VIII SA/Wa 660/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak /sprawozdawca/, Sędzia WSA Cezary Kosterna, Protokolant Referent – stażysta Urszula Sieradz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] września 2011 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej: "organ II instancji", "Kolegium"), działając na podstawie art. 138 § 1 punkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2000 r., Nr 98, poz. 107 ze zm., zwanej dalej "k.p.a."), utrzymało w mocy decyzję wydaną przez Marszałka Województwa [...] (dalej: "organ I instancji", "Marszałek") nr [...] z dnia [...] września 2011 r. w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na dzieci: J. M. i D. M. na okres od [...] września 2006 r. do [...] sierpnia 2007 r. (dalej: "okres zasiłkowy 2006/2007"). Decyzja zapadła na tle następującego stanu faktycznego i prawnego: A. M. (dalej "skarżąca", "strona") wniosek o przyznanie w okresie zasiłkowym 2006/2007 zasiłku rodzinnego na dzieci: córkę J., urodzoną [...] lipca 1994 r. i syna D., urodzonego [...] września 2000 r. złożyła w dniu [...] lipca 2007 r. Decyzją Prezydenta Miasta R. (dalej "Prezydent") z dnia [...] września 2006 r. przyznano skarżącej zasiłek rodzinny na dwoje dzieci, a nadto dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na córkę J., uznając, że strona spełnia wszystkie przesłanki do pobierania tych świadczeń. W dniu [...] listopada 2007 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. (dalej "MOPS"), działającego z upoważnienia Prezydenta, wpłynęła informacja z [...] Centrum Polityki Społecznej w W. (dalej "[...]CPS") z dnia [...] listopada 2007 r. o przyznaniu G. M., mężowi skarżącej, świadczeń rodzinnych od dnia [...] kwietnia 2007 r. przez właściwą instytucję w [...]. Powołując się na art. 23 "a" ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm., zwanej dalej "u.ś.r."), Prezydent decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. uchylił w całości decyzję ostateczną z dnia [...] września 2006 r. w sprawie świadczeń rodzinnych od dnia [...] kwietnia 2007 r. Jednocześnie wskazał, że dalsze postępowanie w przedmiotowej sprawie będzie prowadzone przez [...]CPS. Następnie w dniu [...] lipca 2010 r. do MOPS wpłynęło kolejne pismo informujące, że w przedmiotowej sprawie zachodzą przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego od dnia podjęcia przez G. M. legalnego zatrudnienia na terytorium [...], tj. od dnia [...] marca 2006 r. Dlatego decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Prezydent uchylił w całości decyzję ostateczną z dnia [...] września 2006 r., zmienioną decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. Decyzją Marszałka z dnia [...] września 2010 r. wypłacony zasiłek rodzinny na dzieci skarżącej za okres od dnia [...] kwietnia 2006 r. do [...] sierpnia 2007 r. oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na córkę J. za wrzesień 2006 r. w łącznej kwocie [...] zł. uznano za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne. Na skutek odwołania skarżącej, decyzją z dnia [...] maja 2011 r. Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Marszałka, podnosząc w uzasadnieniu, że aby można było mówić o nienależnie pobranym świadczeniu w związku z wystąpieniem koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego musi zachodzić tożsamość świadczeń, tzn. strona pobierała w tym samym czasie świadczenie tego samego rodzaju z dwóch źródeł, dwóch państw objętych przepisami o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W niniejszej sprawie Marszałek nie dokonał takiej analizy. Na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy Marszałek w dniu [...] czerwca 2011 r. odmówił skarżącej prawa do zasiłku rodzinnego na dwoje dzieci na okres zasiłkowy 2005/2006, a następnie decyzją z [...] sierpnia 2011 r. ustalił wysokość