VIII SA/Wa 654/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca) Sędzia WSA Renata Nawrot po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 5 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi E. M. na postanowienie [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga E. M. na postanowienie [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...]z [...]sierpnia 2019 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z 11 maja 2019 r. E. M. (dalej: skarżący, strona) zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB, organ I instancji) o interwencję w sprawie studni zlokalizowanej w miejscowości [...], gmina [...], której właścicielem jest Z. M.. W dniu [...]czerwca 2019 r. organ I instancji przeprowadził czynności kontrolne na ww. nieruchomości, w wyniku których ustalono, że skarżący nie jest właścicielem działki nr [...], na której zlokalizowana jest przedmiotowa studnia oraz że zamieszkuje po drugiej stronie drogi pod numerem [...]. Ustalono również, że przedmiotowa studnia nie ma bezpośredniego negatywnego oddziaływania na działkę skarżącego; jest ona usytuowana w odległości 1,5 m od drogi, szczelnie zamknięta płaską pokrywą z desek i przybitą do nich blachą trapezową, nie posiada wału i korby. Stan techniczny studni jest dobry, jest właściwie zabezpieczona, nie zagraża więc życiu i bezpieczeństwu właścicieli oraz osób postronnych. W związku z powyższym PINB postanowieniem Nr [...]z [...]czerwca 2019 r., działając na podstawie art. 61a § 1 i § 2 w związku z art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.), odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego ww. studni. Podstawę rozstrzygnięcia stanowiło ustalenie, że skarżący nie posiada legitymacji procesowej do inicjowania przedmiotowego postępowania. Jak wskazał PINB interes prawny do wszczęcia postępowania administracyjnego musi być oparty na prawie materialnym, a nie jedynie subiektywnym przekonaniu strony, że taki interes posiada (art. 28 k.p.a.). Zatem w sprawie zaistniała przesłanka określona w art. 61a § 1 k.p.a. W zażaleniu złożonym na powołane postanowienie skarżący zarzucił organowi I instancji nieobiektywne i stronnicze rozpoznanie sprawy. Podniósł, że przedmiotowa studnia została oddzielona od działki zakupionej przez M. i Z. M. ogrodzeniem, a on posiada po rodzicach służebność używania tej studni przez zasiedzenie od ponad 50 lat, dokonując przebudowy "cebrzyny" oraz usztywnienia tzw. "jarzma" drewnianego, podtrzymującego ściany studni. Prace te skarżący wykonał wspólnie z jej współużytkownikiem A. U., zamieszkałym w [...], a obecni właściciele działki nr [...]bez zezwolenia strony zdemontowali studnię, zabierając wał i korbę. Wskazanym na wstępie postanowieniem Nr [...]z [...]sierpnia 2019 r. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., orzekł o utrzymaniu zaskarżonego postanowienia w mocy. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że żądanie skarżącego w sprawie stanu technicznego studni na działce nr [...]w miejscowości [...], gmina [...]zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną. Powołał się na protokół kontroli z [...]czerwca 2019 r. oraz akt notarialny z [...]maja 2019 r. Repertorium A nr [...], z którego wynika, że właścicielami ww. działki są M. i Z. małżonkowie M.. Organ odwoławczy przedstawił treść przepisów art. 61a § 1 i art. 28 k.p.a. Wskazał, że aby być uznanym za stronę postępowania należy mieć nie jakikolwiek interes, lecz musi to być interes prawny. Natomiast w sprawach z zakresu Prawa budowlanego (w niniejszej sprawie stanu technicznego studni) stroną jest co do zasady jedynie właściciel/właściciele bądź zarządca tego obiektu. Stroną takiego postępowania nie będą inne osoby, nieposiadające żadnego tytułu prawnego do nieruchomości, na której jest usytuowany obiekt. W ocenie [...]WINB zgodnie z art. 61 Prawa budowlanego właściciel lub zarządca obiektu budowlanego odpowiada za stan techniczny i estetyczny obiektu i tylko on może być adresatem decyzji przewidzianych w rozdziale 6 tej ustawy, zatytułowanym "Utrzymanie obiektów budowlanych". Skarżący tym samym ma jedynie interes faktyczny, a nie prawny, co uniemożliwia wszczęcie postępowania w ramach nadzoru budowlanego w ww. sprawie. Co do argumentów podniesionych w zażaleniu organ odwoławczy wskazał, że wykonane przez skarżącego prace przy studni oraz poniesione przez niego na ten cel środki nie mogą stanowić źródła jego interesu prawnego w ramach postępowania z zakresu nadzoru budowlanego, a jedynie mogą być podstawą roszczeń o charakterze cywilnoprawnym. Natomiast możliwość ich zaistnienia przesądza co najwyżej o interesie faktycznym skarżącego. Jednocześnie [...]WINB wyjaśnił, że w postanowieniu o odmowie wszczęcia postępowania organ nadzoru budowlanego nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania (wyrok WSA w Warszawie, VII SA/Wa 395/12, LEX nr 1230767), tj. stanu technicznego studni, zlokalizowanej na działce nr [...] w miejscowości [...], gmina [...]