VIII SA/Wa 66/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 21 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] listopada 2021 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia oddala skargę. Uzasadnienia Zaskarżoną decyzją znak: [...] z dnia [...] listopada 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: Kolegium, organ odwoławczy, SKO), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U z 2021 r. poz. 756 ze zm. dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania M. G. (dalej: strona, skarżący, wnioskodawca) od decyzji Wójta Gminy O. (dalej: organ I instancji, Wójt) nr [...] z dnia [...] września 2021 r., odmawiającej przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu opieki nad bratem A. G. - utrzymało w mocy decyzję zaskarżoną decyzję. Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W dniu [...] lipca 2021 r. skarżący złożył wniosek o ustalenie prawa o świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad bratem A. G., który legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w R. z dnia [...] grudnia 2020r. o znacznym stopniu niepełnosprawności ustalonym do dnia [...] grudnia 2023r. Z orzeczenia tego wynika, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] października 2019 r., a niepełnosprawność istnieje od [...] września 2019r. Organ I instancji ustalił także, iż A. G. ma troje dzieci, w tym dwoje niepełnoletnich synów (A. i A.), a także pełnoletnią córkę N., która studiuje zaocznie w K. oraz pracuje. Decyzją z dnia [...] września 2021r., Wójt działając m.in. na podstawie art. 2 pkt 2, art. 3 pkt 11, art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 20 ust. 3, art. 25 oraz art. 32 ust. 1d u.ś.r., odmówił skarżącemu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Odmowę przyznania świadczenia uzasadniono faktem, że w pierwszej kolejności obowiązek alimentacyjny ciąży na żyjącej, nie legitymującej się znacznym stopniem niepełnosprawności jego matce B. G.. Ponadto, zdaniem organu I instancji, nie została nadto spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b u.ś.r., bowiem niepełnosprawność A. G. powstała po ukończeniu przez niego [...] roku życia. Odwołanie od powyższej decyzji złożył skarżący, nie godząc się z wydanym rozstrzygnięciem. Podniósł m.in., że to on sprawuje stałą i bezpośrednią opiekę nad bratem, który porusza się za pomocą wózka inwalidzkiego, jest niesamodzielny i niezdolny do samodzielnej egzystencji oraz potrzebuje stałej opieki. Skarżący podał, że nie jest osobą pracującą, więc tę opiekę sprawuje przebywając z bratem 10 godzin dziennie. Przedstawił na czym polega sprawowana pomoc. Ponadto wyjaśnił, iż brat jest rozwodnikiem i nie utrzymuje bezpośredniego kontaktu ze swoją rodziną. Jego pełnoletnia córka studiuje zaocznie i pracuje w K., zaś synowie są małoletni. Zauważył, iż matka brata też nie może sprawować nad nim opieki, ponieważ opiekuje się niepełnosprawną matką, która posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jednocześnie pobiera ona emeryturę z tytułu wypracowanych lat pracy i nie może z niej zrezygnować, ponieważ jest to jej główne źródło utrzymania. Organ odwoławczy, uzasadniając wskazaną na wstępie decyzję z 19 listopada 2022 r., przytoczył brzmienie art. 17 ust. 1 pkt 4, ust. 1a oraz ust. 1b u.ś.r. Kolegium nie podzieliło stanowiska organu I instancji w przedmiocie niespełnienia warunku wskazanego w art. 17 ust. 1b u.ś.r. W tej kwestii odwołało się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014r. sygn. akt K 38/13. SKO uznało, że nie ma znaczenia w jakim wieku powstała niepełnosprawność brata skarżącego. Spełniona została zatem przesłanka wymagana art. 17 ust. 1b u.