nienależnie pobranych przez skarżącą świadczeń za okres od [...] kwietnia 2006 r. do [...] sierpnia 2006 r. Decyzja ta stała się ostateczna. W ramach postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia uprawnienia skarżącej do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na rzecz jej dzieci za okres zasiłkowy 2006/2007, skarżąca udokumentowała swoje zatrudnienie w okresie od [...] października 2006 r. do [...] grudnia 2008 r. (k. [...] -[...] akt administracyjnych). Jednocześnie Marszałek pismami z dnia: [...] lipca 2011 r. i [...] sierpnia 2011 r. zobowiązywał skarżącą do złożenia dokumentu, określającego wysokość uzyskanego dochodu z pierwszego pełnego miesiąca (tj. kwiecień 2006 r.) w związku z zatrudnieniem G. M. na terytorium [...]. Decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2011 r. Marszałek, po rozpatrzeniu wniosku skarżącej z dnia [...] lipca 2006 r. o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego na dwoje dzieci oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego przez córkę J. w okresie zasiłkowym 2006/2007, działając na podstawie przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w krajach Wspólnoty Europejskiej, odmówił jej prawa do świadczeń rodzinnych za ten okres. W uzasadnieniu decyzji Marszałek wskazał, że skarżąca nie złożyła żądanego dokumentu, ani innych, które mogłyby mieć znaczenie w sprawie. Jednocześnie ustalił, że G. M. od dnia [...] marca 2006 r. był zatrudniony na terytorium [...], natomiast skarżąca była aktywna zawodowo w Polsce, gdzie zamieszkiwała wraz z dziećmi. Organ I instancji uznał, że wniosek skarżącej z dnia [...] lipca 2006 r. jest niekompletny, ponieważ brakuje dokumentu lub oświadczenia określającego wysokość uzyskanego przez ojca dzieci dochodu z pierwszego pełnego miesiąca, tj. za kwiecień 2006 r. (§ 2 ust. 1 w związku z ust. 2 pkt. 6 lit. "m" rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. z 2005 r. Nr 105, poz. 881 ze zm., zwanego dalej "rozporządzeniem z 2005 r."). Zatem brak jest podstaw do przyznania skarżącej prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatku do tego zasiłku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego z uwagi na niespełnienie przesłanek przewidzianych w ustawodawstwie polskim. Z uwagi na aktywność zawodową G. M. na terytorium [...] organ I instancji orzekał na podstawie art. 13 ust. 2 lit. "a" oraz art. 73 rozporządzenia (EWG) nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. w sprawie zastosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie (Dz.Urz. WE Nr L 74 z dnia 27 marca 1972 ze zm., zwanego dalej "rozporządzeniem Rady nr 1408/71"), z których wynika, że był on osobą uprawnioną, w odniesieniu do członków swojej rodziny, którzy zamieszkują na terytorium innego państwa członkowskiego, do świadczeń rodzinnych przewidzianych przez ustawodawstwo pierwszego państwa tak, jakby zamieszkiwali oni na terytorium tego państwa. W sytuacji, gdy wykonywanie działalności zawodowej nie jest warunkiem udzielania świadczeń rodzinnych w państwie zamieszkania (np. w Polsce), kryterium wykonywania działalności zawodowej jest brane pod uwagę w celu określenia stosowanego ustawodawstwa i ustalenia pierwszeństwa zbiegających się świadczeń. Zgodnie z art. 10 ust. 1 lit. "b" (i) rozporządzenia Rady (EWG) nr 574/72 z dnia 21 marca 1972 r. w sprawie wykonywania rozporządzenia nr 1408/71 (Dz.Urz. UE L 175 z dnia 29 czerwca 2006 r., zwanego dalej "rozporządzeniem Rady nr 574/12"), w sytuacji, kiedy jedno z rodziców wykonuje działalność zawodową w państwie zamieszkania dziecka (w tym przypadku w Polsce) i prawo do świadczeń rodzinnych należnych na mocy ustawodawstwa tego państwa nie zależy od warunku ubezpieczenia, zatrudnienia lub wykonywania działalności, wówczas ustawodawstwo państwa, w którym mieszkają członkowie rodziny ma