VIII SA/Wa 657/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Protokolant Referent stażysta Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2016 r. w Radomiu sprawy ze skargi S. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z [...] maja 2015 r. nr [...]; 2) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego S. M. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją Nr [...] z [...] maja 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (zwany dalej: PINB, organ I instancji) działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm. zwana dalej: p.b.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., zwana dalej: k.p.a.), nakazał S. M. (zwany dalej: inwestor, skarżący) wykonać przebudowę dachu budynku obory zlokalizowanej na działce nr [...] w [...] gmina [...], poprzez: zmianę dachu z dwuspadowego na jednospadowy, ze spadkiem w kierunku własnej działki, poprzez rozbiórkę dachu dwuspadowego, wykonanie na ścianie budynku obory (usytuowanej w granicy z działką sąsiednią) ściany o takiej niezbędnej wysokości, by zapewnić właściwy spadek dachu w celu odprowadzenia wód opadowych oraz w związku z tym, wykonanie nowej więźby dachowej i pokrycia dachu. Jednocześnie PINB nakazał: aby ww. roboty budowlane były prowadzone pod nadzorem osoby posiadającej stosowne uprawnienia do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie oraz przynależnej do izby samorządu zawodowego, z zastosowaniem materiałów budowlanych zgodnie z obowiązującymi normami, o ile to konieczne z wygrodzeniem tzw. strefy niebezpiecznej oraz z zachowaniem przepisów BHP obowiązujących w budownictwie. Termin na wykonanie ww. robót budowlanych PINB określił do 31 grudnia 2015 r., nakazując także powiadomienie PINB o wykonaniu robót oraz przedłożenie opinii technicznej sporządzonej przez osobę uprawnioną potwierdzającej prawidłowość wykonanych robót. Uzasadniając decyzję PINB wyjaśnił, iż prowadził postępowanie dotyczące budynku obory, a właściwie dachu budynku obory zlokalizowanego na działce skarżącego nr [...] w [...] gmina [...], przy granicy z sąsiednią nieruchomością. W trakcie prowadzonych czynności ustalono, że obiekt obory posiada dach dwuspadowy, natomiast zgodnie z ostateczną decyzją Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego z [...] maja 1981 r. znak [...], powinien posiadać ścianę oddzielania przeciwpożarowego (przy granicy działki), co decyduje o konieczności, by przedmiotowy budynek obory posiadał dach jednospadowy ze spadkiem w kierunku własnej nieruchomości. Wyjaśniając przesłanki zastosowanych przepisów prawnych, w konsekwencji za zasadne uznał wydanie nakazu przebudowy dachu i doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. W odwołaniu złożonym na powołaną decyzję skarżący wniósł o jej uchylenie podnosząc, iż zaskarżona decyzja jest dla niego krzywdząca. Wyjaśnił przy tym, że obora została wybudowana ponad 30 lat temu przez jego rodziców, zatem on jako kolejny właściciel posesji nie ponosi za powyższe odpowiedzialności. Obora budowana była zgodnie z pozwoleniem na budowę wydanym przez Urząd Gminy w [...] (decyzja z [...] czerwca 1980 r. znak [...]) dla J. M., nieżyjącej już matki skarżącego. Decyzja ta jest prawomocna i obowiązująca, sąsiedzi nie kwestionowali jej postanowień jak również tego, że dach jest dwuspadowy. Decyzją Nr [...]z [...] czerwca 2015 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (zwany dalej: WINB, organ odwoławczy) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 p.b., orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. Przedstawiając stan sprawy WINB wskazał, iż w toku przeprowadzonych 31 sierpnia 2013 r. oględzin stwierdzono, iż na przedmiotowej nieruchomości znajduje się ciąg zabudowy gospodarczej w tym również budynek obory o wymiarach ok. 5,00 m x 14,00 m o konstrukcji murowanej z dachem dwuspadowym. Połać dachowa od strony działki sąsiedniej posiada orynnowanie oraz fragment rury spustowej. Inwestor przedstawił decyzję Naczelnika Gminy [...] z [...] czerwca 1980 r. znak: [...], udzielającą J. M. pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego wg projektu typowego WB-3311 - wymiana istniejącego starego budynku położonego na działce o nr ew. [...] w miejscowości [...] gmina [...]. Wyjaśnił, że w związku z rozbieżnymi informacjami stron odnośnie daty powstania ww. obiektów budowlanych, 9 października 2013 r. przeprowadzono rozprawę administracyjną, celem ustalenia daty budowy poszczególnych budynków. Inwestor w toku postępowania wyjaśnił, że od początku istnienia obora posiadała dwuspadowy dach, a w maju 2013 r. pokrycie dachowe zostało zmienione. Podczas kolejnej rozprawy administracyjnej (16 stycznia 2013 r.) świadek H. M. zeznała, iż według jej wiedzy dachy budynku obory i budynku gospodarczo-garażowego od początku ich wybudowania były dwuspadowe, a według projektu budowlanego winny być jednospadowe, dokumentacja projektowa ww. obiektów budowlanych winna znajdować się w Urzędzie Gminy w [...], budynek gospodarczo-garażowy