ś.r. W dalszej części organ odwoławczy zauważył, w sprawie należało rozważyć, czy wobec faktu, iż żyje matka A. G. (nielegitymująca się znacznym stopniem niepełnosprawności) oraz, że A. G. ma troje dzieci (w tym pełnoletnią córkę), możliwe jest przeniesienie obowiązku alimentacyjnego na skarżącego będącego zobowiązanym do alimentacji brata w dalszej kolejności, a tym samym zaliczenie go do kręgu osób uprawnionych do świadczenia alimentacyjnego. Odnosząc się do powyższej kwestii, Kolegium wyjaśniło iż z oświadczenia B. G. (matki A. G.) wynika, że nie może opiekować się ona synem, gdyż opiekuje się posiadającą znaczny stopień niepełnosprawności mamą ([...] lat), zaś z tytułu tej opieki nie pobiera świadczenia opiekuńczego. Ponadto SKO wskazało na oświadczenie N. G. (pełnoletniej córki A. G.), która wyjaśniła, że studiuje niestacjonarnie na [...] im. F. M. w K. na [...] roku pięcioletnich studiów. Ponadto podniosła, że utrzymuje dobre stosunki z tatą, nie zamieszkuje z nim na stałe. Z kolei studia i praca nie pozwalają jej na opiekę nad tatą. Dalej SKO odwołało się do treści art. 128 ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, zgodnie z którym obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ustala przy tym kolejność zobowiązanych. Wskazało także na regulację art. 129 ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, który reguluje kolejność obowiązku alimentacyjnego i jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych obowiązek alimentacyjny obciąża bliższych stopniem przed dalszymi. Krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym (art. 129 § 2 k.r.o.). SKO wyjaśniło, iż obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi, lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (art. 132 k.r.o.). Mając na względzie powyższe, Kolegium wskazało, iż skarżący (jako brat A. G.) jest z nim spokrewniony w linii bocznej, co oznacza, że jest on zobowiązany do alimentacji w dalszej kolejności. Organ odwoławczy podniósł także, iż A. G. ma pełnoletnią córkę (pierwszy stopień pokrewieństwa w linii prostej), która jest osobą zobowiązaną do alimentacji w bliższej kolejności niż skarżący w rozumieniu art. 132 K.r.o i jednocześnie jej obowiązek alimentacyjny względem ojca będącej "zstępną" wyprzedza obowiązek alimentacyjny matki A. G. będącej w stosunku do niego "wstępną". Zdaniem organu odwoławczego, podnoszone okoliczności odbywania przez pełnoletnia córkę A. G. studiów w systemie niestacjonarnym i podjęcie przez nią zatrudnienia, nie aktualizują obowiązku alimentacyjnego dalszego krewnego, jakim jest w tym przypadku skarżący. Okoliczności te, w ocenie Kolegium, nie mogą stanowić podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z pominięciem kolejności wyznaczonej przez ustawodawcę. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący, który pismem z dnia [...] grudnia 2021 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję Kolegium z dnia [...] listopada 2021 r. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Autor skargi zarzucił naruszenie przepisów prawa tj.: 1) art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy przepis ten stanowi podstawę prawną przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącemu jako bratu, bowiem zrezygnował on z zatrudnienia i od kilku lat opiekuje się bratem A. G.; 2) art. 77 § 1 i art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, przyjmując, iż córka może sprawować opiekę nad chorym ojcem, co skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organ rozstrzygający w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił zakres sprawowanej opieki nad bratem. Podniósł m.in., że jest on jedyną osoba, która od lat opiekuje się schorowanym bratem, ponieważ inni krewni z obiektywnych względów nie mogą sprawować tej opieki. Wskazał, iż poświęcił swoje życie zawodowe (zrezygnował ze swojej pracy) i rodzinne, celem opieki nad bratem. Zaznaczył, że gdyby nie on, jego brat musiałaby zostać umieszczony w Domu Pomocy Społecznej. W dalszej części skargi odniósł się do art. 17 ust. 1b u.ś.r. i jego niekonstytucyjności w określonym zakresie przez wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014r. sygn. akt K 38/13. Powyższe wskazuje na niemożność jego stosowania. Skarżący stwierdził, że organ wadliwie uznał, że nie może on uzyskać wnioskowanego świadczenia z tego względu, że opiekę nad bratem mogą wykonywać inne osoby. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem skargi jest decyzja o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym bratem –A. G.. W niniejszej sprawie organ odwoławczy powołał się na sformułowaną w art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 17 ust.1a u.