VIII SA/Wa 663/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz- Nowak, Protokolant Sekretarz sądowy Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2017 r. w Radomiu sprawy ze skargi [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa z siedzibą we [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa z siedzibą we [...] kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: "organ odwoławczy", "Kolegium") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: "k.p.a.") po rozpatrzeniu odwołania [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w J. od decyzji Prezydenta Miasta R. (dalej: "organ I instancji", "Prezydent") z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] znak: [...] ustalającej warunki zabudowy i sposób zagospodarowania terenu dla inwestycji zamierzonej przez [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą we W. polegającej na budowie trzech budynków usługowo - handlowych (nr [...],[...],[...]) z miejscami postojowymi i pylonem reklamowym na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w R. oraz na działkach nr [...], [...], [...] w R. orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i odmówiło ustalenia warunków zabudowy i sposobu zagospodarowania terenu dla wyżej opisanej inwestycji. U podstaw podjętego w tej sprawie rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2015 r. (data złożenia), uzupełnionym pismem z dnia [...] grudnia 2015 r. [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą we W. wystąpił do organu I instancji o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków usługowo - handlowych (nr [...],[...],[...]) z miejscami postojowymi i pylonem reklamowym na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w R. oraz na działkach nr [...],[...],[...] w R. Dostęp do drogi publicznej określono jako pośredni, przez działkę nr [...] i istniejący zjazd z ul. [...]. Decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] Prezydent działając na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.; dalej: "u.p.z.p.") oraz art. 104 k.p.a., zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1589; dalej: "rozporządzenie MI z 2003 r.") ustalił sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Odwołanie od powyższej decyzji złożył [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w J. Zaskarżonej decyzji organu I instancji zarzucił naruszenie: - art. 105 k.p.a. poprzez wydanie jej w sytuacji kiedy w obrocie prawnym istnieje decyzja o pozwoleniu na budowę dla tego samego terenu. W konsekwencji po wydaniu zaskarżonej decyzji i tak nie ma możliwości wydania kolejnego pozwolenia na budowę dla tego samego terenu; - art. 65 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 63 ust. 1 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla tego samego terenu, co istniejąca już w obrocie prawnym ostateczna (niewykonalna jeszcze) decyzja o pozwoleniu na budowę innej inwestycji na tym samym terenie; - art. 7 i 77 k.p.a. poprzez ustalenie, że inwestorowi przysługuje służebność przejazdu i przechodu przez działkę nr [...], co nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym, co doprowadziło do błędnego uznania, że teren objęty wnioskiem posiada dostęp do drogi publicznej na zasadzie ustanowionej służebności drogowej; - § 3 ust. 2 w zw. z § 2 ust. 5 rozporządzenia MI z 2003 r. poprzez błędne wyznaczenie granic obszaru analizowanego wynikające z przyjęcia błędnej szerokości frontu działki wynoszącej [...] m (szerokość działki od ul. [...]), podczas gdy front działki w analizowanym przypadku stanowi długość granicy pomiędzy działką nr [...], a działkami [...] i [...], której organ w ogóle nie ustalił. W związku z powyższym odwołujący się wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania I instancji. Organ odwoławczy, wskazaną na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i odmówił ustalenia warunków zabudowy i sposobu zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Uzasadniając Kolegium wskazało, iż z materiału dowodowego wynika, że decyzją Prezydenta Miasta R. z dnia [...] października 2012 r. znak: [...] ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków handlowo-usługowych z parkingiem, pylonem reklamowym na działkach nr [...],[...],[...] i [...] przy ul. [...] w R. Następnie organ ten decyzją z dnia [...] września 2014 r. znak: [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego polegającego na budowie zespołu budynków handlowo - usługowych nr [...] i [...], parkingu na 72 miejsca postojowe dla samochodów osobowych, dróg manewrowych wraz z murkami oporowymi oraz dwóch zjazdów z działki nr [...], a także pylony reklamowego na terenie działek nr ewid. [...],[...],[...] i [...] przy ul. [...] w R. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem [...] października 2014 r. Kolejną decyzją z dnia [...] października 2015 r. znak: [...] przeniesiono na wniosek [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą we W. ww. decyzję Prezydenta udzielającą pozwolenia na budowę. Następnie Kolegium wskazało, iż w świetle art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie warunków zabudowy możliwe jest przy łącznym spełnieniu warunków wymienionych w pkt 1 - 5 tj.: - kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, - dostępu do drogi publicznej, - zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu, - braku konieczności zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na nierolnicze i nieleśne, - zgodności decyzji z przepisami odrębnymi. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż oczywistym jest, że dla tego samego terenu możliwe jest wydanie nawet kilku decyzji o warunkach zabudowy, co wynika z art. 63 ust. 1 u.p.z.p. Sytuacja zmienia się natomiast, gdy w następstwie uzyskania decyzji o warunkach zabudowy zostanie wydane pozwolenie na budowę. Pozwolenie to jest zgodą organu na pobudowanie na danym terenie określonego w tym pozwoleniu obiektu, a więc gwarancją, że na danym trenie inwestor będzie mógł zrealizować konkretną inwestycję. Decyzja ta wiąże pozostałe organy, w tym organy wydające decyzję o warunkach zabudowy. A zatem ustalenia zawarte w decyzji o pozwoleniu na budowę powinny być brane pod uwagę przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem Kolegium skoro teren planowanej inwestycji z wydanego pozwolenia pokrywa się z terenem objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, którego przedmiotem jest niniejsze postępowanie, to organ I instancji winien wziąć taką okoliczność pod uwagę przy rozpatrywaniu sprawy. Jednocześnie Kolegium podzieliło stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 5 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 2409/12, zgodnie z którym, wydanie kolejnej decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest do czasu, gdy nie zostanie wydana decyzja o pozwoleniu na budowę. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy, Kolegium stwierdziło, że z uwagi na istnienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej w dniu [...] września 2014 r. dla inwestycji mającej być zlokalizowanej na terenie działek nr ewid. [...],[...],[...] i [...] przy ul. [...] w R., Prezydent nie miał możliwości do wydania po tej dacie kolejnej pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy dla tego samego terenu. W ocenie organu odwoławczego, działanie takie jest sprzeczne z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W związku z tym Kolegium stwierdziło konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i wydanie orzeczenia o odmowie ustalenia warunków zabudowy i sposobu zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Zdaniem Kolegium, w niniejszej sprawie brak jest podstaw do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego w oparciu o art. 105 k.p.a., gdyż istnieje bowiem przedmiot postępowania (wniosek o wydanie warunków zabudowy), podmioty postępowania (strony), jak również przepisy pozwalające na wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia. Za nietrafny organ odwoławczy uznał zarzut jakoby teren inwestycji objętej decyzją o warunkach zabudowy nie miał dostępu do drogi publicznej przez działkę [...] (brak ustanowionej służebności). Kolegium zauważyło, iż badając treść księgi wieczystej ustanowionej dla nieruchomości nr [...] (kw. Nr [...]) stwierdziło, że w dziale III księgi, pod pozycją "3" ujawnione zostało ograniczone prawo rzeczowe w postaci nieodpłatnej i ustanowionej na czas nieokreślony służebność przejazdu i przechodu przez całą działkę gruntu nr [...] - na rzecz każdoczesnego właściciela lub użytkownika wieczystego działki gruntu nr [...] i [...] objętej kw. [...]. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą we W. (dalej: "skarżąca"), która pismem z dnia [...] lipca 2016 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję z dnia [...] czerwca 2016 r. Autor skargi zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędne jego zastosowanie oraz błędną interpretację; 2) art. 65 u.p.z.p. poprzez błędną jego interpretację; 3) art. 6, art. 8, art. 9 oraz art. 107 § 1 k.p.a. poprzez niedołożenie należytej staranności w wyjaśnieniu stanu faktycznego i poprzez to zbadanie sprawy w sposób niewnikliwy oraz wadliwego ujęcia podstawy prawnej i uzasadnienia prawnego decyzji. Skarżąca wniosła o uchylenie ww. decyzji Kolegium z [...] czerwca 2016 r. Uzasadniając podniosła m.in., iż w niniejszej sprawie skarżąca zarówno uzyskała decyzję pozwolenia na budowę, jak i wystąpiła o nowe warunki zabudowy, ponieważ uznała, iż nie zamierza przeprowadzić inwestycji w dotychczasowym kształcie. Aby uzyskać pozwolenie zamienne, czyli de facto nowe pozwolenie na budowę w obecnym stanie prawnym, niezbędne jest uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy, co właśnie zostało uczynione. Zdaniem skarżącej, nie ulega wątpliwości, że podstawa zaskarżonej decyzji, jaką jest art. 65 ust. 1 u.p.z.p. dopuszcza stwierdzenie wygaśnięcia decyzji tylko wtedy, gdy inny wnioskodawca uzyskał na ten sam teren pozwolenie na budową. A contrario w sytuacji, gdy ten sam wnioskodawca uzyskał na ten sam teren pozwolenie na budowę, art. 65 ust. 1 u.p.z.p. nie może stanowić w żaden sposób podstawy rozstrzygnięcia odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Skarżąca wskazała, iż wnioskodawca zamierzając wystąpić o tzw. zamienne pozwolenie na budowę w trybie zmiany decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. musi jednocześnie przedłożyć decyzję o warunkach zabudowy, jeśli projektowane zmiany wykraczają poza zakres dotychczasowej decyzji o warunkach zabudowy. Podniosła, iż nie zamierza realizować decyzji pozwolenia na budowę w dotychczasowej postaci, a zatem interpretacja przepisów w takiej sytuacji nie może prowadzić do kreowania zakazów zmiany ostatecznych decyzji, gdyż jest to niezgodne z celowościową wykładnią przepisów art. 61 ust. 1 oraz art. 65 u.p.z.p., jak i art. 16 i art. 155 k.p.a. Zdaniem skarżącej, organ wbrew obowiązkowi wynikającemu, z przepisów nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Ponadto organ zobowiązany był w sposób wnikliwy i wyczerpujący zebrać oraz rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego można uznać, czy dana okoliczność została dostatecznie wyjaśniona i wtedy można uznać ją za udowodnioną. Tymczasem w realiach rozpoznawanej sprawy nie wyjaśniono w sposób jednoznaczny, jaki wpływ na wynik postępowania ma fakt, iż to skarżąca jest jednocześnie podmiotem pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zauważył, iż na tym samym terenie został już zaprojektowany zespół dwóch budynków wielkopowierzchniowych, wraz z parkingiem i pylonem reklamowym dla których wydano już pozwolenie na budowę. Z załączonego do wniosku projektu zagospodarowania terenu wynika, że nowoprojektowane budynki znajdować się mają w podobnej lokalizacji. Identycznie przedstawia się kwestia miejsc parkingowych. Dodatkowo powstać ma jeszcze jeden budynek, określony przez inwestora lit. "C" o powierzchni [...] m2. Powyższe okoliczności, zdaniem Kolegium, świadczą o braku możliwości "pogodzenia" dwóch inwestycji, które planowane są na tym samym terenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się zatem do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w sposób przewidziany w art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Dodać należy, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja SKO w R., na podstawie której ww. organ orzekł o uchyleniu w całości decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] maja 2016 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i sposobu zagospodarowania terenu dla inwestycji zamierzonej przez skarżącą [...] sp. z o.o. sp. k. i odmówił ustalenia warunków zabudowy i sposobu zagospodarowania terenu dla zamierzonej przez skarżącą inwestycji. Podstawą podjętego przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia stanowiło ustalenie, że z uwagi na istnienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej w dniu [...] września 2014 r. dla inwestycji mającej być zlokalizowanej na terenie działek nr ew. [...],[...], [...] i [...] przy ul. [...] w R., Prezydent Miasta R. nie miał możliwości do wydania po tej dacie kolejnej pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy dla tego samego terenu. Działanie takie jest bowiem sprzeczne z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z art. 63 ust. 1 u.p.z.p., w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości. W