pierwszeństwo w zakresie wypłaty świadczeń rodzinnych. W związku z tym świadczenia przysługujące w państwie, w którym jest wykonywana praca (w tym wypadku w [...]), podlegają zawieszeniu do wysokości kwot świadczeń przewidzianych w państwie zamieszkania członków rodziny. Jeżeli zaś świadczenia rodzinne w państwie, w którym wykonywana jest tylko praca przewyższają kwotę świadczeń należnych od państwa zamieszkania członków rodziny, państwo, w którym jest wykonywana praca, wypłaca różnicę między tymi świadczeniami. W tym stanie faktycznym i prawnym organ I instancji uznał, że skarżąca w okresie od [...] września 2006 r. do [...] sierpnia 2007 r. nie była uprawniona do świadczeń rodzinnych, ponieważ nie spełniała przesłanek przewidzianych ustawodawstwem polskim. Jednocześnie Marszałek zauważył, że G. M. powinien złożyć, zgodnie z art. 86 rozporządzenia Rady nr 574/72, stosowny wniosek do właściwej instytucji w państwie zatrudnienia, co uczynił i takie świadczenia zostały mu przyznane za okres od [...] kwietnia 2007 r. do [...] kwietnia 2008 r. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła skarżąca, podnosząc, że w czerwcu 2007 r. wyprowadziła się z mieszkania jej byłego męża, w którym wspólnie mieszkali do końca 2005 r. (od lutego 2010 r. są po rozwodzie). Nie utrzymuje z mężem kontaktów od początku 2006 r., stąd nie miała możliwości dostarczyć żądanego przez organ I instancji dokumentu. Wszystkie wymagane dokumenty złożyła w terminie i na tej podstawie przyznano jej przedmiotowe świadczenia decyzją z dnia [...] września 2006 r. W decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r. organ odwoławczy powołał przepisy dotyczące warunków i zasad przyznawania zasiłku rodzinnego, wynikające z art. 3 pkt. 16, art. 4 ust. 1 i ust. 2, art. 5-8 u.ś.r., jak również z zakresu prawa Unii Europejskiej, tj. rozporządzeń Rady nr 1408/71 (w szczególności art. 73) oraz nr 574/72. W ocenie Kolegium, przedmiotowa sprawa powinna być oceniona przez pryzmat powołanych przepisów prawa wspólnotowego. Decyzja organu I instancji została sporządzona rzetelnie i dokładnie, jasno i zrozumiale przedstawiono podstawę przyjętego przez Marszałka stanowiska. Odnosząc się do zarzutów skarżącej Kolegium podniosło, iż decyzja organu I instancji nie odmawia skarżącej prawa do pobierania świadczenia na rzecz dzieci w ogóle, wskazuje tylko, że państwem zobowiązanym do wypłaty tego rodzaju świadczeń jest [...], a nie Polska. Ponadto bez znaczenia dla zastosowania art. 23 "a" u.ś.r. jest okoliczność nieutrzymywania przez skarżącą kontaktów z ojcem dzieci. Od tej decyzji skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji jako dla niej krzywdzących i niesprawiedliwych. Dla skarżącej nie jest zrozumiałe stanowisko organu I instancji, iż w okresie od [...] września 2006 r. do [...] sierpnia 2007 r. nie była uprawniona do świadczeń rodzinnych, ponieważ nie spełniała przesłanek przewidzianych ustawodawstwem polskim, skoro złożyła wszystkie wymagane dokumenty i świadczenia te zostały jej przyznane decyzją z dnia [...] września 2006 r. Nie rozumie również stanowiska organu odwoławczego, dlaczego państwem zobowiązanym do wypłaty świadczeń rodzinnych na dzieci skarżącej jest [...], kiedy ona z dziećmi mieszka w Polsce. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy podkreślić, że w myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei art. 3 § 2 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a", "b" i "c" p.p.s.a.). Z kolei z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że Sąd ma prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Rozpoznając przedmiotową skargę w zakresie tak określonej kognicji, Sąd uznał, iż zasługuje ona na uwzględnienie. Podstawą materialnoprawną kontrolowanych w rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięć były przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, która określa warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ich ustalania, przyznawania i wypłacania, a istota sporu sprowadza się do ustalenia zależności pomiędzy świadczeniami rodzinnymi, o które wystąpiła skarżąca na rok 2006/2007 na podstawie wskazanej wyżej ustawy a świadczeniem pracy przez ojca jej dzieci na terytorium [...] i tym samym podleganiu ustawodawstwu innego państwa członkowskiego Unii Europejskiej w zakresie świadczeń rodzinnych. Zgodnie z art. 1 ustęp 3 u.