. Od powyższego postanowienia skarżący złożył skargę do sądu administracyjnego, akcentując okoliczność, że aktualni właściciele działki nr [...]bez uzgodnienia z nim zawłaszczyli studnię, zabierając do siebie wał i korbę, które umożliwiały czerpanie wody. W odpowiedzi na skargę [...]WINB podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 p.p.s.a. Kontrolując zaskarżoną decyzję według powyższych kryteriów Sąd uznał, że w niniejszym postępowaniu tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stanu technicznego studni, położonej na działce nr [...]w miejscowości [...], gmina [...], z uwagi na brak po stronie skarżącego przymiotu strony. Zgodnie z treścią art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W przypadku gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub postępowanie nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn organ wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 k.p.a.). Jak wynika z w.cyt. przepisów w pierwszej kolejności obowiązkiem organu po otrzymaniu wniosku o wszczęcie postępowania w konkretnej sprawie jest ocena, czy wnioskodawca posiada przymiot strony konieczny do skutecznego wszczęcia postępowania, a więc czy ma on interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 28 k.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym, czy jest się stroną postępowania administracyjnego, nie decyduje zatem sama wola czy subiektywne przekonanie składającego wniosek, ale to, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby, jako "interes prawny". Tym samym nie wystarczy wykazać jakiegokolwiek interesu, ale musi mieć on charakter prawny, tj. musi istnieć norma prawna materialnego, przewidująca w określonym stanie faktycznym w stosunku do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonej decyzji lub podjęcia czynności. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Samo złożenie żądania wszczęcia postępowania nie powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. Dopiero pozytywna ocena w tej kwestii umożliwia wszczęcie postępowania i inicjuje jego drugi etap, w ramach którego odbywa się merytoryczna ocena wniosku. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy należy zauważyć, że wniosek skarżącego z [...]maja 2019 r. o interwencję w sprawie stanu technicznego przedmiotowej studni wskazuje na jej zdemontowanie przez aktualnych właścicieli działki nr [...]. Skarżący swój interes prawny wywodzi z okoliczności, że zajmował się w przeszłości konserwacją studni, będąc jej użytkownikiem po rodzicach. Natomiast obecnie bez jego zgody aktualni właściciele zerwali jej drewniane nakrycie. Podczas oględzin studni organ I instancji ustalił, że studnia jest prawidłowo zabezpieczona, a jej stan techniczny nie zagraża życiu i bezpieczeństwu osób postronnych (vide: fotografie z miejsca oględzin k. 14 – 15 akt administracyjnych). Przedmiotowa studnia jest położona naprzeciwko posesji skarżącego po drugiej stronie drogi. Działka nr [...]o powierzchni 1,6341 ha została nabyta przez obecnych właścicieli od A. K.(siostrzenicy skarżącego) na podstawie aktu notarialnego sporządzonego [...]maja 2019 r., z którego wynika, że nie była obciążona żadną służebnością, na którą powoływał się skarżący w zażaleniu i skardze. Procedurę usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości reguluje art. 66 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej: p.b.). Przepis ten znajduje się w rozdziale 6 tej ustawy dotyczącym utrzymania obiektów budowlanych. Podmiotami odpowiedzialnymi za utrzymanie i użytkowanie obiektów, zgodnie z art. 61 p.b., są właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Zatem tylko na te podmioty mogą być nakładane obowiązki i tylko one ponoszą odpowiedzialność w zakresie utrzymania i użytkowania obiektu. Oznacza to, że obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości na podstawie art. 66 p.b. może zostać nałożony na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego i tylko te podmioty mają legitymację procesową do występowania w charakterze strony w sprawach związanych z utrzymaniem obiektu budowlanego (por. wyrok NSA z 4 lipca 2007 r., II OSK 999/06, publ. cbosa). Słusznie więc organy obu instancji uznały, że skarżący w tym wypadku nie ma interesu prawnego w żądaniu ingerencji nadzorczych odnośnie do stanu technicznego przedmiotowej studni. Okoliczności podnoszone przez skarżącego dotyczące jej konserwacji w przeszłości mogą być podstawą ewentualnych roszczeń o charakterze cywilnoprawnym, co nie oznacza interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Niewątpliwie w okolicznościach przedmiotowej sprawy bezpośrednie zainteresowanie skarżącego w żądaniu wszczęcia przez organ nadzoru budowlanego postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego studni świadczy jedynie o interesie faktycznym, który nie jest przesłanką do uznania go za stronę niniejszego postępowania. Za słuszne zatem należy uznać stanowisko organów orzekających, że żądanie wszczęcia postępowania złożył podmiot do tego nieuprawniony (art. 66 p.b. jako lex specialis do art. 28 k.p.a.), co skutkuje odmową wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Jednocześnie należy stwierdzić, że PINB nie stwierdził konieczności wszczynania z urzędu postępowania w sprawie stanu technicznego studni, co do której stwierdzono podczas oględzin, że nie zagraża bezpieczeństwu osób postronnych (protokół z kontroli k. 20 akt administracyjnych). Odnosząc się do zarzutów skargi należy stwierdzić, że skarżący powtórzył w niej argumentację z zażalenia, co do której organ odwoławczy odniósł się w zaskarżonym postanowieniu, a Sąd ją w całości podziela. W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Organy nadzoru budowlanego prawidłowo ustaliły stan faktyczny i prawny sprawy, dając temu wyraz w uzasadnieniach swoich postanowień, sporządzonych zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Poza tym w postępowaniu objętym zakresem zaskarżonych rozstrzygnięć nie zostały naruszone zasady określone w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W związku z powyższym Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.