VIII SA/Wa 661/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędzia WSA Cezary Kosterna, Protokolant referent stażysta Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi P. M. – wspólnika spółki cywilnej [...] na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przyznania pomocy finansowej na wspieranie gospodarowania na obszarach górskich 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. na rzecz skarżącego P. M. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Skarżący – P. M. - wspólnik spółki cywilnej "N.P.A." w dniu [...] czerwca 2010 r. wniósł skargę na decyzję nr [...] Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej: Dyrektor ARiMR lub organ drugiej instancji) z [...] maja 2010 r. uchylającą decyzję nr [...] Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. (dalej Kierownik ARiMR lub organ pierwszej instancji) z [...] lipca 2009 r. o odmowie przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2007 i umarzającą postępowanie przed organem I instancji. 2. Organ pierwszej instancji wydał decyzję odmawiającą "N.P. A." spółka cywilna przyznania pomocy z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2007 wobec niespełnienia warunków określonych w §6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 68, poz. 448 dalej: rozporządzenie ONW) – wnioskodawca nie przejął w posiadanie wszystkich działek zgłoszonych we wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2007 przez "A.E. M." sp. z o.o. 3. Odwołanie od decyzji Kierownika ARiMR wniósł w imieniu spółki cywilnej jej reprezentant w dniu [...] sierpnia 2009 r. W odwołaniu wskazał, że decyzję wydano w oparciu o błędną interpretację obowiązującego prawa. 4. Dyrektor ARiMR po rozpatrzeniu odwołania uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. Podniósł, że spółka cywilna nie ma zdolności prawnej i nie może być stroną postępowania administracyjnego ani adresatem decyzji administracyjnej. Stwierdził, że postępowanie zostało wszczęte błędnie przez organ pierwszej instancji, gdyż od początku było dotknięte wadą bezprzedmiotowości. Skoro spółka cywilna nie jest podmiotem prawa i nie ma zdolności prawnej, nie może zostać beneficjentem płatności. Zdaniem organu, nie można przyznać płatności, o którą wnosi spółka cywilna, na rzecz jej wspólników, a wniosku złożonego w imieniu spółki nie można traktować jako wniosku wniesionego faktycznie przez jej wspólników, gdyż jako wnioskodawców wskazano spółkę cywilną. 5. W skardze na decyzję Dyrektora ARiMR skarżący P.M. zarzucił naruszenie art. 105, 28 i 29 KPA w związku z materialnoprawnymi przepisami szczególnymi i wniósł o uchylenie decyzji obu instancji w całości. W skardze powołał się na poglądy, zgodnie z którymi posiadanie osobowości prawnej prawa cywilnego nie jest konieczne dla możliwości bycia stroną, a w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że również spółka cywilna może być stroną postępowania administracyjnego. Podniósł, że skoro zgodnie z art. 10 ustawy z 7 marca 2007 r. o w.r.o.w. pomoc przyznawana jest również jednostkom organizacyjnym nie posiadającym osobowości prawnej, to i spółka cywilna może być uznana za taki podmiot. Powołał się na definicję z art. 2 a rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003. Podniósł, że przepisy ustawy o ewidencji producentów rolnych nie stanowią prawa materialnego w sferze przyznawania płatności rolniczych. Reasumując wywody skargi stwierdził, że spółka może być stroną postępowania, bezpodstawnie wiec umorzono postępowanie naruszając przepisy art. 138 § 1 pkt 2 KPA oraz art. 105 §1 KPA. Pismem z [...] listopada 2010 r. skarżący zmodyfikował zarzuty i uzasadnienie skargi. W pierwszej kolejności podniósł, że Agencja przesyła beneficjentom uczestniczącym w systemie płatności tzw. wniosek "spersonalizowany", co następuje przed wszczęciem postępowania w sprawie przyznania płatności za dany rok, determinuje jednak treść i formę wniosku, którego złożenie wszczyna samo postępowanie. Taki wniosek został spersonalizowany, to jest wypełniony przez Agencję w zakresie danych identyfikacyjnych rolnika. Agencja wpisała jako dane rolnika dane spółki cywilnej. Zdaniem skarżącego stanowiło to ze strony Agencji ofertę sposobu wypełnienia zaciągniętych zobowiązań, które beneficjent płatności przyjmuje składając wniosek za kolejny rok. W sytuacji, gdy nie zmienia się stan prawny, a zmienia się jedynie ocena tego stanu przez organ administracji, to organy naruszyły zasady państwa