VIII SA/Wa 665/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna Sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w dniu 2 grudnia 2020 r., w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. M. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek należnych za maj 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...]. Wnioskiem z [...] kwietnia 2020 r. P. M. (dalej: Skarżący) zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za marzec - maj 2020 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020r., poz. 374 ze zm.), dalej: "ustawa o COVID-19". Decyzją z [...] lipca 2020r. Znak: [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił Skarżącemu prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za maj 2020 r. W uzasadnieniu organ przywołał treść art. 31zo ust. 2 oraz ust. 4 ustawy o COVID-19 i wyjaśnił, że osobie prowadzącej pozarolniczą działalność, o której mowa w art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 266, ze zm.), dalej: "u.s.u.s.", przysługuje prawo do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, należnych za maj 2020 r., jeżeli prowadziła działalność przed dniem 1 kwietnia 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych uzyskany w pierwszym miesiącu za który jest składany wniosek o zwolnienie, nie był wyższy niż 300% prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w 2020 r. Zwolnieniu z obowiązku opłacania podlegają należności z tytułu składek ustalone od obowiązującej najniższej podstawy wymiaru składek dla osoby prowadzącej pozarolniczą działalność. Organ przytoczył też treść art. 31zq i wskazał, że zgodnie z dokumentami rozliczeniowymi, Skarżący nie złożył do 30 czerwca 2020 r. deklaracji rozliczeniowej za maj 2020 r., zatem nie przysługuje mu prawo do zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie za maj 2020r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy – na skutek wniosku Skarżącego - decyzją z [...] sierpnia 2020 r. znak: [...] ZUS utrzymał w mocy decyzję z [...] lipca 2020 r., odmawiającą zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek należnych za maj 2020 r. Organ powtórzył argumentację, że wobec tego, iż Skarżący nie przesłał do 30 czerwca 2020 r. dokumentów rozliczeniowych za maj 2020 r., to nie przysługuje mu prawo do zwolnienia z obowiązku opłacania ww. należności. Podał, że wymagane dokumenty Skarżący złożył w dniu [...].07.2020 r., a ustawodawca nie przewidział wydłużenia terminu do złożenia dokumentów poza datę 30 czerwca 2020 r. - był to termin ostateczny. W skardze do tut. Sądu Skarżący wniósł o unieważnienie decyzji ZUS z dnia [...] sierpnia 2020 r. i z dnia [...] lipca 2020 r. Stwierdził, że zgodnie z obowiązującym prawem złożył wniosek o zwolnienie z opłacania składek. Z ZUS- u nie otrzymał żadnej informacji mówiącej o otrzymanym zwolnieniu z opłacania składek za miesiąc marzec - kwiecień. Otrzymał natomiast decyzję o nieprzysługującym mu prawie do zwolnienia za miesiąc maj 2020 r., którą utrzymano w mocy kolejną decyzją. Podniósł, że czuje się skrzywdzony przez instytucję państwową, bowiem spełnił wszystkie kryteria by móc skorzystać ze zwolnienia. Wskazał, ze prowadzi jednoosobowo działalność gospodarczą i osobiście prowadzi dokumentację księgową. W okresie marzec - maj 2020 r. przychód Skarżącego wyniósł [...] zł, a koszty działalności [...] zł. Pandemia COVID - 19 spowodowała, że przychody z najmu lokali spadły praktycznie do zera, a nie miał jeszcze przychodów z podstawowej działalności jaka jest skup owoców i warzyw. W jego ocenie, jako osoba opłacająca składki ZUS tylko za siebie, jest zwolniony z obowiązku złożenia deklaracji do ZUS zgodnie z obowiązującymi przepisami. Podniósł, że nie składał deklaracji ani w roku 2019 ani w roku 2018. Nie składał deklaracji za styczeń - luty 2020 r. Za miesiąc marzec i kwiecień złożył deklaracje DRA ponieważ przebywał na zwolnieniu lekarskim i pracownik ZUS poinformował go, że musi złożyć deklarację ze względu na chorobę. Nadmienił, że do dnia złożenia skargi nie otrzymał zasiłku chorobowego. Podkreślił, że wydane decyzje są bardzo krzywdzące, zwłaszcza, że istnieje możliwość zwolnienia, której ZUS go pozbawił dlatego, że Skarżący nie złożył deklaracji w terminie, przy czym zaznaczył, że był zwolniony z obowiązku jej składania. Podniósł, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wysłał do ZUS- u [...] lipca, a z decyzji z dnia [...] sierpnia 2020 r. wynika, iż wniosek ten wpłynął [...] sierpnia 2020 r. Zauważył też, że w decyzji z [...] sierpnia 2020 r. zawarto błędną podstawę prawną wskazując na nie złożenie dokumentów rozliczeniowych w terminie wynikającym z art. 31 zg w/w ustawy, a przepis ten dotyczy pobierania stypendium przez aplikanta aplikacji sędziowskiej. Podniósł, że w decyzji podano błędny adres Skarżącego, pomimo właściwych danych przekazanych do ZUS. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018r. poz. 2107), sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych, między innymi decyzji ostatecznych, przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325), dalej jako: "p.p.s.a." lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a ). W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując sądowej kontroli według wskazanych kryteriów, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza prawo ze względu na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, utrzymująca w mocy decyzję o odmowie zwolnienia Skarżącego z opłacenia należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe i ubezpieczenie zdrowotne za maj 2020 r. Organ podnosi, że Skarżący nie przesłał dokumentów rozliczeniowych do dnia 30 czerwca 2020 r., w związku z tym nie prawa do zwolnienia. Z kolei Skarżący zauważa, że nie ciąży na nim obowiązek prowadzenia dokumentacji, stąd organ nie może wymagać jej złożenia. W konsekwencji Skarżący stoi na stanowisku, że ma prawo do zwolnienia z opłacenia składek. Jak wynika z uzasadnienia decyzji (w aktach administracyjnych brak jest wniosku) Skarżący złożył wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za marzec-maj 2020 r. (niniejsza sprawa dotyczy miesiąca maja 2020 r.) powołując się na przepisy ustawy z 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 568). W podstawie prawnej wydanej decyzji z dnia 9 lipca 2020 r. organ powołał m.in. art. 31zq ust. 7 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - stanowiący o tym, że odmowa zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, następuje w drodze decyzji. W uzasadnieniu tej decyzji organ powołał art. 31zo ust. 2 i ust. 4 ww. ustawy regulujący zwolnienie z obowiązku opłacenia składek m.in. osób prowadzących jednoosobową działalność gospodarczą. Organ w zaskarżonej decyzji oraz w decyzji poprzedzającej powołuje się na obowiązek przedłożenia przez Skarżącego dokumentacji, jednakże nie wskazuje żadnego przepisu, który stanowi podstawę prawną spełnienia przez niego tego wymogu. Z kolei w decyzji z dnia [...] sierpnia 2020 r. przywołał m.in. art. 31zq ust. 8 tej ustawy przewidujący tryb zaskarżenia i odwołanie się do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy należy podać, że na podstawie art. 31zq ust.1-3 ustawy o COVID-19: - za marzec, kwiecień i maj 2020 r. a w przypadku, o którym mowa w art. 31zo ust. 8 - za lipiec, sierpień, wrzesień 2020 r., płatnik składek zobowiązany jest przesyłać deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zgodnie z tymi przepisami zwolniony jest z obowiązku ich składania (ust. 1); - Zakład Ubezpieczeń Społecznych zwalnia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia przesłania deklaracji rozliczeniowej lub imiennych raportów miesięcznych należnych za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek, a w przypadku gdy płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania - w terminie nie dłuższym niż 30 dni od terminu, w którym powinna być opłacona składka za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek (ust. 2); - warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r. a w przypadku, o którym mowa w art. 31zo ust. 8 należnych za lipiec, sierpień, wrzesień 2020 r. do dnia 31 października 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania (ust. 3). Zauważyć zatem należy, że z ww. przepisów jednoznacznie wynika, iż obowiązek złożenia dokumentacji jako warunek zwolnienia z opłacenia składek nie dotyczy tych płatników, którzy są zwolnieni z obowiązku jej składania. Skarżący, aczkolwiek złożył dokumentację w dniu [...] lipca 2020 r. podnosi, że nie miał obowiązku jej składania. W takim przypadku organ w pierwszej kolejności obowiązany był wykazać w uzasadnieniu decyzji, że obowiązek składania dokumentacji wymaganej przepisami prawa ciążył na Skarżącym i nie podlegał on zwolnieniu w tym zakresie. Należy podać jakie i kiedy złożone zgłoszenie o tym przesądza. Odnieść to następnie należy do konkretnych przepisów prawa i poczynić wywód, który pozwoli poznać klarowne stanowisko organu wraz z jego uzasadnieniem