VIII SA/Wa 667/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędzia WSA Marek Wroczyński, Protokolant Justyna Kapusta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi J.K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2009r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. działając na podstawie art. 42 ust. 1 w związku z art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo Budowlane (Dz. U. z 1974r. Nr 38, poz. 229 ze zm., zwana dalej ustawą Prawo budowlane z 1974r.) oraz art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm., zwanej dalej ustawą Prawo budowlane z 1994r.) orzekł o udzieleniu Z. i A. M. pozwolenia na użytkowanie części samowolnie dobudowanej do budynku mieszkalnego na działce nr [...] usytuowanej przy ul. [...] w Z. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż prowadzi postępowanie w sprawie samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego o pomieszczenie wykorzystywane jako sklep motoryzacyjny. Kwestia samowolnej zmiany sposobu użytkowania parteru budynku mieszkalnego zostanie rozpatrzona po zakończeniu postępowania legalizacyjnego w sprawie samowolnej rozbudowy tego budynku mieszkalnego. Postępowanie legalizacyjne prowadzone było w oparciu o art. 40 ustawy Prawo budowlanego z 1974r. w związku z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994r. Na podstawie art. 40 nałożono na właścicieli budynku mieszkalnego obowiązek wykonania robót budowlanych doprowadzających samowolę budowlaną do stanu zgodnego z prawem po uprzednim wykluczeniu możliwości wydania nakazu rozbiórki samowolnie dobudowanej części. Nakazane decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2009r. roboty budowlane zobowiązani wykonali przed upływem terminu, następnie w dniu [...] maja 2009r. złożyli wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie samowolnie dobudowanej do budynku mieszkalnego części. Do wniosku dołączyli inwentaryzację geodezyjną powykonawczą i protokół badań instalacji elektrycznej wewnętrznej. Organ podał, iż obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu w przypadku wydania na podstawie art. 40 nakazu wykonania zmian lub przeróbek wynika wprost z art. 42 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974r. Podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie zdatności do użytkowania wykonanego obiektu (art. 42 ust. 3). Zdatność do użytkowania stwierdza właściwy organ korzystając w miarę potrzeb również z protokołów badań i sprawdzeń instalacji, inwentaryzacji geodezyjnej lub innych potrzebnych dokumentów. Zdatność do użytkowania samowolnie dobudowanej do budynku mieszkalnego części została w niniejszym postępowaniu potwierdzona poprzez wykonanie przez zobowiązanych nakazanych robót budowlanych i stwierdzenie ich realizacji przez organ nadzoru budowlanego. Powiatowy organ nadzoru budowlanego wskazał, iż spełnione zostały wszystkie warunki co do pozytywnego rozpoznania wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, stąd orzekł w tym przedmiocie. Decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2009r., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994r., po rozpoznaniu odwołania I. K. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu swojego stanowiska [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przedstawił szczegółowo przebieg postępowania w sprawie. Podał, że decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. powiatowy organ nadzoru budowlanego w Z. na podstawie art. 40 ustawy Prawo budowlane 1974r. zobowiązał inwestorów do wykonania w terminie do dnia [...] września 2006r. określonych robót budowlanych w samowolnie dobudowanym budynku. W toku postępowania odwoławczego organ II instancji decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2007 r., znak: [...], zmienił w/w decyzję w części dotyczącej terminu wykonania obowiązków, w pozostałym zakresie utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2007r. udzielił pozwolenia na użytkowanie samowolnie dobudowanego obiektu. Wyrokiem z dnia 18 stycznia 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 1413/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] maja 2007r. wraz z poprzedzającą ją decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006r. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008r. organ I instancji wznowił z urzędu postępowanie wobec własnej decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2007r., orzekając następnie decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008r. o odmowie jej uchylenia. W wyniku odwołania organ odwoławczy decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2008r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art.151 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 8 Kpa orzekł o uchyleniu decyzji pierwszoinstancyjnej nr [...] z dnia [...] lipca 2007r. jednocześnie odmawiając udzielenia pozwolenia na użytkowanie części samowolnie dobudowanej do budynku mieszkalnego oraz sklepu motoryzacyjnego w parterze budynku usytuowanego w Z. na działce nr ewidencyjnej [...]. Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2009r. organ I instancji zobowiązał inwestorów do wykonania w terminie do dnia [...] marca 2009r. określonych robót budowlanych w samowolnie dobudowanym budynku. W związku z odwołaniem I. K. organ odwoławczy zmienił w/w decyzję w części dotyczącej terminu wykonania obowiązków, w pozostałym zakresie utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Odnosząc się do złożonego odwołania organ odwoławczy stwierdził, iż wydana w dniu [...] lipca 2009r. decyzja powiatowego organu nadzoru budowlanego udzielająca inwestorom zgody na użytkowanie samowolnie dobudowanej do budynku mieszkalnego części jest prawidłowa. Organ nie dopatrzył się w działaniach organu orzekającego naruszeń przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania. Podał, iż istotnym dla prawidłowego rozstrzygnięcia było ustalenie terminu zakończenia samowolnej budowy. Podał, iż istotnym dla prawidłowego rozstrzygnięcia było ustalenie terminu zakończenia samowolnej budowy. Data ta była różnie określana przez strony postępowania. Właściciel nieruchomości sąsiedniej I. K. jako datę budowy podawał 1996r. albo 1998r., inwestor wskazywał 1994r. Na podstawie całokształtu materiału dowodowego ustalono, iż inwestycja zrealizowana została w 1994r., co uzasadniało zastosowanie w celu legalizacji samowolnie rozbudowanego budynku przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974r. Decyzją z dnia [...] lutego 2009r. (utrzymaną co do meritum w mocy przez organ odwoławczy) organ I instancji nakazał inwestorom w trybie art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974r. wykonanie określonych prac w celu doprowadzenia zrealizowanej samowolnie dobudowy do stanu zgodnego z prawem. Nakazane roboty budowlane zobowiązani wykonali przed upływem wyznaczonego terminu, co zostało potwierdzone protokołami z kontroli z dnia [...] kwietnia 2009r. oraz [...] maja 2009r. Powiatowy organ nadzoru budowlanego potwierdził zdatność do użytkowania dobudowanej części obiektu. Następnie w dniu [...] maja 2009r. inwestorzy złożyli wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie części samowolnie dobudowanej do przedmiotowego budynku mieszkalnego, dołączając do wniosku inwentaryzację geodezyjną powykonawczą oraz protokół badań instalacji elektrycznej wewnętrznej. Organ stwierdził, iż budynek mieszkalny z samowolnie wykonaną dobudową jest zgodny z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym miasta i gminy Z., obowiązującymi w dacie dokonanych zmian w latach 1990 – 1994, jest także zgodny z obecnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania miasta i gminy Z. (uchwała Nr [...]/95/2003 Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] listopada 2003r.). Zachowane zostały również warunki techniczne związane z usytuowaniem w/w budynku mieszkalnego, jak i jego samowolną dobudową (na budowę budynku mieszkalnego w granicy działki sąsiedniej właściciele posiadają pozwolenie na budowę z dnia [...] października 1958r.). Wykonana samowolnie dobudowa do budynku mieszkalnego nie stwarza zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia, nie stanowi zagrożenia dla środowiska, nie powoduje niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych, jak i zdrowotnych dla otoczenia, a także nie utrudnia zabudowy działki sąsiedniej. Dobudowane pomieszczenie, o niewielkich wymiarach i wysokości około 4,0m w linii zabudowy istniejącej ściany budynku mieszkalnego, jest zlokalizowane w odległości 11,5 m od budynku mieszkalnego skarżącej i nie powoduje żadnego utrudnienia. Za prawidłowe uznał rozstrzygnięcie przez organ I Instancji o udzieleniu zgody na użytkowanie zgodnie z art. 42 ustawy Prawo budowlane z 1974r. Wskazał, iż wytyczne w tym zakresie wynikały z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2008r. w niniejszej sprawie. Wyrok ten jest wiążący dla organów nadzoru budowlanego. Jeżeli bowiem nie zachodzą przesłanki