prawa, w tym zasadę zaufania do organów wyrażoną w art. 8 KPA. Skarżący zaprezentował pogląd, że osobną kategorię podmiotów będących beneficjentami dopłat rolniczych stanowią grupy osób fizycznych lub prawnych tworzących konkretny węzeł obligacyjny, choćby te osoby fizyczne lub prawne występowały niezależnie, na własny rachunek, jako beneficjenci dopłat rolniczych. Jego zdaniem decyzje w sferze płatności rolniczych dla spółek cywilnych były wydawane dla wszystkich wspólników, ze wskazaniem firmy spółki, a doręczane były wspólnikowi uprawnionemu. Powołuje się na przyznawawanie spółce cywilnej podmiotowości w niektórych dziedzinach prawa (podatek VAT, podatek akcyzowy, prawo pracy). Skarżący powołał się na orzeczenia kasacyjne Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt II GSK: 454/09, 458/09, 460/09, 456/09, 455/09, 450/09, 449/09, 414/09, 451/09, 459/09) w których Sąd ten uznał, iż P.M. reprezentował w istocie nie spółki cywilne, lecz ich wspólników. Zarzucił Dyrektorowi ARiMR wyciągnięcie błędnych wniosków z wyroku WSA w Warszawie w sprawie VIII SA/Wa 564/08. Podniósł, że w istocie wniosek w przedmiotowej sprawie został złożony w imieniu wspólników spółki cywilnej, przez jednego ze wspólników, na którego pozostali wspólnicy wyrazili zgodę we wniosku EP. 6. W odpowiedzi na skargę Dyrektor ARiMR wniósł o jej oddalenie. Powtórzył argumentację dotychczasową. Podniósł, że skoro spółce cywilnej nie można nadać numeru identyfikacyjnego producenta rolnego, to tym samym nie można jej przyznać płatności. Ogólne sformułowania dotyczące definicji rolnika użyte art. 2 lit a Rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 i art. 2 lit. a Rozporządzenia Rady (WE) 73/2009 nie przesądzają o podmiotowości spółki cywilnej. Jednym z warunków przyznania płatności jest posiadanie numeru identyfikacyjnego nadanego w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, a spółce cywilnej taki numer nadany być nie może. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona, choć nie ze wszystkich przyczyn w niej wskazanych. 7.1. Sąd w składzie rozpoznającym tę sprawę w pełni podziela przywoływany zarówno przez organy jak i skarżącego pogląd wyrażony wcześniej w przywołanej sprawie VIII SA/Wa 564/08, że spółka cywilna nie ma osobowości prawnej, zdolności sądowej, wekslowej, upadłościowej, układowej. Zdolność takową posiadają wspólnicy spółki. Jednak pogląd taki przeniesiony na grunt sprawy niniejszej nie przesądza o prawidłowości zaskarżonych decyzji. Zgodnie z art. 12 ust. 3 ustawy o ewidencji producentów rolnych wnioskodawcy podlegającemu wpisowi do ewidencji producentów na podstawie kilku tytułów nadaje się jeden numer identyfikacyjny, zaś zgodnie z art. 12 ust. 5 tej ustawy w przypadku producentów rolnych działających w formie spółki cywilnej nadaje się jeden numer ewidencyjny, to jest numer identyfikacyjny nadaje się temu wspólnikowi, co do którego pozostali wspólnicy wyrazili pisemną zgodę. Jest poza sporem, że Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Agencja lub ARiMR) wbrew tym przepisom nadała spółce cywilnej odrębny numer identyfikacyjny producenta rolnego. Konsekwentnie używała tego wadliwego numeru tak określając wnioskodawcę w "spersonalizowanym" wniosku przesłanym zainteresowanym, to jest z wpisanymi przez Agencję w formularzu wniosku danymi spółki cywilnej, w tym z wadliwie nadanym jej numerem identyfikacyjnym. Działanie takie wprowadzało w błąd zainteresowanych wspólników spółki cywilnej, prowokując i uzasadniając ich świadomość co do tego, że spółka cywilna jest podmiotem traktowanym jako producent rolny, uprawnionym do otrzymywania stosownej pomocy finansowej. Nie można przy tym czynić zainteresowanym wspólnikom zarzutu, że niejako dali się wprowadzić w błąd, że mimo obowiązywania zasady ignoratia iuris nocet. Sam organ przyznaje, że również tkwił w takim błędnym przekonaniu o podmiotowości spółki cywilnej i dopiero pod wpływem orzeczeń sądowych wydanych w toku postępowania w innych sprawach, doszedł do przekonania, że spółka cywilna nie jest jednak producentem rolnym. Organ I instancji do końca traktował spółkę cywilna jako stronę postępowania. Praktyka stosowania prawa i praktyka życia gospodarczego od końca lat osiemdziesiątych ubiegłego wieku, a nawet ustawodawstwo, traktuje niekiedy spółkę cywilną jako odrębny podmiot praw i obowiązków, wbrew jej cywilistycznej konstrukcji stosunku obligacyjnego wynikającej z przepisów kodeksu cywilnego, poparta