ś.r., przysługują one obywatelom polskim, jeżeli zamieszkują na terytorium RP przez okres zasiłkowy, w którym otrzymują świadczenia rodzinne, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Zgodnie z definicją, zawartą w art. 3 punkt 15 "a" u.ś.r., ilekroć jest w niej mowa o przepisach o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, oznacza to: - rozporządzenie Rady (EWG) nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie (Dz.Urz.WE L 149 z 5 lipca 1971 r., str. 2 ze zm., Dz.Urz. UE polskie wydanie specjalne, rozdział 5, t.1, str.83, ze zm.) oraz - rozporządzenie Rady (EWG) nr 574/72 z dnia 21 marca 1972 r. w sprawie wykonywania rozporządzenia (EWG) nr 1408/71 w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie (Dz.Urz. WE L 74 z dnia 27 marca 1972, str. 1, ze zm., Dz.Urz. UE polskie wydanie specjalne, rozdz.5, t.1, str. 83 ze zm.). Zawarte w tych aktach prawnych przepisy pozwalają na wyeliminowanie skutków podlegania różnym systemom zabezpieczenia społecznego różnych państw, przede wszystkim w związku ze zmianami miejsca pobytu lub zamieszkania. Ustawodawca polski wprowadził przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w art. 23 "a" u.ś.r. w celu zharmonizowania wypłacania świadczeń w krajach członkowskich Unii Europejskiej. Zgodnie z art. 23 "a" ust. 1 u.ś.r. w przypadku, gdy członek rodziny osoby uprawnionej do świadczeń rodzinnych przebywa poza granicami RP w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy przekazuje wniosek wraz z dokumentami do marszałka województwa. W przypadku zaś wyjazdu członka rodziny do państwa, o którym mowa w ust. 1, po wydaniu przez organ właściwy decyzji przyznającej świadczenia rodzinne, organ właściwy występuje do marszałka województwa o ustalenie, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (art. 23 "a" ust. 2 u.ś.r.). W przedmiotowej sprawie informacja o przebywaniu i zatrudnieniu ojca dzieci skarżącej na terenie [...] została uzyskana już po wydaniu decyzji przez organ właściwy w przedmiocie przyznania wnioskowanych świadczeń rodzinnych. W tej sytuacji Marszałek winien ustalić na podstawie art. 23 "a" ust. 3, art. 32 ust. 2 u.ś.r. w związku z art. 123 k.p.a. (postanowieniem), czy w przekazanej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W przedmiotowej sprawie brak jest takiego ustalenia w odpowiedniej formie, jednak to uchybienie nie ma wpływu na wynik sprawy, bowiem Marszałek zawiadomieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. wszczął postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego na dzieci skarżącej za przedmiotowy okres zasiłkowy, wskazując m.in. na podstawę prawną – art. 21 u.ś.r. (dokładnie powinien być art. 21 ust. 1 pkt. 2 u.ś.r., tj. wydawanie decyzji w sprawach świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego). Ponadto na podstawie pisma [...]CPS z dnia [...] lipca 2010 r. oraz art. 23 "a" ust. 5 u.ś.r., Prezydent uchylił decyzję z dnia [...] września 2006 r. przyznającą skarżącej wnioskowane świadczenia rodzinne na okres zasiłkowy 2006/2007 (pismo MOPS z dnia [...] sierpnia 2010 r. k. [...] akt administracyjnych). Z powyższych czynności wynika, że Marszałek de facto uznał, że w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Z treści art. 23 "a" ust. 6 u.