na drodze administracyjnej, jak i sąd administracyjny obowiązany jest zatem ocenić, w związku z przepisami prawa materialnego, czy naruszono prawo strony do czynnego udziału w postępowaniu, a jeśli tak, czy naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy." (I OSK 1512/06 LEX nr 417767). Z poglądem tym należy się zgodzić. Nie ulega wątpliwości, że zasada czynnego udziału stron w postępowaniu w odniesieniu do M. P. została naruszona. Należy podkreślić, że postępowanie w przedmiocie stanu technicznego przewodów kominowych w budynku przy ul. S. [...] w R. zostało wszczęte na skutek pisma skarżącej sygnalizującej nieprawidłowości w drożności w/w przewodów. Do dnia wydania decyzji przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] M. P. nie otrzymała zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego dotyczącego stanu technicznego jej przewodów kominowych ani też żadnej innej informacji, z której wynikałoby, że postępowania administracyjne dotyczy jej budynku. Dopiero z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2009r. dowiedziała się, że postępowanie administracyjne dotyczyło również stanu technicznego przewodów kominowych w jej budynku. Do tego momentu Skarżąca mogła zasadnie przyjmować, że prowadzone postępowanie administracyjne dotyczy sąsiedniego budynku. Nie trzeba szerzej uzasadniać tego, że inna jest aktywność procesowa osoby, do której ma być skierowana decyzja dotycząca złego stanu technicznego przewodów kominowych, a inna osoby która odczuwa skutki złego funkcjonowania tych przewodów kominowych. W szczególności należy wskazać, że M. P. bez swej winy nie brała udziału w przesłuchaniu przez organ świadka D. S., którego stanowisko stało się podstawą do nałożenia na Skarżącą obowiązków wymienionych w zaskarżonej decyzji. Niezależnie od ograniczenia uprawnienia Skarżącej do czynnego udziału w toku postępowania, pozbawiono ją również możliwości końcowego zaznajomienia się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie i możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonych dowodów. Ma to tym większe znaczenie, że Skarżąca przedstawiała dokumenty świadczące o dobrym stanie technicznym jej przewodów kominowych, a więc należy przypuszczać, że gdyby umożliwiono jej skorzystanie z końcowego zapoznania się z aktami podjęła by działania zmierzające do podważenia ustalonego przez organ nadzoru budowlanego stanu faktycznego. Na marginesie należy dodać, chociaż organy nadzoru budowlanego na to się nie powoływały, że nie może usprawiedliwiać naruszenia zasady czynnego udziału stron w postępowaniu wskazana w art. 10 § 2 k.p.a. możliwość odstąpienia od tej zasady. Biorąc pod uwagę znaczny upływ czas od chwili złożenia wniosku przez M. P. do dnia wydania decyzji przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a nawet od momentu interwencji Państwowej Straży Pożarnej należy uznać, że umożliwienie Skarżącej zapoznania się z materiałami postępowania nie wpłynęło by w istotny sposób na zwiększenie zagrożenia dla życia lub zdrowia. Dopuszczalność prowadzenia postępowania bez czynnego udziału stron jest wyjątkiem od zasady ogólnej i jako wyjątek podlega ścisłej wykładni. W piśmie uzupełniającym skargę M. P. podniosła, poza wcześniejszymi zarzutami, brak w aktach postępowania administracyjnego szeregu istotnych dla sprawy dokumentów w tym opinii sporządzonej w toku innego postępowania. Zważywszy na charakter wymienionych dokumentów należy uznać mogą one mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Można domyślać się, że zostały dołączone do sprawy zakończonej decyzją nr [...] z dnia [...].10.2008r. Nie zwalniało to jednak organu od obowiązku dołączenia pełnej dokumentacji również do sprawy niniejszej. W przeciwnym wypadku doszło by do procesowania w oparciu o niepełny materiał dowodowy co prowadziło by do naruszenia art. 77 kpa. Poza przedstawionymi wyżej uwagami należy uznać, że prowadzenie postępowania odrębnie dla M. P. i I. O. z punktu widzenia prawidłowości rozstrzygnięcia nie jest prawidłowe, bowiem w gruncie rzeczy dotyczą one tego samego przedmiotu. Należy nawet stwierdzić, że kompleksowe zbadanie stanu technicznego przedmiotowych przewodów kominowych będzie służyło podjęciu właściwej decyzji. Przy czym rozpoznając ponownie sprawę organ pierwszej instancji rozważy możliwość powołania biegłego, którego opinia całościowo oceni stan techniczny przewodów kominowych oraz w przypadku stwierdzonych nieprawidłowości wypowie się co do zakresu koniecznych robót celem doprowadzenia ich do prawidłowego stanu. Z wyżej wymienionych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c, art. 152 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm. ) orzekł jak w sentencji wyroku.