do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego zgodnie z art. 37 ust. 1 i 2 cytowanej ustawy, organ nadzoru budowlanego powinien usankcjonować popełnienie naruszenia prawa polegające na wybudowaniu obiektu bez wymaganego pozwolenia na budowę, o ile nie ma ku temu przeszkód w przepisach prawa. Zgodnie z dyspozycją art. 42 ust.3 ustawy Prawo budowlane z 1974r. pozwolenie na użytkowanie już wybudowanego obiektu może być wydane po ewentualnym rozważeniu zastosowania sankcji przewidzianych w art. 37 w/w ustawy, a jeśli zastosowanie takich sankcji nie jest niezbędne przyjmuje się, że obiekt odpowiada wymogom ustanowionym przez prawo, co w praktyce oznacza, iż samowolę budowlaną, której się wcześniej dopuszczono, z momentem wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu, uważa się za niebyłą (wyrok Sądu Najwyższego z 12.03.1993, III ARN 2/93). Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego złożyła J. K. wnioskując o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji w całości. Wydanemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994r., a także art. 37 ust. 1 i art. 40 ustawy Prawo budowlane 1974r. w związku z treścią art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane 1994r. poprzez zastosowanie prawa budowlanego obowiązującego przed dniem 1 stycznia 1995r. do stanu faktycznego powstałego po tej dacie oraz naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 7 Kpa poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, ustalenia daty powstania spornej samowoli budowlanej oraz art. 75 §1 Kpa, poprzez nieprzyjęcie wszystkich dowodów mogących przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a w szczególności dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa ewentualnie specjalisty z zakresu chemii budowlanej, a także dowodu z oględzin obiektu spornego oraz dowodu z przesłuchania wykonawcy mapy J. D. sporządzonej według stanu na dzień [...] sierpnia 1998r. dla ustalenia wieku samowoli budowlanej, a tym samym ustalenia czy obiekt był wybudowany pod rządami prawa budowlanego obowiązującego przed dniem 1 stycznia 1995r., czy też po tej dacie, a także art. 76 §1 Kpa, poprzez odmowę dopuszczenia dowodu z mapy geodezyjnej złożonej przez skarżącego. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła szczegółowo stan faktyczny sprawy oraz powtórzyła argumenty powoływane w toku postępowania administracyjnego. Za błędne uznała przyjęcie przez organ odwoławczy ustalenie, że samowola budowlana została wykonana i zakończona przed dniem 1 stycznia 1995r., tj. pod rządami ustawy Prawo budowlane1974r., tak więc samowolę tę należy oceniać wedle tych przepisów w związku z treścią art. 103 ustawy Prawo budowlane 1994r. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, przy dokonaniu jego właściwej oceny nie dawał podstaw do przyjęcia ustalenia, że obiekt będący samowolą budowlaną powstał i został zakończony przed 1 stycznia 1995 r. W swoich ustaleniach w tym zakresie organ I instancji oparł się jedynie na zeznaniach świadków, w tym wskazanych przez inwestora. Organy obu instancji nie dokonały analizy złożonych zeznań, mimo że były ogólnikowe i niejasne. Odmówiono przymiotu dowodu dokumentowi urzędowemu - mapie stanowiącej projekt zagospodarowania działki sporządzonej przez geodetę uprawnionego. Mapa ta przedstawia stan faktyczny na działce inwestora samowoli budowlanej (według stanu na dzień [...] sierpnia 1998r. Na powołanej mapie obiektu przedmiotowej samowoli budowlanej nie zaznaczono. Stanowi więc ona podstawowy i obiektywny dowód na to, że w dacie jej sporządzenia sporny obiekt nie istniał, nie był wybudowany. Powstał więc po dniu 31 grudnia 1994r. Przyjęcie przez organy orzekające, iż w/w mapa nie może stanowić dowodu w niniejszym postępowaniu jest nieprawidłowe. Przyjęcie zeznań świadków, nie uznania zaś dowodu z dokumentu prowadzi do uznania, iż zaniechano należytego wyjaśnienia sprawy. Wskazane uchybienia w zakresie postępowania doprowadziły organy nadzoru budowlanego do całkowicie mylnego i nieuzasadnionego wniosku, że obiekt dobudówki będący samowolą budowlaną został zakończony przed 1 stycznia 1994r. W konsekwencji i nietrafnie zastosowano przepisy prawa przed tym dniem obowiązujące legalizując samowolę budowlaną. Naruszono więc również przepisy prawa materialnego powołane na wstępie. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają, zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się, więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – powoływanej dalej jako p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba, że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Po rozpoznaniu sprawy Sąd stwierdził, że zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, niezbędnym więc jest wyeliminowanie ich z porządku prawnego. Zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994r., przepis art. 48 obecnie obowiązującej ustawy nie ma zastosowania do obiektów zrealizowanych przed dniem wejścia w życie ustawy Prawo budowlane z 1994r., a więc przed 1 stycznia 1995r. Do obiektów tych stosuje się przepisy dotychczasowe, tj. przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974r. Stosownie do postanowień art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlanego z 1974r., obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Regulacja ta pozostaje w ścisłym związku z przepisem art. 40 który stanowi, że w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. Dopiero po wykonaniu niezbędnych zmian lub przeróbek nakazanych decyzją wydaną w trybie art. 40 powołanej ustawy, może być wydane pozwolenie na użytkowanie rozbudowanego obiektu budowlanego zgodnie z art. 42 ustawy Prawo budowlane z 1974r. Zgodnie z powołanym przepisem (art. 42 ust. 1 i 3 ustawy Prawo budowlane z 1974r.) inwestor, właściciel lub zarządca może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego, co do którego wydano przewidziany w art. 40 nakaz dokonania zmian lub przeróbek, dopiero po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie, wydanego przez właściwy terenowy organ administracji państwowej, natomiast podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu. Przyjąć zatem należy, iż do obiektu całkowicie wybudowanego w czasie obowiązywania ustawy Prawo budowlane z 1974r., w zakresie regulacji dotyczącej pozwolenia na użytkowanie stosuje się również unormowania tej samej ustawy. Pozwolenie na użytkowanie jest bowiem jednym z etapów (końcowych) legalizacji samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego. Sprawa podlega ocenie, tak jak przyjął to organ I instancji, na podstawie unormowań zawartych w art. 42 ustawy Prawo budowlane z 1974r. Za prawidłowe Sąd uznał ustalenia organu obu instancji, iż dobudowany obiekt został zrealizowany przed dniem 1 stycznia 1995r., a zatem dla likwidacji zaistniałej samowoli budowlanej zastosowanie mają zastosowanie w związku z treścią art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane 1994r. uprzednio obowiązujące przepisy ustawy Prawo budowlane 1974r. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszym postępowaniu, organy obu instancji prawidłowo przyjęły, iż w sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974r. i zastosowanie ma art. 40 tej ustawy. Jednakże zastosowanie przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974r. winno obejmować także przepisy wykonawcze do tej ustawy. Zobowiązując inwestorów (wydaną w dniu [...] lutego 2009r. decyzją) do wykonania określonych robót budowlanych organ I instancji podniósł, iż dotychczas wykonane prace są niedostateczne i niezgodne z warunkami technicznymi określonymi w rozporządzeniu Ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. (Dz. U. z 2002r. Nr 75, poz. 690). Z powyższego wynika, iż mimo wynikającego z ustawy obowiązku rozpatrzenia sprawy w trybie przepisów art. 37 i art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974r. organy dokonały oceny stanu sprawy stosując przepisy wykonawcze do ustawy Prawo budowlane z 1994r. Takie działanie organów orzekających w sprawie jest nieprawidłowe, niezbędnym więc jest uchylenie wydanych przez organ I i II instancji rozstrzygnięć z obrotu prawnego. Jak wynika z powyższych rozważań przesłanką do wyrażenia zgody na użytkowanie obiektu zgodnie z art. 42 ustawy Prawo budowlane z 1974r. jest uprzednia realizacja zmian, robót budowlanych nakazanych decyzją wydaną w trybie art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974r. Konsekwencją uchylenia decyzji nakazującej wykonanie określonych prac (art. 40), jest uchylenie wydanej w trybie art. 42 ustawy Prawo budowlane z 1974r. decyzji o udzieleniu zgody na użytkowanie obiektu. Decyzja ta bowiem uwarunkowana jest ustaleniami decyzji wydanej w trybie art. 40, musi z nią korelować. Mając powyższe na uwadze Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. orzekł jak w pkt I wyroku. Na podstawie art. 152 p.p.s.a Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego orzeczenia. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.