VIII SA/Wa 669/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda (sprawozdawca), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marlena Stolarczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2018 r. w Radomiu sprawy ze skargi A. Ch. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] maja 2018r., znak[...]; 2) zasądza od Wojewody M. na rzecz skarżącej A. Ch. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją znak [...] z [...] maja 2018 r. Prezydent Miasta R. (zwany dalej: Prezydent, organ I instancji) na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2017 r. poz. 1257 ze zm., zwana dalej: k.p.a.) po rozpatrzeniu wniosku A. C. (zwana dalej: skarżąca, wnioskodawczyni), w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za zajętą przez Gminę Miasta R. nieruchomość stanowiącą jej własność oznaczoną jako działka ewidencyjna [...] oraz [...] o powierzchni [...] m2, położoną przy ul. J. w R., orzekł o umorzeniu postępowania. Podstawę powyższego stanowiło ustalenie organu I instancji, że niniejsze postępowanie jest bezprzedmiotowe, z uwagi na okoliczność, że zmniejszenie powierzchni działek [...] i [...] nastąpiło przy przeprowadzaniu modernizacji ewidencji gruntów dla obrębu J. (wieś) w związku z przyłączeniem do miasta R. w latach 1985-1990. Nadto przedmiotowe działki nie zostały zajęte pod drogę wskutek przeprowadzonego postępowania w sprawie scalenia i podziału nieruchomości. W odwołaniu wniesionym na powołane rozstrzygnięcie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść decyzji, tj.: 1. art. 105 § 1 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że wydanie decyzji stało się bezprzedmiotowe, bowiem w sprawie niniejszej toczyło się już postępowanie, podczas gdy prawidłowa analiza zgromadzonych dokumentów wskazuje, że poprzednio prowadzone postępowanie nie zakończyło się wydaniem decyzji, a jedynie poinformowano skarżącą o niemożności uwzględnienia jej żądania; 2. art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez niedostateczne uzasadnienie decyzji w części dotyczącej odszkodowania za zajęte pod drogi publiczne działki gruntu; 3. art. 7, art. 77 w związku z art. 75 k.p.a. poprzez nierozpoznanie wniosków dowodowych zgłoszonych przez pełnomocnika skarżącej w piśmie z [...] marca 2018 r.; 4. art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121, zwana dalej: u.g.n.) poprzez jego niezastosowanie. Decyzją Nr [...] z [...] lipca 2018 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy w/w decyzję. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, iż wnioskiem z [...] marca 2018 r. wnioskodawczyni wystąpiła do organu I instancji o wypłatę odszkodowania za zajętą przez Gminę Miasta R. nieruchomość położoną przy ul. J. w R., stanowiącą działki o numerach [...] i [...] o powierzchni [...] m2. Swoje roszczenie wywodzi z faktu zajęcia ww. nieruchomości bez orzeczenia o wywłaszczeniu i odszkodowaniu. Jako podstawę prawną roszczenia odszkodowawczego skarżąca wskazała art. 106 ust. 1 u.g.n. Przepis ten zawarty w Rozdziale 2 u.g.n. pn. "Scalanie i podział nieruchomości" stanowi, iż za działki gruntu, wydzielone pod nowe drogi albo pod poszerzenie dróg istniejących, a także za urządzenia, których właściciele lub użytkownicy wieczyści nie mogli odłączyć od gruntu, oraz za drzewa i krzewy gmina wypłaca, z zastrzeżeniem ust. la, odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielami lub użytkownikami wieczystymi a właściwym organem wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego lub starostą. Dopłatę, o której mowa w art. 105 ust. 2, oraz odszkodowanie, jeżeli nie dojdzie do jego uzgodnienia, ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Odszkodowanie wypłaca właściwy organ. W art. 105 ust. 1 u.g.n. wskazano, iż powierzchnię każdej nieruchomości objętej scaleniem i podziałem pomniejsza się o powierzchnię niezbędną do wydzielenia działek gruntu pod nowe drogi lub pod poszerzenie dróg istniejących. Pomniejszenie to następuje proporcjonalnie do powierzchni wszystkich nieruchomości objętych scaleniem i podziałem oraz do ogólnej powierzchni działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi i pod poszerzenie dróg istniejących. Organ podał, że działki o numerach: [...] o powierzchni [...] ha i [...] o powierzchni [...] ha powstały w latach 60-tych podczas zakładania ewidencji gruntów dla wsi J., jako osobę władającą ww. działkami wpisano skarżącą. Następnie [...] lutego 1975 r. wnioskodawczyni wydano Akt Własności Ziemi [...], zgodnie