VIII SA/Wa 649/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Mazur, Sędzia WSA Cezary Kosterna /sprawozdawca/, Protokolant Krzysztof Koziara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2009 r. sprawy ze skargi K. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości opłaty targowej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta S. z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2008 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta S. z dnia [...] czerwca 2008 r., znak [...], określającą K. R. - zwanej dalej skarżącą – wysokość zobowiązania podatkowego w opłacie targowej za dzień [...] maja 2008 r. z tytułu prowadzenia sprzedaży na targowicy miejskiej Nr [...] przy ul. [...] w S. w kwocie [...] złote. Uzasadniając decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało następujące okoliczności faktyczne i motywy prawne przyjęte za podstawę swego rozstrzygnięcia. W dniu [...] maja 2008 r. skarżąca dokonywała sprzedaży na dwóch stanowiskach targowych, które według organów administracji z uwagi na swoją powierzchnię od [...] do [...] metrów kwadratowych na podstawie uchwały Rady Miejskiej w Szydłowcu nr 17/V/07 z dnia 22 lutego 2007 r. w sprawie określenia dziennych stawek opłaty targowej na terenie gminy Szydłowiec (Dz. Urz. Województwa Mazowieckiego z dnia 18 maja 2007 r., Nr 91, poz. 2180) zostały zakwalifikowane do kategorii D. Zgodnie z zakwalifikowaniem opłata targowa od dwóch stanowisk wyniosła [...] złote. Opłaty tej skarżąca nie uiściła na miejscu do rąk inkasenta, w związku z czym sporządzono protokół, z którego treści wynika, iż kwestionuje ona wysokość opłaty targowej i podnosi, że powinna płacić [...] złotych. W dniu [...] kwietnia 2008 r. skarżąca złożyła do organu administracji skargę na zaniechanie powołania Komisji wnioskowanej pismem z dnia [...] kwietnia 2008 r., która miałaby dokonać pomiarów stanowisk. Wnioski te nie zostały uwzględnione, organ I instancji odsyłał skarżącą do zarządcy targowicy. W dniu [...] maja 2008 r. skarżąca zwróciła się do zarządcy targowicy o przekwalifikowanie stanowiska nr [...] z typu D na typu C. Dnia [...] maja 2008 r. zostało wydane postanowienie o wszczęciu postępowania podatkowego. W dniu [...] czerwca 2008 r. wydana została decyzja z upoważnienia Burmistrza S. określająca wysokość zobowiązania podatkowego w opłacie targowej. Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie, w którym zakwestionowała wysokość opłaty targowej, gdyż w poprzednich miesiącach dokonując sprzedaży w tym samym miejscu płaciła opłatę targową w niższej wysokości, to jest wskazaną dla kategorii C, na dowód czego przedłożyła do akt administracyjnych kserokopie paragonów fiskalnych. Podniosła, iż w toku postępowania wnioskowała kilkakrotnie o powołanie komisji w celu dokonania pomiarów obu zajmowanych przez nią stanowisk. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzją z dnia [...] września 2008 r. na podstawie art. 233 §1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2005 r., Nr 8, poz. 60 ze zm. – dalej Ordynacja podatkowa) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza Miasta S. powołując się przy tym na przepisy ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz.U. z 2006 r., Nr 121, poz. 844 ze zm.) oraz uchwałę Rady Miejskiej w Szydłowcu nr 17/V/07 z dnia 22 lutego 2007 r. w sprawie określenia dziennych stawek opłaty targowej na terenie gminy Szydłowiec (Dz. Urz. Województwa Mazowieckiego z dnia 18 maja 2007 r., Nr 91, poz. 2180), a także na protokół jako dowód potwierdzający korzystanie przez skarżącą ze stanowisk typu D. Z uzasadnienia decyzji organu administracji II instancji wynika, że Burmistrz S. w piśmie z dnia [...] czerwca 2008 r. wyjaśnił, że pola stanowisk wyznaczono bloczkami betonowymi zgodnie z opracowaną dokumentacją modernizacji targowiska, którą dokonano w 2005 roku, zaś dodatkowe obmiary stanowisk nie były wykonywane. Z załącznika do wskazanej dokumentacji wynika, iż przedmiotowe stanowiska mają powierzchnię równą [...] metrów kwadratowych i z tej racji są zakwalifikowane do stanowisk typu D. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca, która pismem z [...] października 2008 roku złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję organu odwoławczego. Skarżąca zarzuciła organowi II instancji zaniechanie w przedmiocie sprawdzenia wiarygodności dokumentów doręczonych przez organ I instancji i oparcie się na fałszywych dokumentach. Podniosła, że z załączonych do skargi fotografii wynika, że stanowiska nie są oznakowane. Ponadto kolejny raz podniosła, że zajmowała stanowiska handlowe o powierzchni mniejszej niż wskazane w decyzji. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Pismem procesowym z dnia [...] maja 2009 roku skarżąca kolejny raz podniosła, że decyzja została wydana bez przeprowadzenia wizji lokalnej w celu zweryfikowania rzeczywistej powierzchni stanowisk targowych, które zdaniem skarżącej mają mniejszą powierzchnię niż wynika to z ustaleń organów administracji. Na rozprawie w dniu 20 maja 2009 r. pełnomocnik organu oświadczył, że w innych postępowaniach dokonano w styczniu 2009r. pomiarów stanowisk i wynika z nich, że stanowiska zajmowane przez skarżącą są większe niż [...] metrów kwadratowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, Sąd każdorazowo obowiązany jest w pierwszej kolejności zbadać, czy postępowanie administracyjne zostało prawidłowo przeprowadzone w sprawie przez właściwe organy administracji publicznej. Obowiązany jest przy tym ocenić, czy w sprawie został prawidłowo ustalony stan faktyczny, czy stronie skarżącej organy zapewniły możliwość uczestniczenia w postępowaniu, a także czy organy dokonały prawidłowej wykładni mających zastosowanie w sprawie przepisów materialnoprawnych. Postępowanie podatkowe prowadzone było w oparciu o przepisy ustawy Ordynacja podatkowa. Z przepisów tych wynika, że organy administracji prowadzące postępowanie podatkowe obowiązane są prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych, obowiązane są udzielać niezbędnych informacji i wyjaśnień o przepisach prawa podatkowego pozostających w związku z przedmiotem tego postępowania (art. 121 Ordynacji podatkowej). W toku postępowania podatkowego organy powinny podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy (art. 122 Ordynacji podatkowej). Organy podatkowe obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 123 Ordynacji podatkowej). Dowodami w postępowaniu podatkowym mogą być w szczególności księgi podatkowe, deklaracje złożone przez stronę, zeznania świadków, opinie biegłych, materiały i informacje zebrane w wyniku oględzin, informacje podatkowe oraz inne dokumenty zgromadzone w toku czynności sprawdzających lub kontroli podatkowej oraz materiały zgromadzone w toku postępowania karnego albo postępowania w sprawach o przestępstwa lub wykroczenia skarbowe (art. 181 Ordynacji podatkowej). Organ podatkowy jest w szczególności zobowiązany do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego (art. 187 Ordynacji podatkowej) oraz oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu są okoliczności mające znaczenie dla sprawy, chyba że okoliczności te stwierdzone są wystarczająco innym dowodem (art. 188 Ordynacji podatkowej). W rozstrzygnięciu organy powinny wyjaśnić stronie przesłanki, którymi kierowały się przy załatwieniu sprawy oraz wskazać fakty, które uznały za udowodnione, dowody na których się oparły, oraz przyczyny, dla których innym dowodom odmówiły wiarygodności i mocy dowodowej. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że w toku postępowania doszło do naruszenia powołanych wyżej przepisów postępowania w stopniu powodującym konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Rozpoznając niniejszą sprawę należy stwierdzić, że akta sprawy zawierają braki uniemożliwiające pełną ocenę stanu faktycznego i stanu prawnego. Z uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego wynika, że Burmistrz Miasta S. w piśmie z dnia [...] czerwca 2008 r. wyjaśnił, że pola stanowisk wyznaczono bloczkami betonowymi zgodnie z opracowaną dokumentacją modernizacji targowiska z 2005 roku. Do akt administracyjnych organu I instancji załączono kserokopie szkicu targowiska, obmiar rzeczywisty stanowisk, regulamin targowiska, uchwałę Rady Miejskiej i inne dokumenty, natomiast wspomniane pismo, na które powołuje się organ odwoławczy w ogóle w aktach się nie znajduje. Podobnie jeśli chodzi o wspomniane w uzasadnieniu organu odwoławczego pismo skarżącej z dnia [...] sierpnia 2008 r. dotyczące opłat związanych z rezygnacją z rezerwacji stanowiska handlowego – w aktach administracyjnych brak jest takiego pisma. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję, podobnie, jak organ I instancji nie brało pod uwagę oświadczenia skarżącej, co do tego, że stanowiska handlowe przez nią zajmowane mają powierzchnię mniejszą niż [...] metrów kwadratowych. Pomimo zgłaszanego wielokrotnie wniosku dowodowego przeprowadzenia oględzin i dokonania pomiarów, organy podatkowe obu instancji wniosku tego nie uwzględniły, choć ustalenia takie mają niewątpliwy wpływ na treść decyzji, gdyż od powierzchni stanowisk zależało ustalenie zobowiązania podatkowego w opłacie targowej za dany dzień. Za wystarczające do ustaleń faktycznych organów podatkowych nie może być uznany protokół, skoro z jego treści wynika kwestionowanie przez skarżącą powierzchni i typu stanowiska, a co za tym idzie i wysokości opłaty targowej. Za potrzebą przeprowadzenia oględzin i wyjaśnieniem wątpliwości przemawiają również przedłożone do akt sprawy kserokopie paragonów fiskalnych poświadczających uiszczenie opłaty targowej we wcześniejszych miesiącach od stanowisk typu C w wysokości [...] złotych. Za przeprowadzeniem oględzin i dokonaniem obmiaru przemawia również treść pisma Burmistrza Miasta S. z dnia [...] czerwca 2008 r., na które powołuje się organ odwoławczy w swoim uzasadnieniu, podnosząc, że dodatkowe obmiary stanowisk nie były wykonywane (pisma tego również brak w aktach sprawy).. Zdaniem Sądu okoliczność, że skarżąca zobowiązana jest do uiszczenia opłaty targowej od dwóch stanowisk targowych typu D w wysokości [...] złote, nie wynika dostatecznie z zebranego przez oba organy administracji materiału dowodowego w niniejszej sprawie. Sąd zauważa też, że organy podatkowe prowadząc postępowanie nie przeprowadziły go w taki sposób, by uwzględnić uzasadnione żądanie skarżącej , by mające dla sprawy pomiary zostały przeprowadzone w sposób umożliwiający skarżącej weryfikację prawidłowości pomiarów. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego - organ odwoławczy, w ramach swych uprawnień kontrolnych, ocenia materiał dowodowy, uwzględniając stan faktyczny stwierdzony w czasie wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, jak i zmiany stanu faktycznego, które zaszły pomiędzy wydaniem decyzji organu pierwszej instancji, a wydaniem decyzji w postępowaniu odwoławczym. Organ odwoławczy jest bowiem tym, który merytorycznie rozpatruje sprawę, co oznacza, że jest powołany do oceny poprawności decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. Dlatego musi on dokonać samodzielnej oceny wiarygodności zebranych w sprawie dowodów, ewentualnie po ich uzupełnieniu, poczynić stosowne rozważania prawne w oparciu o prawidłowo dokonane ustalenia faktyczne. Tymczasem w zaskarżonej decyzji ograniczono się tylko do oceny wiarygodności dowodów zebranych przez organ pierwszej instancji i podzielono jego ocenę. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, pod względem zgodności z prawem, należało uznać działanie organów polegające na kwestionowaniu prawdziwości i zgodności ze stanem faktycznym oświadczeń skarżącej przy jednoczesnym braku przeprowadzenia dowodów dla ustalenia istotnego stanu faktycznego zgodnie z wnioskami skarżącej jako naruszające przepisy postępowania administracyjnego, w tym przypadku postępowania podatkowego. Jak wspomniano bowiem na wstępie, odmawiając wiary określonym dowodom organ winien najpierw dokonać wszechstronnego ich rozpatrzenia, a następnie wyjaśnić przyczyny dokonanej oceny. W niniejszej sprawie organy administracji nie wyjaśniły jednak, wskazując na konkretny materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy, podstawy podważenia złożonych oświadczeń. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie nie bez znaczenia jest więc dokonanie poprawnych ustaleń w tym zakresie przez organy administracyjne orzekające w niniejszej sprawie. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy przeprowadzić dowody na okoliczności istotne dla wymiaru podatku (np. oględzin oraz obmiaru stanowisk handlowych zajmowanych przez skarżącą) w sposób umożliwiający stronie udział w przeprowadzeniu takich dowodów i ich weryfikację. Organ ma obowiązek zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. W przedmiotowej sprawie organ tego obowiązku nie wykonał. Okoliczności niniejszej sprawy wskazują na to, iż rozstrzygnięcie nastąpiło z naruszeniem art. 121, 122, 123, 181, 187, 188 Ordynacji podatkowej. Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd orzekł, jak w sentencji. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzeczono, jak w punkcie drugim orzeczenia.