ś.r. wynika, że marszałek województwa w sytuacji uchylenia przez organ właściwy decyzji przyznającej świadczenia rodzinne, wydaje decyzję w tym przedmiocie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Zgodnie z art. 73 w/cyt. rozporządzenia Rady nr 1408/71, pracownik najemny lub osoba prowadząca działalność na własny rachunek podlegający ustawodawstwu Państwa Członkowskiego są uprawnione, w odniesieniu do członków swojej rodziny, którzy zamieszkują terytorium innego Państwa Członkowskiego, do świadczeń rodzinnych przewidzianych przez ustawodawstwo pierwszego państwa, tak jakby zamieszkiwali oni na terytorium tego państwa (z zastrzeżeniem przepisów załącznika VI). Sąd rozpoznający sprawę podziela poglądy wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 lipca 2010 r., VIII SA/Wa 249/10, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 20 kwietnia 2011 r., II SA/Sz 1179/10, publ. cbois), iż art. 73 rozporządzenia Rady nr 1408/71 nie pozbawia rodziny pracownika uprawnień przysługujących im w państwie miejsca zamieszkania. Organ I instancji, wykonując wytyczne organu odwoławczego zawarte w decyzji z dnia [...] maja 2011 r., miał ustalić, czy w danym okresie zasiłkowym, tj. od [...] września 2006 r. do [...] sierpnia 2007 r., zachodzi tożsamość świadczeń, tzn. czy strona pobierała w tym samym czasie świadczenie tego samego rodzaju z dwóch źródeł dwóch państw objętych przepisami o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (k. [...] akt administracyjnych). Aby w ogóle można było zastosować przepisy rozporządzeń dotyczące zbiegu świadczeń, czy też zakresu ich kumulacji, organy administracyjne powinny w sposób jednoznaczny, niebudzący wątpliwości i zrozumiały dla stron postępowania ustalić charakter oraz rodzaj uzyskanych świadczeń z państwa członkowskiego, w którym jest zatrudniony ojciec dzieci (por. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2011 r., I OSK 295/11, Lex nr 990242). Z decyzji organu I instancji wynika, że G. M. złożył wniosek o wypłatę świadczeń rodzinnych na swoje dzieci w [...], gdzie przebywał i pracował od [...] marca 2006 r., które otrzymał w okresie od [...] kwietnia 2007 r. do [...] kwietnia 2008 r. Jednak brak jest ustaleń organów obu instancji, czy rodzaj świadczeń pobranych w [...] pokrywa się ze świadczeniami, o które wniosła skarżąca, czy prawo miejsca zatrudnienia ojca dzieci przewiduje świadczenia odpowiadające przyznawanym w Polsce świadczeniom rodzinnym. Marszałek, cytując art. 10 ust. 1 lit. "b" (i) rozporządzenia Rady nr 574/7, ustalił, że w przypadku aktywności zawodowej skarżącej w Polsce, ustawodawstwo polskie ma pierwszeństwo w zakresie wypłaty świadczeń rodzinnych. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku kiedy działalność zawodowa wykonywana jest w państwie zamieszkania członków rodziny, świadczenia rodzinne należne na podstawie m.in. art. 73 rozporządzenia Rady nr 1408/71 są zawieszone do wysokości świadczeń przewidzianych przez ustawodawstwo państwa miejsca zamieszkania członków rodziny. Aby jednak można było zastosować w przedmiotowej sprawie powyższe przepisy dotyczące koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ I instancji winien w pierwszej kolejności wypowiedzieć się, czy skarżącej przysługuje według ustawodawstwa polskiego prawo do przyznania wnioskowanych świadczeń rodzinnych na okres zasiłkowy 2006/2007. W tym zakresie, zdaniem Sądu, organ I instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy, co doprowadziło do przyjęcia błędnej podstawy prawnej, skutkującej odmową przyznania skarżącej w decyzji z dnia [...] września 2011 r. świadczeń rodzinnych według ustawodawstwa polskiego. Marszałek w sentencji decyzji powołał art. 5 ust. 1 u.