VIII SA/Wa 647/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak Sędzia WSA Justyna Mazur po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 4 listopada 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...]maja 2020 r. nr [...] w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Pismem z [...] czerwca 2021 r. Prokurator Rejonowy R. [...] w R. na podstawie art. 8, art. 50 § 1, art. 53 § 3 w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt. 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Gminy J. nr [...] z dnia [...] maja 2020 roku w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt". Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił naruszenie: - art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt ( Dz. U. z 2020 r,. poz. 638, dalej "u.o.z.") poprzez niewypełnienie zakresu upoważnienia ustawowego i zaniechanie wskazania w § 4 pkt 6 załącznika do zaskarżonej uchwały konkretnych działań związanych z opieka nad wolno żyjącymi kotami, w tym częstotliwości ich dokarmiania, ustalenia miejsca bytowania, ograniczenia stałego dokarmiania tylko do części roku kalendarzowego oraz użycia nieostrego pojęcia: "w uzasadnionych przypadkach" dla określenia sytuacji podejmowania dokarmiania wolno żyjących kotów i zapewnienia im opieki weterynaryjnej w systemie interwencyjnym ; - art. 11a ust. 2 pkt 6 w/w ustawy z przekroczeniem w § 3 ust. 7 (powinno być § 5 ust. 7 – dopisek Sądu) załącznika uchwały upoważnienia ustawowego poprzez wskazanie możliwości usypiania zwierząt chorych, które na podstawie opinii lekarza weterynarii nie rokują nadziei na wyzdrowienie a dalsze życie przysporzy im bólu i cierpienia, podczas gdy rada gminy otrzymała uprawnienie jedynie do regulacji kwestii usypiania ślepych miotów a przypadki usypiania zwierząt chorych regulują przepisy art. 6 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 33 u.o.z. Wskazując na powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, jako wydanej z istotnym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi podniósł m. in., iż zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, które to akty mogą być stanowione przez organy samorządu terytorialnego oraz organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 94 Konstytucji RP). Akt ten nie może naruszać zatem nie tylko regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowana materią. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że zarówno organ nadzorczy – Wojewoda [...] jak i Powiatowy Lekarz Weterynarii nie wniosły uwag, zastrzeżeń do tego Programu podobnie jak i zarządy kół łowieckich. Podniósł, że żaden przepis nie wskazuje jak szczegółowo należy regulować kwestię form opieki nad wolno żyjącymi kotami, zatem zasadnie Rada kierowała się obowiązującym zwyczajem. Wskazał też, że § 5 ust. 7 załącznika do uchwały nie kreuje nowej możliwości usypiania zwierząt, która przewidziana jest w art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z. Końcowo zauważył, że jeśli doszło do naruszenia prawa to nie o charakterze istotnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325; dalej: p.p.s.a.) sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może więc nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowił art. 11a ust. 1 u.o.z., według którego rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 u.o.z., określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program ten obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (art. 11a ust. 2 u.o.z.). Ponadto powyższy program zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków, przy czym koszty realizacji programu ponosi gmina (art. 11a ust. 5 u.o.z.). Sąd podziela zawarte w skardze stanowisko Prokuratora, że uchwała rady gminy w sprawie przyjęcia przedmiotowego Programu jest aktem prawa miejscowego. Po okresie rozbieżności orzecznictwa sądowego w kwestii zakwalifikowania programu opieki nad zwierzętami do kategorii aktów prawa miejscowego w ostatnich okresie wyraźnie dominuje pogląd, zgodnie z którym takie uchwały są aktami prawa miejscowego. Obszerną wypowiedź odnośnie charakteru prawnego programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt zawarł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 października 2016 r., II OSK 3245/16 (LEX nr 2199460), w którym stwierdził, że "uchwała rady gminy - program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego. Trzeba jednak mieć na uwadze, że akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała musi być zaliczona - jako "program" do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter, jako aktu powszechnie obowiązującego może być dyskusyjny. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy z 1997 r. o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. Biorąc pod uwagę materię programu, skierowanego do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oraz powszechność obowiązywania uznać należy, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego. W określonym przedmiotowo zakresie rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Konkretyzuje natomiast sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 ustawy z 1997 r. o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią generalne zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy". Stanowisko zajęte w przywołanym wyroku Sąd w składzie orzekającym w pełni akceptuje i przyjmuje za własne. W związku z powyższym należy uznać, że uchwała w sprawie przyjęcia Programu na terenie gminy stanowi ważny instrument ochrony zwierząt oraz jest równocześnie istotnym elementem systemu działań podejmowanych przez organy administracji publicznej na rzecz ochrony zwierząt. Postanowienia uchwały są istotne z punktu widzenia zapewnienia opieki nad bezdomnymi zwierzętami, ale też zapewnienia bezpieczeństwa publicznego mieszkańców gminy, zagrożonego np. w przypadku wałęsających się bezdomnych zwierząt, czy też stwarzania niebezpieczeństwa w ruchu drogowym. Mają znaczenie dla całej wspólnoty samorządowej, przez co odnoszą się do wszystkich mieszkańców gminy. Przedmiotowy Program ma moc powszechnie obowiązującą, dotyczy podmiotów niezależnych od administracji i spełnia warunek niezbędny do traktowania go jako aktu prawa miejscowego. W ocenie Sądu, zasadnie Prokurator zakwestionował § 4 ust. 6 załącznika do zaskarżonej uchwały, gdyż nie wyczerpuje on upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. W § 4 ust. 6 wskazano, że opieka weterynaryjna i dokarmianie wolno żyjących kotów podejmowane będzie przez Zakład Gospodarki Komunalnej w przypadkach uzasadnionych, na interwencję. Miejscem stałego dożywiania bezpańskich kotów na okres zimowy będzie siedziba Zakładu Gospodarki Komunalnej w J. ul. O. [...]. Zdaniem Sądu, przepis art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. wskazuje na konieczność określenia konkretnego sposobu realizacji zadań polegających na opiece nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie. Przedmiotowa regulacja charakteryzuje się zbyt dużym stopniem ogólnikowości. Nie podano w niej konkretnego sposobu działania w przedmiocie ustalenia miejsc, w których zwyczajowo przebywają koty wolno żyjące, nie wskazano listy społecznych opiekunów (karmicieli) oraz miejsc i częstotliwości dokarmiania kotów. Użyte sformułowanie o udzieleniu pomocy w uzasadnionych przypadkach pozbawia kontrolowana regulację charakteru normatywnego. Delegacji ustawowej nie wyczerpuje też zapewnianie kotom pożywienia tylko w okresie zimowym, a zatem jedynie w części roku kalendarzowego, niezależnie od temperatur w pozostałym okresie. Zaakceptować należy też, za autorem skargi, jako istotnie naruszający prawo przepis § 5 ust. 7 załącznika zaskarżonej uchwały, bowiem uchwalony został z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. Regulacja ta oprócz przypadków usypiania ślepych miotów, przewiduje także możliwość usypiania zwierząt chorych, które na podstawie opinii lekarza weterynarii nie rokują nadziei na wyzdrowienie a dalsze życie przysporzy im bólu i cierpienia. Rada gminy otrzymała w ramach delegacji ustawowej jedynie uprawnienie do regulacji kwestii usypiania ślepych miotów. Przypadki usypiania zwierząt chorych regulują przepisy art. 33 ust. 3 i 4 u.o.z. Niewłaściwe jest więc wprowadzenie unormowania – nawet powtarzającego ustawę – do aktu prawa miejscowego. Wyeliminowanie zakwestionowanych regulacji spowoduje, że kontrolowana uchwała nie określałaby zadań gminy w zakresie opieki nad wolno żyjącymi kotami oraz warunków usypiania ślepych miotów, a zatem nie zawierałaby obowiązkowych elementów o jakich mowa w art. 11a ust. 2 pkt 2 i 6 u.o.z., co skutkuje stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Mając powyższe okoliczności na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku.