VIII SA/Wa 653/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski Sędzia WSA Sławomir Fularski Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 14 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi A. A. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2020 r. Nr [...] w przedmiocie uznania za osobę bezrobotną bez prawa do zasiłku uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z [...] lipca 2020 r., znak: [...]. Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2020 r., nr [...] Wojewoda [...] (dalej: Wojewoda, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm., dalej: k.p.a.), art. 10 ust. 2 pkt 4 i ust. 7 pkt 2 oraz art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2019 r., poz. 1482, z późn. zm., dalej: ustawa), po rozpatrzeniu odwołania A. A. (dalej: strona, skarżący, bezrobotny), utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] (dalej: Starosta, organ I instancji) nr [...] z [...] lipca 2020 r. orzekającej o uznaniu strony z dniem [...] lipca 2020 r. za osobę bezrobotną oraz o odmowie przyznania prawa do zasiłku, w części dotyczącej odmowy przyznania prawa do zasiłku. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie sprawy: Starosta [...], działając na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a i b, art. 2 ust. 1 pkt 2 oraz art. 71 ust. 1 i 2 ustawy, decyzją nr [...] z [...] lipca 2020 r. orzekł o uznaniu strony z dniem [...] lipca 2020 r. za osobę bezrobotną oraz odmówił przyznania prawa do zasiłku. W uzasadnieniu Starosta wskazał, że w dniu rejestracji tj. [...] lipca 2020 r. skarżący spełniał warunki art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy, natomiast nie spełniał warunków, o których mowa w art. 71 ust. 1 i ust. 2 ww. ustawy do uzyskania prawa do zasiłku. Od decyzji A. A. złożył odwołanie. Wyjaśnił, że 5 czerwca 2020 r. złożył wniosek do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o wydanie zaświadczenia o odprowadzaniu składek z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej, które otrzymał dopiero w dniu 9 lipca 2020 r., tym samym tracąc prawo do zasiłku. Wskazaną na wstępie decyzją z [...] lipca 2020 r., nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty. Organ odwoławczy powołał art. 71 ust. 1 i 2 ustawy i wyjaśnił, że suma okresów uprawniających do zasiłku w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień rejestracji skarżący w Powiatowym Urzędzie Pracy w R. (dalej: PUP) wynosi mniej niż 365 dni. Okres 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania to w sprawie skarżącego okres prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej od 9 stycznia 2019 r. do 31 maja 2019 r., od 1 sierpnia 2019 r. do 31 października 2019 r. oraz od 1 lutego 2020 r. do 31 maja 2020 r. tj. 356 dni, gdyż za okres ten skarżący opłacił składki na ubezpieczenia społeczne od podstawy co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę. W związku z powyższym nie spełnia on przesłanek do przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Jednocześnie Wojewoda uznał, że uzasadnianie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. gdyż w ogóle nie zawiera uzasadnienia faktycznego i nie wskazuje dowodów na których oparł się organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję. Nie zgadzając się z ww. decyzją, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł bezrobotny zarzucając niezbadanie istoty sprawy i błędne zastosowanie przepisów ustawy. Wyjaśnił, że do PUP zgłosił się 4 czerwca 2020 r. Obsługująca go urzędniczka stwierdziła, że nie posiada zaświadczenia o wpłaconych składkach z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej z ZUS, które stanowiłyby dowód prowadzenia działalności gospodarczej. Dlatego też następnego dnia skarżący udał się do ZUS po stosowne zaświadczenie, które otrzymał dopiero 9 lipca 2020 r. Zdaniem skarżącego PUP powinien odnotować jego obecność w dniu 4 czerwca 2020 r. w celu zarejestrowania się jako osoba z prawem do zasiłku i od tego momentu powinien być liczony 365 dniowy okres pracy na przestrzeni 18 miesięcy. Podejmowane przez niego czynności nie były obarczone niedbalstwem bądź lekceważeniem ustawowych terminów. Wszystkie działania podejmował niezwłocznie. To ZUS wydał decyzję niezwykle późno, tłumacząc się brakami kadrowymi i różnorakimi trudnościami związanymi z pandemią. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zmiany daty obliczania 365 dni i 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania wywiódł, że w sprawie niniejszej rejestracja skarżącego jako osoby bezrobotnej nastąpiła po przedstawieniu wszystkich wymaganych dokumentów i złożeniu stosowanych oświadczeń. Rejestracja jako bezrobotny jest czynnością materialno-techniczną, do której nie mają zastosowania przepisy dotyczące gromadzenia dowodów w postępowaniu administracyjnym. Ponadto, do wyłącznego uznania organu administracji publicznej należy wyrażenie zgody na zarejestrowanie ubiegającego się o status bezrobotnego, która wymaganych przepisami prawa dokumentów nie przedłożyła. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 t.j.) oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 t.j., dalej: p.p.s.a.). Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zatem zadaniem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Rozpatrując sprawę pod kątem zgodności z prawem Sąd stwierdza, że skarga jest zasadna. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy, według którego prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni opłacał składki na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności lub współpracy, z zastrzeżeniem art. 104b ust. 2, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę. Według art. 33 ustawy, rejestracja bezrobotnych i poszukujących pracy następuje po przedstawieniu przez te osoby dokumentów niezbędnych do ustalenia ich statusu i uprawnień. Stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z 26 listopada 2004 r. w sprawie rejestracji bezrobotnych i poszukujących pracy (Dz. U. Nr 262, poz. 2607 z późn. zm., dalej: rozporządzenie MGiP) osoba rejestrująca się przedkłada do wglądu pracownikowi powiatowego urzędu pracy dokonującemu rejestracji: 1) dowód osobisty lub inny dokument tożsamości; 2) dyplom, świadectwo ukończenia szkoły lub świadectwo szkolne albo zaświadczenie o ukończeniu kursu lub szkolenia; 3) świadectwa pracy oraz inne dokumenty niezbędne do ustalenia jej uprawnień; 4) dokument stwierdzający przeciwwskazania do wykonywania określonych prac, jeżeli taki dokument posiada. Rejestracji nie dokonuje się w przypadku nieprzedłożenia dokumentów, o których mowa w ust. 1 pkt 1-3 i ust. 2, lub odmowy złożenia podpisu na karcie rejestracyjnej przez osobę rejestrującą się (§ 3 ust. 4 rozporządzenia MGiP). W szczególnie uzasadnionych przypadkach starosta może wyrazić zgodę na rejestrację osoby nieposiadającej kompletu dokumentów (§ 3 ust. 5 rozporządzenia MGiP). Dodatkowo w myśl § 8 ust. 5 rozporządzenia MGiP w szczególnie uzasadnionych przypadkach starosta, mając na uwadze obiektywne okoliczności lub przeszkody uniemożliwiające przedłożenie kompletu dokumentów oraz przekazanie wymaganych danych, może wyrazić zgodę na rejestrację jako bezrobotnego albo poszukującego pracy osoby nieposiadającej kompletu dokumentów lub która nie przekazała wymaganych danych. Do obowiązków ubiegającego się o zarejestrowania jako bezrobotny i w konsekwencji ubieganie się o prawo do zasiłku dla bezrobotnych należy więc przedłożenie do wglądu pracownikowi powiatowego urzędu pracy dokonującemu rejestracji odpowiednich dokumentów i informacji. W realiach niniejszej sprawy, organy wskazały, że skarżący przedłożył wszystkie wymagane dokumenty w dniu [...] lipca 2020. Od tego dnia zatem należy uznać go za osobę bezrobotną. W konsekwencji też dzień 10 lipca 2020 r. determinował okres 18-miesięczny okres bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania i ustalenie, czy łącznie przez okres co najmniej 365 dni skarżący opłacał składki na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności lub współpracy. W ocenie Sądu powyższe rozstrzygnięcie jest co najmniej przedwczesne. Z wyjaśnień skarżącego, zawartych nie tylko w skardze, ale również w odwołaniu wynika bowiem, że pierwsza wizyta skarżącego w PUP miała miejsce 5 czerwca 2020 r. W tej dacie skarżący nie dysponował zaświadczeniem z ZUS o prowadzeniu działalności gospodarczej i uzyskiwanych dochodach. W związku z tym następnego dnia tj. 6 czerwca 2020 r. skarżący złożył wniosek o jego wydanie w siedzibie ZUS, które otrzymał miesiąc później tj. 6 lipca 2020 r. Powyższe okoliczności skarżący udowodnił poprzez przedłożenie pisma ZUS z 13 lipca 2020 r. zatytułowanego "wyjaśnienie". Wprawdzie nie wynika to z rzeczonego pisma, jednakże jak wskazuje skarżący, opóźnienie ZUS-u w wydaniu zaświadczenie było efektem brakami kadrowymi i trudnościami związanymi z pandemią. Okoliczności te zostały zupełnie pominięte przez organ odwoławczy. Tymczasem postępowanie w sprawach związanych z wykonywaniem zadań wynikających z ustawy o promocji zatrudnienia, jest postępowaniem administracyjnym. Bezspornie zatem, w toku postępowania jakie poprzedzać