z którym stała się ona właścicielką ww. nieruchomości o łącznej powierzchni [...] ha. W 1982 r. dla ww. nieruchomości założona została księga wieczysta, w której odzwierciedlono numery działek ([...] i [...]) oraz powierzchnię (łącznie [...] ha) zgodne z opisem w Akcie Własności Ziemi. W latach 1985-1990 przeprowadzono modernizację ewidencji gruntów dla obrębu J. (wieś) w związku z przyłączeniem go do miasta R. Efektem przeprowadzonej modernizacji (operat nr [...]) był pomiar według aktualnego władania oraz zmiana numeracji działek. Działka nr [...] otrzymała nr [...] o powierzchni [...] ha, działka nr [...] otrzymała nr [...] o powierzchni [...] ha. Działki o numerach [...] i [...] o ogólnej powierzchni [...] ha wpisane zostały do operatu ewidencji gruntów na ark. [...] w obrębie [...] - J. W 1991 r. działka nr [...] o powierzchni [...] ha została podzielona na działki nr [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha i [...] o powierzchni [...] ha. Aktami notarialnymi Rep. A Nr [...] z [...] lipca 1991 r. oraz Rep. A Nr [...] z [...] czerwca 1998 r. wnioskodawczyni zbyła działki nr [...] i [...], w jej własności pozostały (z pierwotnej działki nr [...] objętej [...]) działki nr [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha. W latach 2006-2007 przeprowadzono modernizacje gruntów i budynków obrębu [...]-J. (operat 1. ew. [...]), a dane zawarte w operacie opisowo-kartograficznym obrębu [...]-J. odnoszące się do działek o numerach [...],[...] przyjęte zostały w dotychczasowych wielkościach tj. działka [...] o powierzchni [...] ha, działka [...] o powierzchni [...] ha. Dane zawarte w operacie opisowo-kartograficznym obrębu [...]-J., ogłoszonym w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr 209 poz. 6034 stały się obowiązujące z dniem 22 sierpnia 2007 r. Dane katastru nieruchomości stanowią podstawę oznaczenia nieruchomości w księdze wieczystej zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2017 r. poz. 2101 ze zm.). Organ odwoławczy podał, iż jak wynika z ustaleń Prezydenta stwierdzona rozbieżność pomiędzy powierzchnią łączną działek [...] i [...] stanowiących własność wnioskodawczyni ujawnioną KW nr [...], wykazaną w ewidencji gruntów, jest efektem nie ujawnienia w księdze wieczystej skutków modernizacji gruntów, przeprowadzonej przy przyłączaniu gruntów obrebu J. w latach osiemdziesiątych ubiegłego stulecia, do miasta R. Różnica w powierzchni łącznej działek nie powstała w efekcie scalenia, czy podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 106 ust 1 u.g.n. nie jest także efektem jakiegokolwiek postępowania wywłaszczeniowego. Wojewoda wyjaśnił, że czynności modernizacyjne służą uzupełnianiu baz danych ewidencyjnych i utworzeniu pełnego zakresu zbioru danych ewidencyjnych oraz modyfikacji istniejących danych ewidencyjnych do wymagań określonych w aktualnie obowiązujących przepisach prawa geodezyjnego. Polegają one na ustaleniu i pomiarze przebiegu granic działek dla których brak jest w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym danych pomiarowych. Gdy dane te są sprzeczne, niejednoznaczne albo nie są wiarygodne konieczne jest przeprowadzenie analizy w zakresie aktualności danych zawartych w dotychczasowym operacie ewidencyjnym w tym dotyczących przebiegu granic działek ewidencyjnych. Modernizacja ma na celu dostosowanie ewidencji gruntów do stanu prawnego nieruchomości. Celem nadrzędnym modernizacji ewidencji gruntów i budynków jest stopniowa poprawa jakości gromadzonych danych. Modernizacja obejmuje zespół czynności technicznych, organizacyjnych i administracyjnych, regulowanych przepisami prawa. Modernizacja w sposób ciągły odbywa się w ramach bieżącej aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące odszkodowań nie przewidują wydania decyzji odszkodowawczej za grunty, których powierzchnia uległa zmianie w efekcie przeprowadzonej modernizacji gruntów. Na podstawie analizy przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania oraz dokonanych w jego toku ustaleń organ odwoławczy stwierdził, iż brak jest podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem. W powyższej sprawie jak wynika z ustaleń organu I instancji nie ma materialnoprawnych podstaw do wydania decyzji odszkodowawczej. Odnosząc się do argumentów odwołania organ odwoławczy uznał, iż dotyczą one prawidłowości przeprowadzonej modernizacji gruntów dlatego nie mogą być rozpatrzone w toczącym się postępowaniu odwoławczym dotyczącym zasadności umorzenia postępowania odszkodowawczego. Skargę na powołane rozstrzygnięcie do sądu administracyjnego złożyła skarżąca wnioskując o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji oraz zwrot kosztów postepowania. Wydanej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na jej treść, tj.: 1. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez utrzymanie decyzji organu I instancji w mocy, podczas gdy decyzja winna zostać uchylona bowiem doszło do rażącego naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że wydanie decyzji stało się bezprzedmiotowe, bowiem w sprawie niniejszej toczyło się już postępowanie, podczas gdy prawidłowa analiza dokumentów zgromadzonych w sprawie niniejszej wskazuje, że poprzednio prowadzone postępowanie nie zakończyło się wydaniem decyzji, a jedynie poinformowano skarżącą o niemożności uwzględnienia jej żądania; 2. art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez niedostateczne uzasadnienie decyzji w części dotyczącej odszkodowania za zajęte pod drogi publiczne działki gruntu; 3. art. 7, art. 77 w związku z art. 75 k.p.a. poprzez nierozpoznanie wniosków dowodowych zgłoszonych przez pełnomocnika skarżącej w piśmie z [...] marca 2018 r.; 4. art. 106 ust. 1 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie. W uzasadnieniu wniesionego środka zaskarżenia skarżąca podała, że jak wskazał organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji, w latach 2012-2013 Wydział Zarządzania Nieruchomościami Urzędu Miejskiego w R. prowadził postępowanie w przedmiocie zmniejszenia powierzchni działek [...] oraz [...]. Skarżąca pismem z [...] stycznia 2013 r. znak [...], została poinformowana o przyczynach zmniejszenia przedmiotowych działek oraz sposobie sprostowania niezgodności w tym zakresie pierwotnej działki. Z tego też powodu zdaniem organu I instancji istniała konieczność umorzenia niniejszego postępowania. Jednak w sprawie tej prowadzonej w latach poprzednich nie zapadła decyzja merytoryczna, od której wnioskodawczyni mogłaby wnieść odwołanie. W poprzednim postępowaniu organ I instancji nie odniósł się również do kwestii odszkodowania za zajęcie spornej nieruchomości, a takie żądanie było przez wnioskodawczynię w treści poprzednio składanych pism wyartykułowane wprost. Z uwagi na powyższe, trudno przyjąć wniosek, że niniejsze postępowanie podlegało umorzeniu, z uwagi na fakt, że w tym przedmiocie toczyło się już postępowanie, skoro postępowanie to nie zostało finalnie zakończone, na skutek braku decyzji. Skarżąca za nieuzasadnione uznała również twierdzenie, jakoby w sprawie niniejszej brak było materialnej przesłanki pozytywnego rozpoznania jej żądania, z uwagi na fakt, że powierzchnia nieruchomości skarżącej uległa zmniejszeniu na skutek modernizacji gruntów. Nic bardziej mylnego. Zmiana powierzchni nastąpiła w wyniku podziału nieruchomości, która to przesłanka, jako przesłanka warunkująca przyznanie odszkodowania została wprost wymieniona w art. 105 ust. 2 u.g.n. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda wskazał, że rozbieżność pomiędzy powierzchnią łączą działek [...] [...] oraz [...], a wykazaną w ewidencji gruntów jest efektem nieujawnienia w księdze wieczystej skutków modernizacji przeprowadzonej przy przyłączeniu gruntów obrębu Janiszpol w latach osiemdziesiątych do miasta R. Nie wyjaśnił jednak przyczyn zmiany powierzchni tych nieruchomości, ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że nie jest to wynikiem podziału nieruchomości. Te okoliczności nie zostały wyjaśnione przez organy obu instancji, choć ze składanych przez skarżącą oświadczeń w toku poprzednio prowadzonych postępowań wynika wprost przyczyna zmiany powierzchni nieruchomości. Zdaniem wnioskodawczyni organ I instancji dopuścił się naruszenia art. 107 § 1 k.p.a., poprzez niedostateczne uzasadnienie decyzji w części dotyczącej odszkodowania za zajęte pod drogi publiczne działki gruntu. Zaskarżona decyzja nie zawiera bowiem wymienionych tym przepisem elementów, co uniemożliwia podniesienia zarzutów i jednocześnie uniemożliwia lub utrudnia w stopniu znacznym kontrolę instancyjną. W postępowaniu naruszono także art. 7, art. 77 w związku z art. 75 k.p.a. poprzez nierozpoznanie wniosków dowodowych zgłoszonych przez pełnomocnika wnioskodawczyni w piśmie z [...] marca 2018 r. Jednocześnie organ I instancji w żaden sposób nie odniósł się ani w toku postępowania ani w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do objętych ww. pismem wniosków dowodowych. Skarżąca uważa, iż nie jest