wcześniejsza praktyka Agencji w podmiotowym traktowaniu spółek cywilnych, usprawiedliwiała błąd zainteresowanych wspólników w zgłoszeniu spółki cywilnej jako producenta rolnego występującego o środki pomocowe. W tej sytuacji wykorzystanie takiego błędu, usprawiedliwionego i nawet wywołanego przez samą Agencję, w celu wydania niekorzystnego dla wnioskodawców rozstrzygnięcia stanowiło naruszenie zasady zaufania obywateli do organów Państwa wynikającej z art. 8 KPA. Zasada ta tak jak i szereg innych zasad i przepisów szczegółowych Kodeksu postępowania administracyjnego ma na celu wyrównanie z natury nierównych pozycji obywatela i organu w postępowaniu władczym jakim jest postępowanie administracyjne, i zdaniem Sądu stoi ona na przeszkodzie temu, by organ wykorzystywał wywołany przez siebie (nawet nieświadomie) u strony błąd w rozumieniu prawa na niekorzyść obywatela. Organ zasłaniając się przepisami ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2007 r. Nr 64 poz. 427), które ograniczają zasadę udzielania informacji wynikająca z art. 9 KPA, nie może usprawiedliwiać wprowadzania przezeń obywateli (stron) w błąd. Gdyby do naruszenia zasady zaufania nie doszło i gdyby organ dostrzegając swój błąd we wcześniejszym potraktowaniu spółki cywilnej jako podmiotu uprawnionego poinformował o tym wspólników, to mogłoby to pozwolić wspólnikom na skorygowanie błędnego oznaczenia spółki jako wnioskodawcy, a więc wskazane naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) Ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zmianami – dalej: p.p.s.a.). Należy przy tym zauważyć, że podmiotem uprawnionym do otrzymania przedmiotowej pomocy finansowej dla producentów rolnych (rolnikiem) może być nie tylko pojedyncza osoba fizyczna lub prawna, ale również grupa osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, których gospodarstwo znajduje się na terytorium Wspólnoty, oraz która prowadzi działalność rolniczą. Takie określenie kręgu podmiotów uprawnionych zawarte jest w art. 2 a Rozporządzenia rady (WE) Nr 1782/2003 (Dz. U. UE L z 21 października 2003 r.) i przepisy prawa krajowego dotyczące dopłat odsyłają właśnie do tej definicji. Przenosząc te definicje na grunt prawa krajowego należy stwierdzić, że za tak rozumianego "rolnika" uprawnionego do otrzymania pomocy należy uznać będących osobami fizycznymi i/lub prawnych wspólników spółki cywilnej prowadzących na podstawie węzła obligacyjnego wynikającego z zawiązanej przez nich umowy spółki działalność rolniczą w ich gospodarstwie na terenie Wspólnoty. 7.2 Organ uznając, że spółka cywilna nie może być stroną w sprawie przyznania dopłat rolniczych, wydając decyzje o umorzeniu postępowania, dopuścił się naruszenia przepisów art. 64 § 2 w związku z art. 63 § 2, art. 29 i art. 30 KPA, nie stosując procedury wezwania do usunięcia braków określonej w art. 64 § 2 KPA. Jednym z wymogów formalnych podania (w przedmiotowej sprawie – wniosku), zgodnie z art. 63 § 2 KPA jest wskazanie, od kogo ono pochodzi, a więc wskazanie strony. Skoro spółka cywilna w myśl art. 29 i 30 KPA i zgodnie z powstałym u organu w toku postępowania przekonaniem, stroną nie jest, to organ powinien dojść do przekonania, że wniosek nie wskazując strony nie czyni zadość wymogom formalnym określonym w art. 63 § 2 KPA i powinien na podstawie art., 64 § 2 KPA wezwać wnoszących do usunięcia braków przez wskazanie, kto jest wnioskodawcą. Gdyby takie naruszenie przepisów prawa nie miało miejsca i stosowne wezwanie do usunięcia braków nastąpiło, to wnoszący wniosek mieliby możliwość wskazania właściwego podmiotu, który mógłby być stroną postępowania. A więc i to naruszenie przepisów postępowania popełnione przez organ II instancji mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie obu decyzji na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. 