ś.r., ustalający kryterium dochodowe, którego granic nie można przekroczyć, aby nabyć prawo do zasiłku rodzinnego. Z kolei z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że dwukrotnie zobowiązywał skarżącą do złożenia zaświadczenia o dochodach jej byłego męża, uzyskanych w [...] w miesiącu kwietniu 2006 r. Z uwagi na niezłożenie tego zaświadczenia organ uznał wniosek z dnia [...] lipca 2006 r. za niekompletny, co z kolei stało się podstawą do odmowy przyznania wnioskowanych świadczeń. W tej sytuacji, w ocenie Sądu, organ I instancji winien wziąć pod uwagę okoliczność, którą znał już z wcześniejszego odwołania skarżącej z dnia [...] marca 2011 r. odnośnie jej relacji z ojcem dzieci, a w szczególności, że nie utrzymuje z nim kontaktów od początku 2006 r., a w 2010 r. ich małżeństwo zostało rozwiązane przez rozwód (k. [...] -[...] akt administracyjnych). Jeśli organowi chodziło o ustalenie dochodu uzyskanego, o którym mowa w art. 5 ust. 4 "a" u.ś.r., to okoliczność niekorzystna dla uprawnionego, mogąca spowodować nieuzyskanie prawa do zasiłku rodzinnego w związku z uzyskaniem dochodu, jest przez organ badana z urzędu. Kryterium dochodowe przy zasiłku rodzinnym zostało bowiem przypisane wyłącznie do roku kalendarzowego poprzedzającego okres zasiłkowy, a więc w tym wypadku do roku 2005 (art. 5 ust. 1 w związku z art. 3 pkt. u.ś.r.). Późniejsze uzyskanie dochodu pomiędzy 1 stycznia a datą orzekania podlega ustaleniu przez organ z urzędu i uwzględnieniu w kwocie dochodu poprzez jego zwiększenie (por. Świadczenia rodzinne. Komentarz. A. Korcz-Maciejko, W. Maciejko. Wydawnictwo C.H.Beck. Warszawa 2009, str. 194). Skarżąca złożyła wszystkie dokumenty co do dochodu jej rodziny za 2005 rok oraz dotyczące jej zatrudnienia w okresie od [...] października 2006 r. Natomiast, zdaniem Sądu orzekającego w przedmiotowej sprawie, po żądane zaświadczenie o dochodach ojca dzieci za kwiecień 2006 r. Marszałek winien zwrócić się do właściwego organu pomocy społecznej w [...] (tym bardziej, że żądał tego dokumentu dopiero w lipcu i sierpniu 2011 r., a więc po upływie 6 lat od daty złożenia wniosku o przyznanie świadczeń rodzinnych na rok zasiłkowy 2006/2007), a nie odmawiać prawa do świadczeń z powodu braku wszystkich wymaganych dokumentów. Gromadzenie materiału dowodowego z urzędu przez organ administracji odpowiada zasadzie oficjalności postępowania administracyjnego, znajdującej zastosowanie w sprawach świadczeń rodzinnych (art. 7 k.p.a. w związku z art. 32 ust. 2 u.ś.r.). Zatem organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji nie wyjaśnił w sposób przekonywujący zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy (czym naruszył art. 11 k.p.a.). Decyzja Marszałka o odmowie przyznania skarżącej wnioskowanych świadczeń rodzinnych według ustawodawstwa polskiego jest dla niej o tyle niezrozumiała, że w dacie składania wniosku złożyła komplet wymaganych dokumentów, uzupełniając je następnie na żądanie organu o dokumenty związane z jej podjęciem zatrudnienia w 2006 r., a w toku postępowania administracyjnego informowała organ, że nie ma kontaktu z ojcem dzieci. Sąd podziela argumentację organu odwoławczego w tym zakresie, że "przepis art. 23 "a" u.ś.r. nie uzależnia uchylenia decyzji przyznającej świadczenie od jakichkolwiek okoliczności związanych z istniejącymi bądź nie więzami rodzinnymi", bowiem w sprawie, w której mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego organy administracji (zarówno organ właściwy, jak i Marszałek) winny niezbędne czynności podejmować z urzędu. W tej sytuacji brak złożenia przez skarżącą zaświadczenia o dochodach jej byłego męża uzyskanych w [...] w kwietniu 2006 r., gdy jest ono niezbędne dla organu w celu ustalenia dochodu rodziny w związku z jej wnioskiem z dnia [...] lipca 2006 r., nie powinno powodować odmowy przyznania świadczeń rodzinnych w okresie zasiłkowym 2006/2007. Należy uwzględnić okoliczność, że informację o zatrudnieniu ojca dzieci skarżącej w [...] uzyskał [...]CPS drogą urzędową; skarżąca nie miała o tym wiedzy z uwagi na zerwanie z nim kontaktów. Stąd wydaje się zasadnym uzyskanie z urzędu przez organ I instancji we własnym zakresie stosownego zaświadczenia o dochodach G. M. za kwiecień 2006 r., kiedy zaistniała konieczność ponownego rozpatrzenia wniosku z dnia [...] lipca 2006 r. z uwagi na uchylenie decyzji z dnia [...] września 2006 r. o przyznaniu świadczeń rodzinnych na okres zasiłkowy 2006/2007, a nie dwukrotne zobowiązywanie skarżącej do jego przedłożenia (bez zakreślenia terminu oraz bez wskazania sankcji w przypadku niezłożenia dokumentu, nazywane przez organ "uprzejmą prośbą"). Przechodząc do oceny legalności decyzji Kolegium należy stwierdzić, że zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, gdy w wyniku rozpoznania sprawy stwierdzi, iż ta jest prawidłowa. Podkreślić przy tym należy, iż w myśl zasady dwuinstancyjności, wyrażonej w art. 15 k.p.a., organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozpatrzoną decyzją organu I instancji. W wyroku z dnia 23 marca 1996 r., sygn. akt SA/Wr 1996/95 (publ. ONSA 1997, Nr 1, poz. 35) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Organ odwoławczy zobligowany jest zatem do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) i zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), winien dokonać ponownej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu przed organem I instancji, w zależności od wyników tej oceny dokonać jego ewentualnego uzupełnienia i wydać stosowne orzeczenie. Przesłanki formalne, jakie powinna spełniać każda decyzja administracyjna, określa art. 107 k.p.a., który to przepis na podstawie art. 140 k.p.a. znajduje zastosowanie również w stosunku do decyzji organów odwoławczych. W uzasadnieniu decyzji organ ten musi zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego w sposób jasny i wszechstronny, zgodny ze wspomnianą już wyżej zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.). Tymczasem organ odwoławczy w przedmiotowej sprawie ograniczył się jedynie do zacytowania stosownych przepisów prawnych, bez powiązania ich ze stanem faktycznym, nie rozpoznał od nowa sprawy merytorycznie, tylko w całości zaakceptował ustalenia organu I instancji. Zdaniem Kolegium, decyzja ta jest jasna, zrozumiała, rzetelna i dokładna, a państwem zobowiązanym do wypłaty wnioskowanych przez skarżącą świadczeń jest [...], a nie Polska. Organ odwoławczy w tej sprawie w żaden sposób nie uzasadnił tego wniosku, dlatego nie może dziwić twierdzenie skarżącej, że decyzja w tym zakresie jest dla niej niezrozumiała. Mając powyższe wywody na uwadze Sąd uznał, że obie kontrolowane decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów, mającym istotny wpływ na wynik sprawy (art. 7, art. 11, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a.), co uzasadniało konieczność wyeliminowania ich z obrotu prawnego (art. 145 § 1 punkt 1 litera "c" p.p.s.a.). O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji w pierwszej kolejności winien zażądać z instytucji zajmującej się wypłatą świadczeń rodzinnych w [...] zaświadczenia o dochodach uzyskanych przez byłego męża skarżącej w kwietniu 2006 r., potem stosownie do własnych ustaleń i zebranych dowodów orzec, czy skarżącej przysługują wnioskowane świadczenia rodzinne według ustawodawstwa polskiego, w następnej kolejności ustalić, czy prawo miejsca zatrudnienia G. M. przewiduje świadczenia odpowiadające przyznanym w przedmiotowym okresie zasiłkowym na rzecz jego dzieci świadczeniom w Polsce, które z tych świadczeń G. M. w okresie objętym postępowaniem pobierał i w jakiej wysokości, po czym dopiero rozważyć ewentualną kolizję systemów zabezpieczenia i zastosować art. 10 ust. 1 litera "b" (i) rozporządzenia Rady nr 574/72 w związku z art. 73 rozporządzenia Rady nr 1408/71.