musi wydanie decyzji w przedmiocie zarejestrowania osoby bezrobotnej i prawa osoby bezrobotnej do zasiłku, upoważniony do działania organ administracji zobligowany jest do stosowania reguł procedury administracyjnej. Mając zatem na względzie treść art. 75 § 1 k.p.a., zgodnie z którym jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem należałoby rozważyć, czy w świetle zapisów ustawy o promocji zatrudnienia, a także przepisów wydanych w celu jej wykonania istnieją wymagania ograniczające rodzaj środków dowodowych dopuszczonych wskazaną wyżej regulacją art. 75 § 1 k.p.a. W tym zakresie wskazać również należy na treść powołanego już wyżej § 8 ust. 5 rozporządzenia MGiP, którego to przepisu w trakcie rozstrzygania sprawy skarżącej organy nie uwzględniły w prowadzonych rozważaniach prawnych. Przepis ten jednoznacznie wskazuje na obiektywne okoliczności lub przeszkody uniemożliwiające starającemu się o zarejestrowania jako bezrobotny przedłożenie wszystkich wymaganych dokumentów. Organowi pozostawia zaś możliwość uwzględniania szczególnej sytuacji faktycznej, w jakiej znalazła się osoba ubiegająca się o przyznanie statusu osoby bezrobotnej. Koniecznym jest jednakże podjęcie przez organ działań zmierzających do oceny, czy w konkretnym stanie faktycznym mamy do czynienia z takimi okolicznością. W analizowanym przypadku bez odpowiedzi pozostawiono zaś pytanie, czy sytuacja w której ZUS wydaje wymagane zaświadczenie po miesiącu od dnia wpływu wniosku w powiązaniu z postawą skarżącego, który niezwłocznie podjął wszelkie możliwe działania zmierzające do uregulowania swojej sytuacji, spełnia przesłanki zastosowania trybu z § 8 ust. 5 rozporządzenia MGiP. Organy w ogóle nie odniosły się od takiej możliwości, nie rozważyły zastosowania tego przepisu. Przypomnieć w związku z tym należy, iż stosownie do treści art. 77 § 1 k.p.a., to na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego sprawy, a następnie zgodnie z art. 80 k.p.a., dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zarówno art. 77 § 1 k.p.a. jak i art. 80 k.p.a. stanowią emanację naczelnej zasady postępowania administracyjnego, mającej istotny wpływ na ukształtowanie całego postępowania, a zwłaszcza na rozłożenie w nim ciężaru dowodu. Regułą tą jest zasada ogólna prawdy obiektywnej, z której wynika obowiązek organu zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa. Postępowanie wyjaśniające organu administracji publicznej powinno być prowadzone aż do momentu wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, celem uzyskania podstawy do dokonania aktu subsumcji. Obowiązek wyznaczenia granic postępowania wyjaśniającego sprawy w oparciu o konkretny przepis prawa materialnego, w przedmiotowej sprawie § 8 ust. 5 rozporządzenia MGiP, a następnie przeprowadzenia postępowania dowodowego spoczywa każdorazowo na organie prowadzącym postępowanie. Art. 77 § 1 k.p.a. stanowi o konieczności zarówno wyczerpującego zebrania, jak i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zebraniu tego materiału służy system środków dowodowych, o których stanowią przepisy rozdziału 4 działu II k.p.a. Zaniechanie przez organ administracji podjęcia wszystkich dopuszczalnych z prawnego punktu widzenia czynności zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego jest naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, powodującym wadliwość wydanej decyzji. Biorąc powyższe pod uwagę, stwierdzić należy, że w przedmiotowej sprawie organy nie wyjaśniły w sposób należyty stanu faktycznego sprawy, co powoduje, że nie zbadały wszystkich okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą w rozumieniu wskazanych przepisów postępowania administracyjnego. Nie dokonały też prawidłowej analizy znajdujących się w aktach administracyjnych dowodów i dokumentów przedłożonych przez skarżącą. Nie uwzględniono również pracy urzędów w okresie pandemii, a więc okoliczności przebywania urzędników na kwarantannie, co mogło powodować opóźnienie w wydawaniu zaświadczeń, nie rozważono także możliwości zarejestrowania bezrobotnego bez wymaganego zaświadczenia z ZUZ-u. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji, kierując się motywami zawartymi w uzasadnieniu wyroku, w szczególności wyrażoną oceną prawną, winien przeprowadzić prawidłowe, tzn. zgodne z przepisami, postępowanie administracyjne, aby następnie, w oparciu o zebrany i przeanalizowany materiał dowodowy, wydać stosowne rozstrzygnięcie, mając w szczególności na uwadze treść § 8 ust. 5 rozporządzenia MGiP. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak sentencji wyroku.