7.3. Konsekwencją wskazanych wyżej naruszeń przepisów art. art. 64 § 2 w związku z art. 63 § 2, art. 29 i art. 30 KPA było wadliwe zastosowanie art. 105 § 1 KPA przez organ II instancji. Zgodnie z art. 105 § 1 KPA postępowanie umarza się, gdy z jakichkolwiek przyczyn stało się ono bezprzedmiotowe. Użycie słowa "stało się" na gruncie wykładni językowej nie może być pozbawione znaczenia. Sugeruje to zaistnienie pewnego zdarzenia, czy wyjście na jaw takiego zdarzenia, powodującego bezprzedmiotowość postępowania w toku samego postępowania, po jego wszczęciu. Zdarzeniem powodującym "stanie się bezprzedmiotowym" postępowania było według organu II instancji dojście w trakcie postępowania odwoławczego do wniosku, że wskazana jako wnioskodawca spółka cywilna nie jest stroną postępowania. Nie zaszło więc żadne obiektywne zdarzenie prawne, żadna czynność prawna, która wpływała by na stan faktyczny i prawny sprawy, jej uczestników, a zaszła jedynie zmiana "stanu świadomości" organu wywołana refleksją na tle orzeczeń sądowych w innych sprawach, których wynik nie miał prawnego wpływu i związku ze sprawą niniejszą. Taka zmiana "stanu świadomości" nie czyniła więc postępowania sama przez się bezprzedmiotowym, powinna w pierwszej kolejności prowadzić do próby usunięcia stwierdzonych braków wniosku przez wezwanie zainteresowanych w trybie art. 64 § 2 KPA do właściwego wskazania strony, a dopiero po takim wezwaniu przy wskazaniu jako podmiotu uprawnionego takiego, który beneficjentem pomocy dla rolników być nie może, organ mógłby rozważyć bądź to umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 KPA, bądź wydanie decyzji merytorycznej, w tym również odmownej, jeśli nie wystąpiłyby przesłanki (podmiotowe lub przedmiotowe) udzielenia pomocy. Również to naruszenie przepisów postępowania popełnione przez organ mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie obu decyzji na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. Przedstawione wyżej rozważania dotyczące braku podmiotowości spółki cywilnej w postępowaniu administracyjnym dotyczącym płatności dla rolników wskazuje na to, że decyzja organu I instancji skierowana do spółki cywilnej jest błędna a stanowisko Kierownika Biura Powiatowego ARIMR w tym zakresie nie uzasadnione. W tej sytuacji decyzję organu I instancji należało uchylić w oparciu o art. 135 p.p.s.a. 7.4. Wobec wskazanych wyżej naruszeń przepisów postępowania, drugorzędne znaczenie ma naruszenie przez organy przepisów art. 28 KPA. Wspólnicy spółki cywilnej byli osobami, których interesu prawnego dotyczy postępowanie. Wobec braku podmiotowości spółki cywilnej, postępowanie które dotyczy (w sferze pewnej zewnętrznej nomenklatury) spółki cywilnej, w istocie dotyczy praw i obowiązków jej wspólników. Organy to niekiedy faktycznie dostrzegały, kierując niektóre pisma w sprawie nie do spółki, lecz do jej wspólników, jednak wspólników tych w sposób formalny i konsekwentny nie traktowały jako uczestników postępowania. Również i to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. 7.5. Za nietrafne sąd uznał zarzuty skargi, w których skarżący zarzuca, że organy niesłusznie nie uznały podmiotowości prawnoadministracyjnej spółki cywilnej w przedmiotowej sprawie. Jak wskazano w pkt 7.1 uzasadnienia co do zasady spółka cywilna nie ma osobowości prawnej, zgodnie z art. 29 KPA nie ma też ogólnej zdolności administracyjnej, to jest ogólnej zdolności bycia podmiotem (stroną) postępowania administracyjnego. Jednak art. 30 § 1 wprowadza ograniczoną możliwość bycia podmiotem postępowania administracyjnego przez podmioty nie mające osobowości prawnej według przepisów prawa cywilnego, ale tylko wtedy gdy taka zdolność prawna i zdolność do czynności prawnych wynika z przepisów szczególnych. W dziedzinie stosunków administracyjnoprawnych takimi szczególnymi przepisami nadającymi w pewnych zakresach uregulowanych tymi przepisami podmiotowość prawną (zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych w tych zakresach) są na przykład przepisy o podatku od towarów i usług, o podatku akcyzowym, Nie sposób doszukać się jednak takich przepisów nadających podmiotowość administracyjnoprawną spółce cywilnej w przepisach dotyczących pomocy dla rolników opartej na przepisach Unii Europejskiej. Jak wyżej wspomniano taka zdolność mają nie spółki cywilne, a grupy osób fizycznych i/lub prawnych prowadzące (wspólnie) działalność rolnicza, w tym związane węzłem obligacyjnym w postaci umowy spółki cywilnej. Jednak sama taka spółka cywilna nie może być traktowana jako podmiot uprawniony do dopłat odrębny od swoich wspólników traktowanych z osobna czy też traktowanych jako grupa osób. 8. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt. I w sentencji wyroku. W pkt II wyroku orzeczono na podstawie art.. 152 p.p.s.a., O zwrocie kosztów postępowania sądowego Sąd postanowił na mocy art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a., przy czym na zwrot ten składają się koszty zastępstwa procesowego strony reprezentowanej przed sądem przez adwokata oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa.