VIII SA/Wa 668/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca) Sędzia WSA Marek Wroczyński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 9 listopada 2017 r. sprawy ze skargi M. S., G. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] lipca 2017 r. znak: [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania i umorzenia postępowania oddala skargę. Wójt Gminy [...] (dalej jako "Wójt" lub "organ I instancji") postanowieniem z [...] czerwca 2017 r. nr [...] działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4, art. 101 § 1 oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. dalej: "K.p.a.") zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, wszczęte na żądanie J. N. (dalej jako "wnioskodawca" lub "inwestor") dla inwestycji polegającej na budowie budynku socjalno - magazynowego, wiat inwestorskich przeznaczonych do hodowli [...]w ilości 58,75 DJP wraz zniezbędną infrastrukturą techniczną, w tym zbiornik na ścieki sanitarne, zbiornik na gnojowicę, płytę gnojową, mroźnię kontenerową, ogrodzenie i zjazd indywidualny, zlokalizowanej na działkach oznaczonych nr ewid. [...]i [...]w miejscowości [...]gm. [...]do dnia uprawomocnienia się orzeczeń sądowych kończących postępowanie w sprawie o ustanowienie stwierdzenie nabycia spadku po osobach zmarłych: H. K. i J. K. oraz ustanowienia kuratora dla osób nieznanych z miejsca pobytu: B. J., S. J., E.M.. W uzasadnieniu wskazał, że [...]lutego 2015 r. do organu I instancji wpłynął wniosek inwestora w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego, po wysłaniu zawiadomień o wszczęciu postępowania administracyjnego, Wójt otrzymał informacje, że w kilku przypadkach adresaci nie żyją. Po tych informacjach, organ I instancji niezwłocznie podjął czynności mające na celu prawidłowe ustalenie stron postępowania i zwrócił się w tym celu z pismami do szeregu instytucji celem ustalenia, czy po zmarłych stronach postępowania toczyło się lub toczy postępowanie spadkowe. Obowiązkiem organu w przypadku ustalenia stron postępowania, będących następcami prawnymi nieżyjących osób fizycznych jest bowiem ustalenie dowodu istnienia tego następstwa prawnego. Dowodem takim jest m. in. postanowienie właściwego sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku. Brak zaś postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku powoduje, że nie można bezspornie ustalić kręgu stron, które mają prawo uczestniczyć w postępowaniu w charakterze stron. Jest to okoliczność uzasadniająca zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § pkt 4 K.p.a. W postępowaniu administracyjnym pojawiło się bowiem zagadnienie wstępne o którym mowa w ww. przepisie, od rozstrzygnięcia którego zależy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji. Na postanowienie organu I instancji wnioskodawca złożył zażalenie. Wnosząc o uchylenie ww. postanowienia wskazał, że brak jest zagadnienia wstępnego od którego rozstrzygnięcia zależy rozpatrzenie jego sprawy. Zagadnienie wstępne dotyczy bowiem problemu merytorycznego a nie problematyki kręgu uczestników postępowania. Wskazując na art. 97 K.p.a. zauważył, że żaden z uczestników nie zmarł w toku postępowania, w czasie trwania tego postępowania nie zmarł żaden przedstawiciel ustawowy i nikt nie utracił zdolności do czynności prawnych. W związku z powyższym, w ocenie inwestora zawieszenie postępowania nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Organ I instancji zawiesił postępowanie powołując się na nieznaną ustawie podstawę prawną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej jako "organ odwoławczy" lub "SKO") postanowieniem z [...]lipca 2017 r. znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchyliło postanowienie organu I instancji i umorzyło postępowanie. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wskazało, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. organ administracji zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Na konstrukcję zagadnienia wstępnego składają się następujące elementy: zagadnienie wyłania się w toku postępowania administracyjnego, jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu, wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji oraz istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie postępowanie zostało wszczęte na wniosek inwestora. Organ wszczynając na wniosek inwestora postępowanie obowiązany był zawiadomić o wszczęciu postępowania wszystkie osoby będące zgodnie z art. 28 K.p.a. stronami w sprawie, a więc ustalić z urzędu kto ma danej sprawie interes prawny lub obowiązek (art. 61 § 4 K.p.a.). Ustalenie stron postępowania to wyjaśnienie okoliczności faktycznych natomiast zagadnienie wstępne (prejudykat) to kwestia prawna której uprzednie rozstrzygnięcie warunkuje rozpatrzenie sprawy. Zagadnienie wstępne wiąże się z wystąpieniem przeszkody uniemożliwiającej rozstrzygnięcie sprawy, bowiem od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależeć powinno jej rozpatrzenie. Z zakresu zagadnienia wstępnego należy wyłączyć sytuację, gdy do rozstrzygnięcia kwestii wystarczy działanie samego organu. Obowiązek ustalenia stron postępowania należy do organu administracji i to organ powinien wszelkimi dostępnymi sposobami rozwiązać tę kwestię np. dokonując ustaleń z wypisów z rejestru gruntów, sprawdzić kto opłaca podatki lokalne lub wystąpić do sądu o stwierdzenie nabycia spadku. Dlatego też w ocenie SKO okoliczności wskazane w postanowieniu nie mogą zostać uznane za zagadnienie wstępne i przesłankę uzasadniającą zawieszenie postępowania. Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy za zasadne uznał uchylenie zażalonego postanowienia i umorzenie postępowania w przedmiocie zawieszenia postępowania. Odnosząc się do zażalenia inwestora SKO wskazało, że zasługuje ono na uwzględnienie. Na organie administracji ciąży obowiązek dołożenia wszelkich starań do dokładnego i szczegółowego ustalenia stanu faktycznego danej sprawy, w tym także ustalenia kręgu osób mających przymiot strony w sprawie. Organ nie może tego obowiązku przenosić na wnioskodawcę, a tym bardziej zobowiązywać go do regulowania kwestii spadkowych po osobach zmarłych, co nie oznacza, że nie powinien on współpracować z organem. Pismem z 7 sierpnia 2017 r. M. S. oraz G. K. (dalej jako "skarżące") wniosły skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego na ww. postanowienie organu odwoławczego. Wniosły o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia, bowiem zostało ono wydane z naruszeniem przepisów prawa, skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez SKO oraz zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu skarżące zarzuciły rażące naruszenie: - art. 97 § 1 pkt 4, art. 28 i art. 100 K.p.a. poprzez błędną wykładnię tych przepisów, - art. 10 K.p.a. poprzez naruszenie zasady zapewnienia czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania - art. 11 K.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie stronom zasadności przesłanek, którymi kierowało się SKO przy wydawaniu swojego rozstrzygnięcia - art. 77 k.p.a. poprzez niedokładne i niewyczerpujące zebranie oraz rozpatrzenie materiału dowodowego - art. 80 k.p.a. poprzez nie oparcie się na całokształcie materiału dowodowego i w związku z tym naruszenie jednej z podstawowych zasada proceduralnych, tj. zasady swobodnej oceny dowodów. W uzasadnieniu skargi skarżące wskazały, że zawieszenie postępowania przez organ I instancji było prawidłowe, bowiem w sprawie istnieje zagadnienie wstępne o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Podniosły, że ustalenie kręgu spadkobierców po osobach zmarłych należy do sądu powszechnego. W sytuacji zaś gdy nie są znane miejsca pobytu żyjących stron postępowania organ występuje do sądu o wyznaczenie przedstawiciela dla osoby nieobecnej. Obowiązkiem organu jest zatem w przypadku ustalenia stron postępowania, będących następcami prawnymi nieżyjących osób fizycznych uzyskanie dowodu istnienia tego następstwa prawnego. Dowodem takim jest m.in. postanowienie właściwego sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku. Brak postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku powoduje, że nie można bezspornie ustalić kręgu stron, które mają prawo uczestniczyć w postępowaniu w charakterze stron. W związku z powyższym, w ocenie skarżących, organ I instancji prawidłowo zawiesił postępowanie na podstawie ww. przepisu do czasu ustalenia kręgu osób uprawnionych do udziału w sprawie. W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło ojej oddalenie, podtrzymując w całości swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy w postępowaniu uproszczonym zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718, dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na uwadze powyższe kryteria kontroli sądowej, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w trybie egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie organu odwoławczego wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Zaskarżonym postanowieniem organ odwoławczy uchylił postanowienie organu I instancji o zawieszeniu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i umorzył postępowanie w przedmiocie zawieszenia postępowania. Spornym w niniejszej sprawie jest czy istnieje podstawa do zawieszenia przez organ I instancji postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Organ I instancji uznał za zasadne zawieszenie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. przedmiotowego postępowania do dnia uprawomocnienia się orzeczeń sądowych kończących postępowanie w sprawie o ustanowienie stwierdzenie nabycia spadku po osobach zmarłych oraz ustanowienia kuratora dla osób nieznanych z miejsca pobytu. W ocenie skarżących w sprawie zaistniała przesłanka dotycząca zagadnienia wstępnego o którym mowa w ww. przepisie. Stosownie do regulacji art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. organ administracji publicznej ma obowiązek zawiesić prowadzone postępowanie, jeżeli rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozpatrzenia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Wyjaśnić należy, że zagadnienie wstępne, o jakim mowa w powołanym przepisie, stanowi materialnoprawną przeszkodę powstającą lub ujawniająca się w toku postępowania, której usunięcie warunkuje rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Zależy od niego zarówno treść przyszłego rozstrzygnięcia administracyjnego, jak i możliwość kontynuowania postępowania lub wydania decyzji. Zagadnienie wstępne musi mieć charakter prawny, a nie faktyczny. Zagadnienia wstępnego nie może zatem stanowić wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy. Na konstrukcję zagadnienia wstępnego składają się następujące elementy: zagadnienie wyłania się w toku postępowania administracyjnego, jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu, wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji oraz istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. W zaskarżonym rozstrzygnięciu prawidłowo organ odwoławczy wskazał, że ustalenie stron postępowania to wyjaśnienie okoliczności faktycznych natomiast zagadnienie wstępne (prejudykat) to kwestia prawna której uprzednie rozstrzygnięcie warunkuje rozpatrzenie sprawy. Zagadnienie wstępne wiąże się z wystąpieniem przeszkody uniemożliwiającej rozstrzygnięcie sprawy, bowiem od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależeć powinno jej rozpatrzenie. Z zakresu zagadnienia wstępnego należy wyłączyć sytuację, gdy do rozstrzygnięcia kwestii wystarczy działanie samego organu. Obowiązek ustalenia stron postępowania należy do organu administracji i to organ powinien wszelkimi dostępnymi sposobami rozwiązać tę kwestię. W ocenie Sądu, okoliczności wskazane w postanowieniu organu I instancji nie mogą zostać jednak uznane za zagadnienie wstępne, tj. przesłankę uzasadniającą zawieszenie postępowania. Od uprawomocnienia się orzeczeń sądowych kończących postępowanie w sprawie o ustanowienie stwierdzenie nabycia spadku po osobach zmarłych oraz ustanowienia kuratora dla osób nieznanych z miejsca pobytu nie zależy bowiem rozpatrzenie i wydanie decyzji w sprawie zainicjowanej wnioskiem inwestora o ustalenie warunków zabudowy. Z uwagi na powyższe, słusznie organ odwoławczy, mając na uwadze art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylił postanowienie organu I instancji o zawieszeniu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i umorzył postępowanie w przedmiocie zawieszenia postępowania. Sąd nie dopatrzył się, aby przy wydaniu zaskarżonego postanowienia doszło do naruszenia przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy, wbrew zarzutowi skarżących nie naruszył również w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy wskazanych w skardze przepisów postępowania. W związku z powyższym, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.