faktycznym i prawnym. Uzasadnienia decyzji wydanych w niniejszej sprawie nie czynią zadość temu wymogowi i po ich lekturze nie wiadomo z czego wywodzi organ obowiązek składania dokumentacji, nie podano żadnej argumentacji w tym zakresie. Zadość temu nie czynią dość skrótowe wywody poczynione dopiero na etapie odpowiedzi na skargę, która nie może zastępować uzasadnienia decyzji, nie stanowi też jej uzupełnienia. Zauważyć też należy, jak słusznie dostrzegł Skarżący w skardze, że powołany przez ZUS art. 31 zg ust. 3 przywołanej ustawy z 30 marca 2020 r. dotyczy innej materii. W ocenie Sądu, uzasadnienie decyzji sporządzone zostało z naruszeniem art. 107 § 1 pkt 6 (decyzja zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne) i § 3 k.p.a., na podstawie którego uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie stanowi zatem integralny składnik decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji (por. wyrok NSA z 12.05.2000 r., I SA/Kr 856/98). Tak więc uzasadnienie jako jeden z elementów decyzji, winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma kardynalne znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 § 3. Organ administracyjny jest zobowiązany wyjaśnić stronie zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać i zrozumieć zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Jak wyjaśnił NSA w wyroku z 7 stycznia 2009 r., II SA/Wa 1245/08: "Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych. Motywy decyzji winny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśnić tok rozumowań prowadzących do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy". Podkreślenia wymaga, że w szczególności decyzje odmowne (negatywne) dla wnioskodawcy powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać między innymi, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Brak zatem wykazania, że ustalono istotne okoliczności faktyczne w odniesieniu do konkretnych przepisów prawa, stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonego aktu (wyrok WSA w Kielcach z 28.02.2013 r., II SA/Ke 56/13: wyrok WSA we Wrocławiu z 15.03.2012 r., III SA/Wr 693/11). Sąd w obecnym składzie ww. poglądy podziela. W konsekwencji stwierdza, że zaskarżona decyzja wymogów tych nie spełnia. Biorąc to pod uwagę, podkreślić trzeba, że zadaniem sądu administracyjnego nie jest wyręczanie organów administracji w ich obowiązku stosowania zasady przekonywania, wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 § 3 k.p.a. W analizowanej sprawie organ ponownie rozpoznając sprawę nie sanował błędów w tym zakresie poprzednio popełnionych. Organ poświęcił całej sprawie jedynie kilka lapidarnych zdań. Z lektury zaskarżonej decyzji w żaden sposób nie wynika z czego organ wywodzi, że Skarżący miał obowiązek złożyć dokumenty. Organ uniemożliwił tym samym stronie poznanie toku rozumowania, utrudniając w ten sposób możliwość polemiki z jego twierdzeniami, a następnie możliwość zweryfikowania tego stanowiska przez sąd administracyjny. Wreszcie, uznając że dokumenty złożono po terminie, nie wskazał uzasadnienia swego stanowiska odnośnie ostateczności tego terminu. Biorąc pod uwagę powyższe, przedwczesne byłoby merytoryczne ustosunkowanie się przez Sąd do zarzutów zawartych w skardze - sprowadzających się do braku obowiązku składania dokumentacji - przed poznaniem motywów, jakimi kierował się organ wydając zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji uwzględni powyższe rozważania i rozstrzygnie sprawę co do istoty, a swoje stanowisko uzasadni zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., w szczególności odniesie się do wszystkich zarzutów Skarżącego w sposób umożliwiający poznanie Skarżącemu, a następnie ewentualnie sądowi administracyjnemu, powodów nieuwzględnienia (jeżeli nadal będzie miało to miejsce) tychże zarzutów. Ponadto przed wydaniem decyzji organ umożliwi Skarżącemu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, czyniąc tym samym zadość zasadzie zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, stosownie do art. 10 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu powyższy przepis także nie został zrealizowany, a w związku z tym doszło do jego naruszenia. Jednocześnie Sąd nie przesądza czy Skarżący ma, czy też nie ma prawa do zwolnienia z opłacenia składek. Stwierdza wyłącznie, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa, a organ ma obowiązek ponownego rzetelnego rozpoznania wniosku. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.