VIII SA/Wa 664/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Justyna Mazur, Protokolant Referent stażysta Aleksandra Żurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2020 r. w Radomiu sprawy ze skargi T. A., H. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zmiany lasu na użytek rolny oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2019 roku, nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] – dalej Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 roku poz. 2096, z późn. zm. dalej kpa), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy T. i H. A., od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2019 r znak [...], stwierdzającej nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr. [...]: 1. zmieniającej działki leśne o nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...], [...] o powierzchni całkowitej 0,8583 ha, położonych w obrębie [...] na użytek rolny; 2. zobowiązującej T. i H. A. w zamian za odlesienie ww. działek do dokonania nasadzeń na następujących działkach nr ewid. [...] (pow. 0,02 ha), [...] (pow. 0,07 ha), [...] (pow. 0,57 ha), [...] (pow. 1,39 ha), [...] (pow. 0,30 ha), [...] (pow. 0,24 ha) położonych w miejscowości [...] gm. [...]. Termin nasadzenia: wiosna 2019 r. - orzekło - utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. Podstawą rozstrzygnięcia były ustalenia faktyczne i ocena prawna. Decyzją opisaną wyżej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] zmieniającej działki leśne o nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], położonych w obrębie [...], na użytek rolny z powodu, iż decyzja została wydana z pominięciem procedury środowiskowej. Powyższe działki zlokalizowane są w Obszarze Chronionego Krajobrazu [...]. Zmiana lasu na użytek rolny na obszarze ww. form ochrony przyrody należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r. poz. 2081 z późn. zm. dalej ustawa) oraz w § 3 ust. 1 pkt 86 lit c) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71 dalej rozporządzenie) i obligatoryjnie wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Ponadto, zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 9 ustawy, uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej zmiany lasu na użytek rolny następuje przed uzyskaniem decyzji starosty o zmianie lasu na użytek rolny, wydawanej na podstawie art. 13 ust. 2 i 3 pkt 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2018 r. poz. 2129 ustawa o lasach). Decyzję te w terminie zaskarżyli Państwo T. i H. A. nie zgadzając się z jej treścią. Wnieśli o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania. W uzasadnieniu podali, że decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Doszło do powstania ujemnego interesu ekonomicznego po stronie wnioskodawców, który może stanowić o odpowiedzialności Skarbu Państwa. Podnosili, że chcą rozwijać posiadane gospodarstwo rolne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpoznając wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy ustaliło i zważyło co następuje: Zawiadomieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r. poinformowano strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...]: 1. zmieniającej działki leśne 0 nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...] o powierzchni całkowitej 0,8583 ha, położonych w obrębie [...] na użytek rolny; 2. zobowiązującej T. i H. A. w zamian za odlesienie ww. działek do dokonania nasadzeń na następujących działkach nr ewid. [...] (pow. 0,02 ha), [...] (pow. 0,07 ha), [...] (pow. 0,57 ha), [...] (pow. 1,39 ha), [...] (pow. 0,30 ha), [...] (pow. 0,24 ha) położonych w miejscowości [...] gm. [...]. Termin nasadzenia: wiosna 2019 r. W dniu [...] kwietnia 2019 r. do Kolegium wpłynęło pismo od T. i H. A., w którym wniesiono o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, gdyż decyzja Starosty wywołała już nieodwracalne skutki prawne i faktyczne. Dodano, że po zakupie nieruchomości okazało się, że nie ma tam lasu, gdyż ktoś go wyciął. Z tego względu wystąpiono o zmianę lasu na użytek rolny, na co otrzymano zgodę. Co więcej decyzja została już wykonana, o czym poinformowano pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. Kolegium przechodząc do rozpoznania wniosku stwierdziło, że zgodnie z art. 156 § 1 kpa, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Wskazało, że przedmiotem postępowania nadzorczego jest przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją szczególną, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 kpa. Procedura stwierdzenia nieważności jest odrębnym i samodzielnym postępowaniem, a zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została z naruszeniem przepisów określonych w art. 156 § 1 kpa. Zatem postępowanie takie ma odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. Przesłanką stwierdzenia nieważności szczególnie rozważaną na gruncie przedmiotowej sprawy było wydanie aktu z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Warunkiem wstępnym do uznania, że wystąpiło rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jest stwierdzenie, że w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny. W ten sposób można oddzielić przypadki naruszenia prawa spowodowane błędną wykładnią przepisów lub nieodpowiednim ich zastosowaniem od rażącego naruszenia prawa (vide np.: B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks Postępowania Administracyjnego Komentarz, wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 2000, str. 661). W rozpoznawanej sprawie okolicznością bezsporną jest, że działki nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], położonych w obrębie [...] zlokalizowane są w Obszarze Chronionego Krajobrazu [...] utworzonego zarządzeniem nr [...] z dnia [...] maja 2005 r. Wojewody [...] (Dz. Urz. woj. M.. Nr 105, poz. 2951 z późn. zm.). Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 83 c) powołanego wyżej rozporządzenia zalicza się przedsięwzięcia polegające na zmianie lasu lub nieużytku na użytek rolny lub wylesienia mające na celu zmianę sposobu użytkowania terenu na obszarach objętych formami ochrony przyrody o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1- 5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1- 3 tej ustawy. Obszar chronionego krajobrazu jest natomiast formą ochrony przyrody wymienioną w art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody. W tej sytuacji nie budzi żadnych wątpliwości, że zmiana lasu na użytki rolne dokonana decyzją Starosty [...] wymagała uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o jakiej mowa w art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r. poz. 2081 z późn. zm.). Co więcej decyzja ta wymagana była przed uzyskaniem decyzji o zmianie lasu na użytek rolny - wydawanej na podstawie ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2017 r. poz. 788 oraz z 2018 r. poz. 650, 651, 1479, 1507 i 1669), co wynika wprost z art. 72 ust. 1 pkt 9 ustawy. Kolegium ustaliło, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] lipca 2018 r. znak: [...]: - zmieniająca działki leśne o nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] o powierzchni całkowitej 0,8583 ha, położone w obrębie [...] na użytek rolny; - zobowiązująca T. i H. A. w zamian za odlesienie ww. działek do dokonania nasadzeń na następujących działkach nr ewid. [...] (pow. 0,02 ha), [...] (pow. 0,07 ha), [...] (pow. 0,57 ha), [...] (pow. 1,39 ha), [...] (pow. 0,30 ha), [...] (pow. 0,24 ha) położonych w miejscowości [...] gm. [...] wydana została z rażącym naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Starosta [...] przy wydawaniu decyzji rażąco naruszył bowiem przepis art. 72 ust. 1 pkt 9 ustawy, w związku z art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy i § 3 ust. 1 pkt 83 c) rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71). Rozpoznając zarzuty wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, Kolegium oceniło wystąpienie przesłanki negatywnej do stwierdzenia nieważności decyzji, jaką jest zdaniem skarżących, wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych. W myśl art. 156 § 2 kpa., nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3. 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Kolegium rozpoznając sprawę w I instancji odniosło się do zarzutu wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych, bowiem był on podniesiony już na tym etapie postępowania . Odwracalność skutków prawnych związana jest bowiem nie z dokonanymi fizycznymi czynnościami (usunięcie drzew/nasadzenie drzew). Skutek prawny decyzji będzie wówczas nieodwracalny, jeżeli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego. Inaczej mówiąc organ nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może też skorzystać z drogi postępowania administracyjnego. Nieodwracalność skutku prawnego w tym znaczeniu polega na tym, że odwrócenie tego skutku jest prawnie niedostępne dla organu administracji publicznej, działającego w granicach obowiązywania norm prawa publicznego, w formach prawnych właściwych dla tej administracji i w trybie postępowania przypisanym tejże administracji. W przypadku decyzji dotyczącej zmiany działek leśnych na użytki rolne nieodwracalność skutków prawnych nie występuje. Wyjaśnienia wymaga, że przejściowe nawet pozbawienie lasu drzew nie stanowi przesłanki do zmiany przeznaczenia terenu na użytek rolny na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy z 1991 r. o lasach, ale zobowiązuje właściciela do uzupełnienia struktury lasu i jego zalesienia. W konsekwencji nie można przyznać racji skarżącym, że w sprawie wystąpił przypadek nieodwracalnych skutków prawnych. Powstanie ujemnego interesu ekonomicznego i ewentualna odpowiedzialność Skarbu Państwa nie są przesłankami negatywnymi w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji. Stwierdzenie choćby jednej wady kwalifikowanej w decyzji nakazuje stwierdzenie jej nieważności. Jak Kolegium ustaliło, decyzja Starosty [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a to uzasadnia stwierdzenie jej nieważności. Dlatego Kolegium postanowiło zaskarżoną decyzję utrzymać w mocy mając na uwadze przepis art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Skargę na decyzje Kolegium wnieśli T. i H. A. Zaskarżonej decyzji zarzucali : 1) naruszenie przepisów postępowania, w postaci: a) art. 6 i 7 kpa - tj. zasady praworządności i prawdy obiektywnej poprzez brak rozpatrzenia istoty sprawy, w tym brak rozpoznania historycznych uwarunkowań oraz brak przeprowadzenia dowodów na potwierdzenie istniejącego stanu faktycznego i prawnego nieruchomości, co do których orzekano - co miało miejsce bez przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie wizji lokalnej, czy analizy materiałów dostępnych organowi, a związanych z treścią aktu notarialnego którym skarżących przedmiotowe nieruchomości nabyli, jak też z pominięciem treści ksiąg wieczystych, z których wynikało, że stanowią one grunt rolny, w związku z czym brak było przesłanek dla oceny sytuacji wywołanej wskutek wydania skarżonej decyzji, jako spowodowanej rażącym naruszeniem prawa, gdy takowego naruszenia nie było , zaś stan prawny powstały na skutek wydania decyzji z dnia [...] lipca 2018r. przez Starostę [...] (nr [...]) był zgody z prawem, bowiem dokumentował stan istniejący oraz powstały wcześniej stan prawny; powyższe oznacza brak rozważenia wszelkich podstaw dla merytorycznego rozpatrzenia sprawy oraz brak podejmowania starań dla wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy (też brak stanowiska Starosty), w związku z nakazem działania przez organ w interesie tak indywidualnym, ale i społecznym co winno stanowić jedną z najdonioślejszych przesłanek, którymi winien kierować się organ; b) art. 8 kpa poprzez brak podjęcia starań dla wyjaśnienia sprawy, brak należytego rozpoznania strony podmiotowej sprawy i brak umożliwienia udziału w niej innych stron, tj. Gminy, która rozpoznaje w przedmiotowych działkach części składowe gospodarstwa rolnego, które w takim kształcie zostało przez skarżących nabyte od ich poprzednika prawnego (okoliczność zupełnie pominięta); c) art. 9 i 10 kpa, tj. informowania i czynnego udziału stron, poprzez brak poinformowania lub zapytania strony skarżącej oraz innych podmiotów, którym odmówiono przymiotu strony, jakie argumenty i na jaka okoliczność winny podnieść, zgodnie ze swym interesem; d) art. 77 i 78 kpa poprzez brak zebrania i rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego, związanego z treścią ksiąg wieczystych, charakterem naniesień na przedmiotowym gruncie, w końcu, że stanowią one część gospodarstwa rolnego i są tak wykorzystywane od ponad 42 lat (okoliczność co do okresu dotąd nie znana nawet skarżącym), i takim samym okresie grunt pozbawiony roślinności leśnej oraz trwale pozbawiony związku z gospodarką leśną i trwałe nie mogący być tak wykorzystywanym, co zdaje się stanowić okoliczność potwierdzającą brak prawnych przesłanek dla stwierdzenia nieważności decyzji o zmianie charakteru prawnego gruntu; dalej także brak rozpoznania, czy dla przedmiotowego gruntu istniał Plan urządzenia lasu, czy też nie oraz czy w sprawie historycznie nie wydawano decyzji o zmianie lasu na użytek rolny — skoro obligatoryjne kontrole wykorzystywania gruntów (jak i ustalenie planu urządzenia lasu - vide: kompetencje starosty) nie doprowadziły do wykrycia faktu, iż grunt od niemal pół wieku nie stanowi lasu, co dowodzi, że grunty stanowiły grunt rolny, a jedynie nie sprostowano oczywistej niezgodności informacji w obszarze kompetencji tego samego organu - starosty; e) art. 107 § 1 kpa - braki i enigmatyczność osnowy decyzji w postaci powiązania jej tylko z pobieżnymi ustaleniami; f) art. 107 § 3 kpa w zakresie braków uzasadnienia decyzji oraz oparcia jej o niepełny, wybrakowany oraz niespójny materiał dowodowy, bez jego całościowego omówienia - choćby w zakresie powołanych wyżej braków dowodowych; oraz w końcu g) art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy w dacie orzekania obowiązywał niewątpliwy stan prawny, ale związany z utrwalonym status quo w postaci - które winny skutkować stwierdzeniem podstaw dla wznowienia postępowania lub co najmniej stwierdzenia naruszenia prawa mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) naruszenia przepisów prawa materialnego w postaci braku rozważenia oraz braku dostrzeżenia że przedmiotowy grunt nie stanowi lasu oraz: a) art. 6 ustawy o ochronie przyrody, poprzez przyjęcie, że w sprawie mamy do czynienia ze zmianą sposobu użytkowania gruntu na terenach objętych ochroną, gdy tymczasem stan jak obecnie trwa od ponad 42 lat i w związku z wydaną decyzją Starosty nie nastąpiła i nie była objęta wolą skarżących, zmiana sposobu użytkowania gruntu; b) art. 59 ust. 1 pkt 2, art. 72 ust. 1 pkt 9 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez przyjęcie że w sprawie skarżący ubiegają się o formalne umocowanie do zmiany sposobu użytkowania gruntu, gdy stan ten już trwa co najmniej 42 lata; c) art. 3 i art. 13 ustawy o lasach, poprzez przyjęcie, że w sprawie mamy do czynienia z pojęciem "lasu", gdy z analizy zapisów KW nr [...] (publicznie dostępny rejestr) -wynika, że działki np. [...],[...], czy [...] przed ich zakupem przez Skarżących posiadały status działek rolnych zabudowanych (BR); naruszono też definicję pojęcia las i nie zweryfikowano wszystkich jej desygnatów, co każe też zakładać, że tak wydana decyzja nie rozstrzygała sprawy co do istoty, bowiem tej istoty nie zbadała; zaś w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, zgodnie z którym do zakwalifikowania danego gruntu jako lasu konieczne jest spełnianie przez ten grunt oprócz przesłanki odnoszącej się do obszaru, każdorazowo jednej z przesłanek funkcjonalnych, których w niniejszej sprawie, w stosunku do przedmiotowego obszaru brak; - przez co skarżący wnosili o jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych W uzasadnieniu podnosili, że zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy swą poprzedzającą decyzję, którą stwierdziło nieważność decyzji Starosty [...] zmieniającą grunty na użytki rolne. Decyzje te zapadły bez wnikliwego rozważenia dostępnego materiału dowodowego, jak zapisy ksiąg wieczystych, akt nabycia nieruchomości przez skarżących, czy z pominięciem starań dla wyjaśnienia sprawy oraz wyjaśniania stronie wszystkich koniecznych okoliczności dla jej rozstrzygnięcia, a także bez podejmowania starań dla zgromadzenia materiału dowodowego w sprawie. Niemniej jednak, wśród powoływanych wyżej mankamentów postępowania, których waga powinna stanowić o uchyleniu skarżonej decyzji znajduje się okoliczność, że postępowanie to dotyczy przypisywaniu skarżącym woli zmiany przeznaczenia gruntu, gdy fakt ten miał już wcześniej miejsce i to już ponad 42 lata temu. W tym stanie rzeczy, wnosili o uchylenie decyzji utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję o stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty [...]. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1308, zwana dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W niniejszej sprawie kontroli sądu poddano decyzję wydaną w postępowaniu nieważnościowym. W tym wypadku dokonanie oceny wydanej decyzji w zakresie zgodności z prawem podlega specyficznym regułom, bowiem celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia - czy decyzja jest dotknięta wadą kwalifikowaną wskazaną w art. 156 § 1 k.p.a. Sprawa nie toczy się zatem w trybie zwykłym, lecz w trybie nadzoru, kiedy zupełnie wyjątkowo, wbrew wynikającej z art. 16 k.p.a. zasadzie trwałości decyzji ostatecznych, z enumeratywnie wyliczonych ustawowo przyczyn, można uznać decyzję ostateczną za dotkniętą tak ciężką wadą, iż zachodzi konieczność uznania jej za nieważną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 czerwca 1998 r. II SA 456/98). Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyrok Sądu Najwyższego z 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994, nr 3, poz. 36; wyrok NSA z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91). W postępowaniu nieważnościowym nie wyklucza się prowadzenia innych dowodów niż zgromadzone w postępowaniu zwykłym. Ustawodawca nie wprowadził zakazu prowadzenia nowych dowodów mających na celu ustalenie czy oceniane w tym postępowaniu orzeczenie rażąco narusza prawo. Z orzecznictwa sądów administracyjnych i piśmiennictwa wynika, że właściwy organ w postępowaniu nieważnościowym może prowadzić postępowanie dowodowe dla ustalenia czy podmiot wnoszący o stwierdzenie nieważności decyzji ma przymiot strony, a także w granicach sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25.02. 2011 roku, sygn. akt II OSK 1645/10; z dnia 5.04.2013 roku, sygn. akt II OSK 2344/11). W doktrynie jednoznacznie wskazuje się na rozstrzygnięcie sprawy w rozumieniu art. 158 § 1 kpa następuje na podstawie wyników czynności dowodowych postępowania prowadzonego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji (Adamiak, Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, komentarz Beck 2016, str. 781, nb.2 do art.158 kpa). Przede wszystkim należy zauważyć i podkreślić, że zaskarżona decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego – postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Przedmiotem tego postępowania jest ustalenie czy decyzja nie została wydana z ciężkim kwalifikowanym naruszeniem prawa, enumeratywnie wyliczonym w art. 156 § 1 k.p.a. W tym trybie postępowania, w którym ocenia się czy doszło do zaistnienia przesłanek nieważnościowych nie prowadzi się na nowo postępowania dowodowego, a jedynie dokonuje oceny czy zastosowano normy prawa materialnego do stanu faktycznego odpowiadającego hipotetycznemu stanowi faktycznemu zapisanemu w tej normie. Postępowanie prowadzone w trybie art. 156 § 1 k.p.a. nie jest ponownym merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, lecz przeprowadzeniem weryfikacji decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedna z kwalifikowanych wad wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 kpa, a w tej konkretnej sprawie wady określonej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Przedmiotem skargi jest decyzja Kolegium z dnia [...] lipca 2019 roku utrzymująca w mocy decyzje własną organu z dnia [...] maja 2019 roku stwierdzającą nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2018 roku, nr [...] o zmianie lasu na użytek rolny. Należy zauważyć, iż najdalej idącym zarzutem skargi jest zarzut naruszenia przepisów postępowania art. 6, art. 7, art. 77 i art. 78 k.p.a. w związku z art. 3 i art. 13 ustawy o lasach. Skarżący wskazywali, iż organ nie zebrał i nie rozpatrzył pełnego materiału dowodowego związanego z treścią ksiąg wieczystych, charakterem naniesień na przedmiotowym gruncie i nie uznania, iż stanowią one części gospodarstwa rolnego i są tak wykorzystywane od 42 lat i w rzeczywistości stanowiły grunt rolny. Tym samym naruszono art. 3 i 13 ustawy o lasach poprzez brak zweryfikowania czy przedmiotowe działki mogły zostać zakwalifikowane jako las w świetle wyżej powołanej ustawy o lasach. Zgodnie z zawartą w art. 3 ustawy o lasach, lasem jest grunt 1) o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) – drzewami i krzewami oraz runem leśnym – lub częściowo jej pozbawiony: a) przeznaczony do produkcji leśnej lub, b) stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo, c) wpisany do rejestru zabytków; 2) związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne. Należy zauważyć, podstawą prawną decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2018 roku był przepis art. 13 ust.2 ustawy o lasach. Zgodnie z art. 2 tej ustawy stosuje się ją do lasów bez względu na formę własności. W ocenie sądu podnoszona w skardze argumentacja, iż przedmiotowe działki faktycznie od wielu lat nie były działkami leśnymi, a były działkami rolnymi ponieważ zostały trwale pozbawione roślinności leśnej i związku z gospodarką leśną nie może stanowić argumentacji za uznaniem braku rażącego naruszenia prawa decyzji Starosty [...]. Należy zauważyć, iż w dniu [...] listopada 2016 roku poprzedni właściciel lasu [...] sp. z oo w [...] wystąpił do Starosty [...] o zezwolenie na wyrąb drzew z działek nr [...],[...] i [...] (o pow. 0,52 ha) i pozytywną decyzję w tym zakresie wydał organ. Następnie organ wydał decyzję z dnia [...] maja 2018 roku, nr [...] gdzie nakazał nowym właścicielom – T. i H. A. wprowadzenie roślinności leśnej na wyżej powołanych działkach. Decyzja ta została uchylona przez SKO w [...] w dniu [...] czerwca 2018 roku (pismo starosty do RDOŚ z [...] stycznia 2019 roku). Skarżący jako nabywcy gruntów leśnych weszli jako następcy prawni w prawa i obowiązki właścicieli lasów prywatnych, które to obowiązki określa ustawa o lasach. Tak więc utrata roślinności leśnej z działek [...],[...] i [...] (pow. 0,52 ha) nastąpiła w 2016 roku i stanowisko o tym, że wielu lat na tych działkach brak było roślinności pozostaje w sprzeczności z wyżej powołanymi zdarzeniami faktyczno- prawnymi. Nadto zupełnie niezrozumiałym wydaje się stanowisko Starosty jako organu zajmującego się ochroną lasów prywatnych, iż w 2016 roku wydaje dla [...] zgodę na wycinkę drzew, a następnie dla nabywcy tych działek nakaz nasadzenia. W ocenie Sądu nawet jeśli z jakichkolwiek przyczyn las utracił niektóre swoje cechy, takie jak drzewostan, czy runo leśne, nie traci on swego charakteru. Zmiany o charakterze faktycznym nie mogą stanowić podstawy do dokonania zmiany gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Z art. 24 ustawy o lasach wynika ciążący na właścicielu