orzecznictwie wskazuje się, iż podmiot, któremu wydano decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania danego terenu ma prawo ponownie ubiegać się o wydanie tego rodzaju decyzji w odniesieniu do tego samego terenu pod warunkiem, że wniosek dotyczyć będzie innej inwestycji. Nie ma też przeszkód, aby wnioskodawca z tego rodzaju wnioskami wystąpił równocześnie i żeby dotyczyły one tego samego terenu, z tym że nie tych samych inwestycji ( wyrok NSA z dnia 5 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Po 873/97, ONSA 1998/4, poz. 141; wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1566/07, Lex nr 529537). Wydanie kolejnej decyzji o warunkach zabudowy na rzecz tego samego inwestora, w odniesieniu do tego samego terenu i tej samej inwestycji stanowiłoby bowiem podstawę do stwierdzenia nieważności tej decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., gdyż dotyczyłaby ona sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Jednakże kluczową kwestią dla prawidłowości rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu administracyjnym są dokonane w tym postępowaniu ustalenia faktyczne, które muszą być niewadliwe. Tymczasem ocena prawidłowości tych ustaleń w rozpoznawanej sprawie jest negatywna. Zgodzić się należy z SKO, że dla tego samego terenu decyzje o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy. Wynika to wprost z art. 63 ust. 1 u.p.z.p. Natomiast teza, że wydanie kolejnej decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej tego samego terenu jest możliwe do czasu, gdy nie zostanie wydana decyzja o pozwoleniu na budowę jest, w kontekście powyżej wyrażonego poglądu orzeczniczego, nie do zaakceptowania. Organ odwoławczy nie kwestionuje, że decyzja Prezydenta Miasta R. z dnia [...] września 2014 r. o pozwoleniu na budowę dotyczyła zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego polegającego za budowie zespołu dwóch budynków handlowo-usługowych na wyżej określonym terenie. Natomiast wniosek skarżącej spółki z dnia [...] grudnia 2015 r. oraz wydanego w jego rezultacie decyzja Prezydenta Miasta R. z dnia [...] maja 2016 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczyły inwestycji budowy trzech budynków usługowo-handlowych na ww. terenie. Teza o braku możliwości "pogodzenia" dwóch inwestycji, które planowane są na tym samym terenie przyjęta przez SKO w R., jest błędna. Jak to już bowiem stwierdzono, jest powszechnie przyjęte i akceptowane stanowisko, że nie ma przeszkód, aby wnioskodawca ponownie ubiegał się o wydanie warunków zabudowy w odniesieniu do tego samego terenu pod warunkiem, że wniosek dotyczyć będzie innej inwestycji. W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy, jest bezsporne, że podmiotem ww. decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] września 2014 r. o pozwoleniu na budowę oraz wnioskodawcą ustalenia warunków zabudowy z dnia [...] grudnia 2015 r. jest skarżąca [...] sp. z o.o. sp. k., a więc zachodzi tożsamość podmiotowa. Natomiast odnośnie tożsamości przedmiotowej, tj. czy pozwolenie na budowę oraz ponowny wniosek o warunki zabudowy dotyczą tej samej inwestycji tylko z tego powodu, że lokalizowane są na tym samym terenie, Sąd uznał, że organ odwoławczy bez dokładnej analizy sprawy doszedł do uznania, że mamy do czynienia z identycznymi inwestycjami. W szczególności SKO powinno rozważyć, czy okoliczność, że pozwolenie na budowę dotyczy budowy dwóch budynków usługowo-handlowych, a ponowny wniosek o warunki zabudowy inwestycji polegającej na zamiarze budowy zespołu trzech budynków usługowo-handlowych na tym samy terenie, nie stanowi o tym, że są to różne inwestycje. Kwestia ta powinna być szczegółowo zbadana przez SKO. Podkreślić należy, że decyzja o warunkach zabudowy (szczególnie dotycząca większych inwestycji) może zawierać wiele szczegółowych elementów technicznych. Dopiero ich zestawienie może pozwolić organowi administracji publicznej na ocenę, czy konkretny wniosek dotyczy nowej inwestycji, czy też wnioskodawca już uzyskał decyzję o warunkach zabudowy oraz pozwolenie na budowę dla konkretnej inwestycji. Z powyższych względów, Sąd mając na uwadze, iż w sprawie istnieją wątpliwości, co do tożsamości obu zamiarów inwestycyjnych objętych kontrolowaną sprawą, których organ nie wyjaśnił prowadząc niniejsze postępowanie, uznał, iż w toku postępowania organ dopuścił się naruszenia art. 7 i 77 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu – w punkcie 2 sentencji wyroku.