VIII SA/Wa 667/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca) Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda Sędzia WSA Leszek Kobylski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 7 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi M.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] lipca 2020 r. znak [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] maja 2020 r. nr [...]. Syg. akt VIII SA/Wa 667/20 Uzasadnienie Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2020 roku, nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R.( dalej organ odwoławczy, SKO) działając na podstawie art. 138 § 1pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego( DZ.U z 2020 roku, poz. 256 ze zm. dalej kpa) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym odwołania M. G., od decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] maja 2020 roku, nr [...] , odmawiającej przyznania pomocy w formie zasiłku celowego przeznaczonego na pokrycie kosztów leków – orzekło – utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. Podstawą rozstrzygnięcia organu odwoławczego były następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna. Decyzją z dnia [...] maja 2020 roku Prezydent Miasta R. odmówił skarżącemu przyznania pomocy w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na pokrycie kosztów zakupu leków. Odwołanie od tej decyzji wniósł M. Gr. podnosząc, że ze względu na stan zdrowia nie może podjąć żadnej pracy. Od ponad dwóch lat korzysta z pomocy społecznej, otrzymuje miesięcznie [...] zł, a także [...] zł na pomoc przy zakupie żywności. Z tej kwoty musi kupować leki, które średnio miesięcznie kosztują około [...] zł. Dlatego pomoc w pokryciu kosztów zakupu leków i środków czystości jest mu niezbędna. Organ odwoławczy ustalił i zważył co następuje: Skarżący w dniu 20 kwietnia 2020 roku zwrócił się o przyznanie mu pomocy, której zakres miał być sprecyzowany podczas wywiadu środowiskowego. Podczas wywiadu doprecyzował, iż wnosi o przyznanie mu zasiłku okresowego oraz zasiłków celowych na pokrycie kosztów zakupu leków oraz środków czystości. M. G. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, utrzymuje się z zasiłku stałego w kwocie [...] zł miesięcznie, ponadto do 31 maja 2020 roku przyznany miał zasiłek w kwocie [...] zł z programu ,, Posiłek w szkole i w domu ‘’. Decyzją z dnia [...] maja 2020 roku został mu przyznany zasiłek okresowy do 31 maja 2020 roku w wysokości [...] zł miesięcznie. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji co do podstaw odmowy przyznania wnioskowanych świadczeń z uwagi na sytuację finansową Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R.. Organ wskazał jakimi środkami dysponuje i na jakie cele są te środki zabezpieczone. Organ wskazywał, że nie jest w stanie zaspokoić wszystkich zgłaszanych potrzeb, nawet jeżeli są one uzasadnione. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. podniósło, iż skarżący utrzymuje się wyłącznie ze świadczeń pomocy społecznej, jednakże świadczenia te wobec finansów ośrodka nie mogą stanowić wyłącznego źródła zaspokajania wszystkich życiowych potrzeb osób ubiegających się o pomoc. Z powyższych względów SKO nie uznało odwołania za zasadne i orzekło jak w sentencji. Skargę na decyzje organu odwoławczego wniósł M. G.. W uzasadnieniu skargi podnosił, iż stanowisko organów, iż MOPS ma bardzo dużo wydatków, a pomoc społeczna nie może stanowić wyłącznego źródła utrzymania w kontekście jego stanu zdrowia nie wytrzymuje krytyki. Wskazywał, iż przedstawił dokumenty lekarskie obrazujące stan jego zdrowia i sugerowanie, iż sam powinien się utrzymać jest naigrywaniem się z jego zdrowia. Choroba na którą cierpi jest nieuleczalna i postępująca. Argumentował, iż co miesiąc wydaje na lekarstwa [...] zł, a z pozostałej kwoty [...] zł musi się utrzymać tj. kupić żywność, środki czystości, opłaty rachunków za media. Z tych też względów przedmiotowa decyzja winna być wyeliminowana z obrotu prawnego. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zaprezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji), zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, sąd każdorazowo obowiązany jest w pierwszej kolejności zbadać, czy postępowanie administracyjne zostało prawidłowo przeprowadzone w sprawie przez właściwe organy administracji publicznej. Obowiązany jest przy tym ocenić, czy w sprawie został prawidłowo ustalony stan faktyczny, czy stronie skarżącej organy zapewniły możliwość uczestniczenia w postępowaniu, a także czy organy dokonały prawidłowej wykładni mających zastosowanie w sprawie przepisów materialnoprawnych. Należy zauważyć, że postępowanie administracyjne jest zorganizowanym procesem stosowania prawa, który obejmuje następujące etapy: a) ustalenie, jak norma obowiązuje w znaczeniu dostatecznie określonym na potrzeby rozstrzygnięcia; b) uznanie za udowodniony fakt na podstawie określonych