lasu obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego poprzez ponowne wprowadzenie roślinności leśnej i doprowadzenie do odtworzenia leśnego charakteru gruntu. Czasowy brak roślinności leśnej nie jest podstawą do zmiany gruntu leśnego na nieleśny. Gdyby dopuścić taką możliwość, każdy właściciel lasu poprzez jego wykarczowanie mógłby doprowadzić do utraty przez grunt charakteru leśnego. Taka sytuacja z punktu widzenia ratio legis ustawy o lasach jest niedopuszczalna (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 maja 2011 roku, IV SA/Wa 540/11). W ocenie sądu podnoszona w skardze argumentacja, iż przedmiotowe działki faktycznie od wielu lat nie były działkami leśnymi, a były działkami rolnymi ponieważ zostały trwale pozbawione roślinności leśnej i związku z gospodarką leśną nie wykazują nie znajduje usprawiedliwionych podstaw. Gdyby zaakceptować stanowisko skarżących, to nie byłoby żadnych podstaw aby organ prowadził postępowanie w trybie art. 13 ust.2 ustawy o lasach w stosunku do gruntów rolnych. Zdaniem Sądu należy podzielić ocenę prawną organu, iż organ wydając decyzję zmieniającą działki leśne na użytek rolny naruszył rażąco prawo ponieważ nastąpiło to z pominięciem procedury środowiskowej. Niewątpliwie przedmiotowe działki objęte decyzją o przekształceniu są zlokalizowane w Obszarze Chronionego Krajobrazu [...] utworzonego zarządzeniem nr [...] z dnia [...] maja 2005 roku Wojewody [...] (DZ. Urz. woj. M., nr 105, poz. 2951). Zgodnie z § 3 ust.1 pkt 86 c) rozporządzenia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się przedsięwzięcia polegające na zmianie lasu lub nieużytku na użytek rolny lub wylesienia na celu zmianę sposobu użytkowania terenu – na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust.1 pkt 1 -5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody. Obszar chronionego krajobrazu jest formą ochrony przyrody wymienioną w art. 6 ust.1 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody. Zgodnie z art. 59 ust.1 pkt 2 ustawy obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dotyczy planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek został stwierdzony na podstawie art. 63 ust.1. w tym przypadku wymagana była ocena czy obowiązek przeprowadzenia postępowania środowiskowego był potrzebny. Wypowiedzenie się w tej kwestii było obligatoryjne z uwagi, iż taka zmiana (las na użytek rolny) miała być dokonana w Obszarze Chronionego Krajobrazu [...]. Sąd nie podziela zarzutów skargi iż doszło do naruszenia przepisu art. 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody (DZ.U z 2020, poz. 55) ponieważ przepis ten zawiera katalog form ochrony przyrody wymieniając miedzy innymi Obszar Chronionego Krajobrazu, gdzie znajdują się przedmiotowe działki. Sąd nie podziela iż doszło do naruszenia art. 8, art. 9, art. 10 kpa poprzez brak udziału wszystkich stron, w tym gminy [...] ponieważ nie występuje w tej sprawie interes prawny po stronie gminy. Organ wydający decyzję z dnia [...] lipca 2018 roku w żadnym stopniu nie uwzględnił wyżej powołanych przepisów ustawy, rozporządzenia, zarządzenia Wojewody, ustawy o ochronie przyrody, co dawało podstawy do uznania rażącego naruszenia prawa o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Należy również podzielić stanowisko organu, iż faktyczny brak roślinności leśnej na gruntach leśnych nie może stanowić podstawy do uznania, iż doszło do nieodwracalnych skutków prawnych. Przepis art. 24 ustawy o lasach wprost stanowi, iż organ może nałożyć na właściciela lasu obowiązek nasadzeń gdy grunt leśny został pozbawiony roślinności leśnej. Nieodwracalność skutków prawnych związana jest ze zdarzeniem prawnym powstałym po wydaniu kwestionowanego akt, którego organ administracji nie może odwrócić, działając w granicach przysługujących mu kompetencji, a nie odnosi się do sfery faktów. Z tych też względów biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.