powstał wiosną 1997 r. Skarżący oraz T. M. zeznali, iż od kiedy pamiętają ww. budynki miały dachy dwuspadowe. Natomiast w toku uzupełniającej rozprawy administracyjnej (12 lutego 2014 r.) W. M. zeznał, że dachy budynku obory i budynku gospodarczo-garażowego były dwuspadowe. Pozwolenie na budowę budynku obory przewidywało dach jednospadowy ze spadkiem na teren własnej działki. W 2013 r. inwestor wymienił pokrycie dachowe z eternitu na blachę. Organ odwoławczy wskazał, że na podstawie informacji uzyskanej od Wójta Gminy [...] PINB ustalono, iż w posiadanej ewidencji ruchu budowlanego w gospodarce nieuspołecznionej w latach 1980-1981 figuruje pozwolenie na budowę wydane dla J. M. na budowę budynku inwentarskiego, nie zachowała się natomiast dokumentacja budowlana związana z wydaniem ww. decyzji z [...] czerwca 1980 r. WINB podał, iż z materiału dowodowego sprawy wynika jednoznacznie, iż budynek obory stanowiący własność skarżącego winien posiadać dach jednospadowy - co potwierdzają strony postępowania, jak również decyzja Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego z [...] maja 1981 r. znak: [...], uchylająca m.in. decyzję Naczelnika Gminy [...] z [...] czerwca 1980 r. znak: [...] wydaną w przedmiocie pozwolenia na budowę budynku obory w części zawierającej warunek zobowiązujący J. M. do ustalenia granicy działki. W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia wskazano na konieczność wykonania ściany przeciwpożarowej przy granicy działki, co decyduje o konieczności wybudowania budynku z dachem jednospadowym. Wobec wybudowania obiektu budowlanego o konstrukcji murowanej z dachem dwuspadowym, to uzasadnione jest przeprowadzenie postępowania naprawczego w trybie art. 51 p.b. W ocenie organu zaskarżona decyzja została podjęta na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., a nakazane decyzją roboty budowlane mają na celu doprowadzenie budynku obory do stanu zgodnego z prawem. Decyzja stwierdzająca wykonanie obowiązku kończy postępowanie naprawcze, przewidziane w art. 50 i 51 p.b., czyniąc tym samym zadość powinności doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy wyjaśnił, że skarżący jako obecny właściciel działki położonej w [...] Nr [...] gmina [...] jest odpowiedzialny za jej zabudowę, bowiem następca prawny przejmuje wszelkie prawa i obowiązki związane z nieruchomością. Wyjaśnił także, że roboty dotyczące przebudowy dachu winny uwzględniać spełnianie przez ścianę w granicy z działką sąsiednią wymogów techniczno-budowlanych dla ściany oddzielenia przeciwpożarowego (w tym § 232 i 235 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r.), a także wyposażenie dachu w system rur i rynien spustowych odprowadzających wody opadowe z dachu na teren działki inwestora. W skardze złożonej na powołane rozstrzygnięcie do sądu administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący wywiódł, iż zaskarżona decyzja jest dla niego krzywdząca, jest także niezgodna z prawem budowlanym, ponieważ przepisy zawarte w art. 51 ust 1 pkt 2 p.b. nie obowiązują go gdyż budynek obory z dachem dwuspadowym został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przez Naczelnika Gminy [...] z [...] czerwca 1980 r. znak [...]. W jego ocenie prawidłowe były decyzje organów umarzające postepowanie administracyjne. Ponadto nakazywanie przebudowy istniejącego ponad 30 lat dachu byłoby związane z poważnymi robotami konstrukcyjno – budowlami, projektowymi itp., co byłoby dużym obciążeniem finansowym i być może represyjnym działaniem organu w stosunku do obywatela. W odpowiedzi na skargę WINB podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Po rozpoznaniu sprawy Sąd stwierdził, że zaskarżone decyzje naruszają przepisy postępowania oraz prawa materialnego, spełnione zostały zatem przesłanki do wyeliminowania z obrotu prawnego tych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., zgodnie z którym organ administracji publicznej nakłada w drodze decyzji obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, wyznaczając termin ich wykonania (postępowanie naprawcze). "Zgodność z prawem", jako warunek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, oznacza zgodność z normami powszechnie obowiązującego prawa administracyjno-materialnego. Ww. przepis organy zastosowały uznając, iż w sprawie doszło do samowoli budowlanej polegającej na tym, iż na oborze wykonano dach dwuspadowy, podczas gdy decyzja o pozwoleniu na budowę przewidywała dla tego obiektu dach jednospadowy. Z ustaleń organów wynika także, iż w 2013 r. skarżący wymienił pokrycie dachowe z eternitu na blachę. Wskazać w tym miejscu należy, iż istotą każdego postępowania administracyjnego jest ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego w sprawie, zgodnie z treścią art. 7 i 77 k.p.a., natomiast mając na uwadze treść art. 107 § 3 k.p.a. decyzja powinna być należycie uzasadniona z podaniem między innymi dowodów, na podstawie których określone fakty organ przyjął za udowodnione, oraz przyczyn, z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Wyrażony w art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. obowiązek zebrania całego materiału dowodowego oznacza, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie Sądu organy obu instancji nie dokonały dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co spowodowało jego wadliwe zakwalifikowanie pod normę prawa materialnego. Wskazać należy, że postępowanie administracyjne wszczęte zostało w sprawie spadku dachu budynku obory (zawiadomienie z 10 grudnia 2013 r., k. 2 akt administracyjnych organu I instancji). Na budynek obory wydana została dla J. M. (matki skarżącego) przez Naczelnika Gminy [...] decyzja o pozwoleniu na budowę - z [...] czerwca 1980 r. znak: [...]