ś.r. przeszkodę polegającą na tym, że z wnioskiem o przyznanie świadczenia wystąpił brat osoby niepełnosprawnej w sytuacji gdy są osoby na których ciąży obowiązek alimentacyjny w pierwszej kolejności oraz nie legitymują się one orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności w stopniu znacznym. Dodatkowo organ I instancji, uzasadniając odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia, wskazał na nieziszczenie się w sprawie przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r., co zakwestionowane zostało przez SKO. Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji wskazał bowiem, że argumentacja organu I instancji, pomijająca okoliczność utraty konstytucyjności części art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest wadliwa i nie może stanowić podstawy odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Przechodząc zatem do oceny zasadności wydanych w sprawie rozstrzygnięć, w pierwszej kolejności za prawidłowe Sąd uznał stanowisko Kolegium, które uznało, że wobec treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., K 38/13, brak było podstaw do odmowy przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z tego tylko powodu, że niepełnosprawność powstała po ukończeniu 25 roku życia, a zatem, że nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1 b u.ś.r. Jeżeli zaś chodzi o wskazaną przez organ odwoławczy podstawę odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, związaną z zaistnieniem w sprawie negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. wskazać należy, że Sąd podzielił wyrażone w tej kwestii stanowisko. Podstawę materialnoprawną kontrolowanej decyzji stanowi art. 17 ust. 1 u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z kolei, według art. 17 ust. 1 a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1/ rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2/ nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Bezsporne jest, że skarżący jest osobą, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., gdyż zgodnie z art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1359; także jako: "k.r.i.o.") obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Skarżący, jako brat niepełnosprawnego, jest jednak spokrewniony z bratem w linii bocznej, co oznacza, że jest zobowiązany do alimentacji względem brata w dalszej kolejności. W ocenie Sądu, brak jest podstaw do przyznania wnioskowanego świadczenia na rzecz skarżącego - brata osoby niepełnosprawnej, w sytuacji gdy są osoby zobowiązane alimentacyjnie w pierwszej kolejności tj. matka A. G. oraz pełnoletnia córka, które to osoby nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Tylko legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności powodowałoby zwolnienie osób zobowiązanych do alimentacji w pierwszej kolejności i możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom innym niż spokrewnionym w pierwszym stopniu w stosunku do osoby wymagającej opieki (por. wyrok NSA z 21 lutego 2019 roku, I OSK 3804/18, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 8 czerwca 2017 roku, IV SA/Wr 88/17). Z ustaleń faktycznych kontrolowanej sprawy wynika, iż zarówno B. G. (matka osoby niepełnosprawnej A. G.), jak i jego pełnoletnia córka nie mają orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności. Fakt, iż matka niepełnosprawnego opiekuje się swoją niepełnosprawną w stopniu znacznym matką, nie pobierając z tego tytułu świadczenia opiekuńczego, nie może stanowić podstawy, że nie może ona sprawować opieki nad niepełnosprawnym synem. Tylko legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest równoznaczne z zaistnieniem sytuacji niemożności sprawowania opieki nad niepełnosprawnym. Osobą z pierwszego kręgu alimentacyjnego jest także pełnoletnia córka A. G.– N.. Sam fakt studiowania poza miejscem zamieszkania oraz podjęcie zatrudnienia nie może stanowić podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z pominięciem kolejności wyznaczonej przez ustawodawcę. Zestawienie treści art. 17 ust. 1 z treścią art. 17 ust. 1a u.