materiałów i w oparciu o przyjętą teorię dowodów; c) subsumpcja faktu uznanego za udowodniony, pod stosowaną normę prawną; d) wiążące ustalenie konsekwencji prawnych faktu uznanego za udowodniony na podstawie stosowanej normy. W ocenie Sądu biorąc pod uwagę wyżej przedstawione kryteria należy uznać, iż przedmiotowa skarga zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu przeprowadzone w sprawie przez organy administracji publicznej postępowanie wyjaśniające oraz zastosowanie przepisów prawa materialnego nie zasługują na akceptację. Podstawą materialnoprawną wydanej decyzji były przepisy ustawy z 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej( DZ.U z 2019 roku, poz. 1507 dalej ustawa) – art. 39 tej ustawy oraz rozporządzenia Rady Ministrów z 11 lipca 2018 roku w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej( DZ.U z 2018 roku, poz. 1358 dalej rozporządzenie). W pierwszej kolejności należy wskazać, iż zgodnie z art. 3 ust.1 ustawy pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwić im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Przedmiotowe rozstrzygnięcie miało miejsce w ramach tzw. uznania administracyjnego.( por. wyrok NSA z 20 listopada 2020 roku, I OSK 1322/20). Orzeczenie podjęte w ramach uznania administracyjnego musi bowiem zostać poprzedzone wyjaśnieniem okoliczności sprawy, w zakresie sytuacji dochodowej i rodzinnej wnioskodawcy oraz jej analizą, z zachowaniem wymogów proceduralnych przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Przy czym w orzecznictwie sądowym wskazuje się, iż sądowa kontrola uznania administracyjnego jest ograniczona wyłącznie do oceny tego, czy w sprawie zachodzą warunki materialnoprawne, uzasadniające skorzystanie przez organ administracji z przysługujących mu uprawnień oraz czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej. Organ administracji powinien zatem nie tylko poczynić ustalenia w oparciu o całokształt materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.), ale także załatwić sprawę, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Następnie powinien rozważyć szczegółowo kwestie istnienia, bądź nieistnienia w konkretnej sprawie szczególnych okoliczności, uzasadniających skorzystanie z omawianej instytucji oraz okoliczności uzasadniające zakres jej ewentualnego zastosowania - co następnie winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Zdaniem Sądu materiał dowodowy, znajdujący się w aktach sprawy, nie został w pełni oceniony. Wniosek skarżącego został bowiem rozpatrzony przy uwzględnieniu zasadniczo tylko sytuacji finansowej MOPS w R. bez pełnego odniesienia się do jego sytuacji dochodowej i rodzinnej. Ocena sytuacji skarżącego winna być dokonana w oparciu o cały materiał dowodowy sprawy, w tym należało ocenić jego stan zdrowia, co wskazywałoby na potencjalne możliwości pozyskania dochodów. Organ pierwszej instancji wskazuje na globalne kwoty, którymi dysponuje na zaspokojenie wszystkich potrzeb beneficjentów. W tym zakresie organ ma prawo, a nawet obowiązek tak dysponować budżetem aby potencjalnie jak najwięcej uprawnionych mogło skorzystać z pomocy społecznej. Jednocześnie organ zgodnie z zasadą przekonywania – art. 11 kpa winien przedstawić pełną argumentację w zakresie która by pokazywała, iż sytuacja materialno rodzinna skarżącego, uzyskana dotychczas pomoc na tle innych beneficjentów nie pozwala uznać wyciągniętych na tej podstawie wniosków za dowolne. W tym miejscu należy podnieść, że z uwagi na powołane powyżej uznanie administracyjne wybór rozstrzygnięcia po dokonaniu analizy, należy ostatecznie do organu administracji, który w rozpatrywanej sprawie nie przedstawił swojego stanowiska w sposób wyczerpujący. Istotną kwestią w sprawie gdy rozstrzygnięcie jest decyzją uznaniową jest jego uzasadnienie. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie powinno czynić zadość zasadzie przekonywania, która sprowadza się do wyjaśnienia adresatowi decyzji, że podjęte rozstrzygnięcie wynika z racjonalnych przesłanek i jest oparte o przepisy obowiązującego prawa, to znaczy, że w istniejącym stanie prawnym i faktycznym wydanie innej decyzji było niemożliwe. Uzasadnienie decyzji obok waloru informacyjnego powinno zawierać zatem elementy wyjaśniające i przekonujące. Ma umożliwić stronie zapoznanie się ze stanowiskiem organu oraz ewentualne odniesienie się do niego w ramach przysługujących jej środków zaskarżenia. Ma też istotne znaczenie z punktu widzenia kontroli sądowoadministracyjnej, bowiem prawidłowo sformułowane uzasadnienie umożliwia sądowi prześledzenie i skontrolowanie toku rozumowania organu administracji. Organ ponownie rozpoznając sprawę do jego sytuacji zdrowotnej, rodzinnej, uzyskiwanej pomocy w odniesieniu do innych beneficjentów i omówi te kwestie w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu. Z tych też względów Sąd biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. orzekł jak na wstępie.