uzasadnione twierdzenie zawarte w uzasadnieniu decyzji, jakoby zaakceptowała stan władania, stan faktyczny spornej nieruchomości w szczególności przebieg ich granic, poprzez złożenie podpisu pod protokołem pomiarów działek. Wnioskodawczyni kwestionowała przebieg granic, czego dowodem był manifestowany sprzeciw zawarty w pismach składanych na przestrzeni kilkunastu ostatnich lat. Omówione wyżej uchybienia proceduralne doprowadziły do naruszenia art. 106 ust. 1 u.g.n. w zakresie ustalenia i wypłaty odszkodowania. Ponadto w 2008 r. doszło do rozbudowy ul. J., na ten cel została zajęta część nieruchomości należącej skarżącej oznaczonej jako działka ewidencyjna [...] oraz [...], o powierzchni [...] m2, co wynika z mapy podziału nieruchomości. Nieruchomość została zajęta bez żadnej podstawy prawnej. Na zajęcie przedmiotowej nieruchomości, jej wywłaszczenie nie nastąpiła również wypłata stosownego odszkodowania. Wskazała również, iż powoływane ogłoszenia prasowe dokonane w sprawie modernizacji gruntów, nie trafiły do wnioskodawczyni, nie wiedziała ona o toczącym się postępowaniu. Nie podpisywała też protokołu granicznego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty przedstawione w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, zwana dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja o umorzeniu postępowania wydana na podstawie art. 105 § 1 kpa. Decyzję taką organ może wydać wówczas, gdy postepowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Postepowanie staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej, a zatem wówczas, gdy nie istnieje ani przedmiot ani podmiot sprawy. Jeżeli zatem istnieje stan faktyczny podlegający uregulowaniu przez organ administracji na wniosek strony, bądź z urzędu, postępowanie nie może być uznane za bezprzedmiotowe. W sprawie niniejszej, w ocenie sądu zgromadzony materiał dowodowy nie dawał podstaw do uznania, że brak jest podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Stanowisko w tej kwestii jest co najmniej przedwczesne. Organy nie przeprowadziły bowiem dokładnego postepowania wyjaśniającego naruszając tym samym art. 7 i art. 77 kpa. Jak wynika z treści wniosku inicjującego przedmiotowe postępowanie wnioskodawczyni zmniejszenia powierzchni działek ewidencyjnych [...] i [...] położonych w R. upatruje w budowie/rozbudowie ulicy J., przy której położone są obie działki. Znajdująca się w aktach administracyjnych mapa z naniesionymi liniami rozgraniczającymi ulicy J. wydaje się potwierdzać, że w/w działki skarżącej częściowo położone są w liniach rozgraniczających drogi. Na mapie naniesiono ołówkiem numery decyzji MZDiK z dnia [...] marca 2000 r. decyzja nr [...], nadto znak [...] Nr [...], których to decyzji brak w załączonych sądowi aktach administracyjnych i nie sposób ich zweryfikować. Istotnym zatem staje się ustalenie, kiedy wybudowano ulicę J. (czy w dacie przyłączania tych terenów do miasta R., modernizacji gruntów), czy przedmiotowe działki zostały zajęte pod drogę, a jeżeli tak czy była zgoda właścicielki na zajęcie, kto był inwestorem budowy drogi i na czyje zlecenie działał. W toku postępowania administracyjnego organy administracji publicznej stoją na straży praworządności podejmując wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli – art. 7 kpa. Organ administracji publicznej jest też obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy – art. 77 § 1 kpa i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia czy dana okoliczność została udowodniona – art. 80 kpa. Zdaniem sądu organy nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego w sposób wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy. Ustalenia faktyczne były niepełne, tak jak wskazano wyżej, organy nie odniosły się też do wniosku dowodowego wskazanego w piśmie z [...] marca 2018 r. przez co doszło do naruszenia zasady przekonywania – art. 11 kpa. Wobec stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem przepisów postępowania które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy sąd orzekł jak w sentencji – art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. Orzekając ponownie organy będą miały na uwadze wskazane wyżej wytyczne odnośnie potrzeby uzupełnienia materiału dowodowego i poczynienia ustaleń faktycznych w tej części. Orzeczenie o kosztach wydano na podstawie art. 200, 205 p.p.s.a. Na zasadzoną kwotę składają się: wpis [...] zł, koszty zastępstwa procesowego pełnomocnika skarżącej 480 zł plus opłata skarbowa 17 zł.