ś.r. jednoznacznie bowiem wskazuje, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje w pierwszej kolejności osobom najbliższym, tj. matce, ojcu, dzieciom, czyli osobom spokrewnionym w pierwszym stopniu. Natomiast dalszym krewnym świadczenie pielęgnacyjne przysługuje tylko w przypadku, gdy nie ma osób najbliższych (spokrewnionych w pierwszym stopniu), albo gdy osoby te nie mogą wypełnić swojego obowiązku (zob. też wyrok WSA w Białymstoku z 24 lipca 2012r., sygn. akt II SA/Bk 334/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślenia przy tym wymaga, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest skierowane do kogokolwiek z rodziny, krewnych czy osób zaprzyjaźnionych z osobą potrzebującą opieki – w zależności od tego, kto tej opieki się podejmie. Jest to świadczenie przeznaczone wyłącznie dla określonej w tym przepisie kategorii osób. To nie rodzina decyduje więc, komu spośród jej członków powinno być przyznane świadczenie pielęgnacyjne, a decyduje o tym przepis prawa [por. R. Kopania (red.), Świadczenia rodzinne. Świadczenia dla opiekunów. Komentarz. Warszawa 2017; dostęp el./Legalis]. Przykładowo, wystąpienie okoliczności, że osoba spokrewniona w pierwszym stopniu pracuje, wobec czego nie może sprawować opieki, nie uprawnia do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej do alimentacji w dalszej kolejności. Okoliczność ta jest bowiem wynikiem dokonanego w sposób świadomy wyboru i nie zwalnia tej osoby z obowiązku alimentacyjnego wobec uprawnionego. W takim przypadku obowiązek ten nie przybierze wprawdzie świadczenia pomocy w formie starań osobistych, a może polegać na np. opłaceniu osoby trzeciej, która tę opiekę zapewni. Niemniej, z racji występowania różnych sytuacji i stanów faktycznych, orzecznictwo sądowoadministracyjne na gruncie wykładni funkcjonalnej i systemowej komentowanego przepisu wypracowało pogląd, że mając także na uwadze uregulowanie art. 132 k.r.i.o. oraz zasady konstytucyjne z art. 2, art. 18, art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, ograniczenia wynikające z ust. 1a mogą doznać odstępstwa, gdy osoba uznawana przez ustawodawcę w ujęciu ust. 1a za posiadającego legitymację materialną do prawa do przedmiotowego świadczenia nie jest w stanie sprawować opieki (por. wyroki NSA z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 829/16 oraz z dnia 12 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 328/16, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Po 307/17). W takim jednak wypadku muszą zaistnieć szczególne okoliczności i to natury obiektywnej, czyli pozostające poza sferą dowolnego kształtowania stosunków rodzinnych, i przez to opiekuńczych, wśród osób zobowiązanych (w różnym stopniu) do alimentacji, takie jak starczy wiek, ewidentne, ciężkie kalectwo, bezdomność, ubezwłasnowolnienie, przebywanie w domu pomocy społecznej, czy w zakładzie karnym. Sama zatem tylko deklarowana wola, nawet urzeczywistniona w sprawowaniu opieki nad daną osobą, czy własny, swobodny wybór (zgoda tudzież brak chęci) członków rodziny w tej mierze, które są przejawem subiektywnego nastawienia i decyzji, nie są wystarczające dla naruszenia ustawowych reguł przyznawania świadczenia (tak WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 25 czerwca 2021 r. sygn. II SA/Po 573/20, CBOSA). W świetle powyższego za niezasadne uznać należało zarzuty skargi dotyczące naruszenia w sprawie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. oraz przepisów postępowania, tj. art. 7, oraz art. 77 k.p.a. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie wydanie zakwestionowanej decyzji poprzedzone było ustaleniem wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia, oraz prawidłową oceną tych okoliczności - w takim zakresie, w jakim organ orzekający w sprawie władny był tego dokonać. W zaskarżonej decyzji organ II instancji należycie uzasadnił rozstrzygnięcie, odwołując się przy tym do obowiązujących regulacji prawnych i wyjaśniając stronom zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Mając powyższe na uwadze, Sąd rozpoznając sprawę na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, orzekając jak w wyroku.