. Decyzja ta udzielała ww. pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego wg projektu typowego WB-3311 - wymiana istniejącego starego budynku. W toku prowadzonego w sprawie postępowania organy ustaliły, że od początku istnienia budynku obory posiadała ona dach dwuspadowy. W aktach sprawy znajduje się decyzja Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego z [...] maja 1981 r. znak: [...], uchylająca z urzędu m.in. decyzję Naczelnika Gminy [...] z [...] czerwca 1980 r. znak: [...] zezwalającą J. M. na budowę budynku inwentarskiego, w części zawierającej warunek zobowiązujący inwestorkę do ustalenia granicy działki, w jej uzasadnieniu wskazano na konieczność wykonania ściany przeciwpożarowej przy granicy działki, co decyduje o konieczności wybudowania budynku z dachem jednospadowym, zgodnie z projektem typowym, będącym załącznikiem do pozwolenia na budowę. Ponadto organy ustaliły, iż w 2013 r. skarżący dokonał wymiany pokrycia dachowego z eternitu na blachę. W celu prawidłowego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i rozstrzygnięcia organy winny wyjaśnić, czy przedmiotem niniejszego postępowania jest wybudowanie budynku obory od początku z dachem dwuspadowym, a więc niezgodnie z projektem budowlanym, czy też roboty budowlane przeprowadzone przez inwestora w 2013 r. Powyższe ustalenia determinują bowiem zastosowanie innych przepisów prawnych w celu legalizacji robót. W sytuacji, gdy przedmiotem postępowania jest wybudowanie w okresie 1980-1981 r. budynku obory od początku z dachem dwuspadowym, a więc niezgodnie z projektem budowlanym, postępowanie naprawcze winno być prowadzone w trybie art. 37 i 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38 poz. 229 ze zm.; zwana dalej: p.b. z 1974 r.). Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 103 ust. 2 aktualnie obowiązującej ustawy prawo budowlane, przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne, a do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Zatem w razie stwierdzenia samowoli budowalnej zastosowanie mają przepisy ustawy p.b. z 1974 r. Tym samym wobec decyzji ustawodawcy o zastosowaniu p.b. z 1974 r. wprost bez żadnych wyjątków i wobec odesłania do jej przepisów w sprawach dotyczących samowoli budowalnej przez art. 103 ust. 2 p.b. okoliczność czy budynek został wybudowany w latach osiemdziesiątych ubiegłego stulecia, czy też w innej dacie przypadającej przed 1 stycznia 1995 r. wskazuje na zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów p.b. z 1974 r. (zob. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1711/11 LEX Nr 1361589). Zgodnie z art. 37 ust. 1 p.b. z 1974 r. obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Jeżeli natomiast przedmiotem niniejszego postępowania organy uczyniły roboty budowlane przeprowadzone przez inwestora w 2013 r. polegające na wymianie pokrycia dachu, to postępowanie naprawcze winno być prowadzone w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. W tym jednak przypadku wskazać trzeba, iż organy zaniechały ustalenia zakresu wykonanych robót budowlanych związanych z wymianą pokrycia dachowego, nie ustaliły także, czy wykonanie tych robót poprzedzone zostało dokonaniem ich zgłoszenia, ewentualnie wnioskiem o pozwolenie na budowę. W ocenie Sądu orzekające w sprawie organy winny odróżnić i wyraźnie to wskazać, czy prowadzą postępowanie w sprawie robót budowlanych polegających na wymianie pokrycia dachu w 2013 r., czy też w sprawie samowoli budowlanej związanej z wykonaniem dachu obory, od początku niezgodnie z projektem budowlanym. Zdaniem Sądu przedstawiony przez PINB stan faktyczny sprawy nie pozwala na precyzyjne ustalenie, którego przypadku dotyczą wydane w postępowaniu decyzje. Tymczasem jest to warunek niezbędny do ustalenia jakie przepisy mają mieć zastosowanie do rozstrzygnięcia sprawy. Powyższe istotne uchybienia w ustaleniu stanu faktycznego sprawy skutkowały uchyleniem zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Zatem ponownie rozpoznając sprawę organy w pierwszej kolejności ustalą przedmiot postępowania, który pozwoli im na zastosowanie prawidłowych przepisów prawa budowlanego, uwzględniając wskazówki Sądu. Mając powyższe na uwadze Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.