VIII SA/Wa 67/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński /sprawozdawca/, Sędziowie Asesor WSA Artur Kot, Asesor WSA Andrzej Kuna, Protokolant Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2007 r. sprawy ze skargi T. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji nakazującej przywrócenia stanu pierwotnego wody na gruncie 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy R. z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...]; 2) stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu w całości. Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2001 roku Wójt Gminy R. na podstawie art. 36, art. 38 ust. 1 i art. 50 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24.10.1974 r. Prawo Wodne (DZ.U. Nr 38 z 1974r. poz. 230 z późniejszymi zmianami) oraz art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego po rozpatrzeniu wniosku T. J. nakazał J. S. przywrócenie stanu pierwotnego wody na gruncie przez zlikwidowanie przetamowań przy przepuście pod drogą w sąsiedztwie działki nr [...] położonej w miejscowości G., stanowiącej jego własność oraz odtworzenie istniejącej bruzdy. W uzasadnieniu decyzji podano, iż nastąpiło zakłócenie stosunków wodnych na skutek wykonania przez J. S. przetamowania, które to nie pozwala na właściwy odpływ wód opadowych i dochodzi do podtopień gruntów T. J.. Decyzja ta stała się ostateczna. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 roku Nr [...] Starosta P. wydał Wójtowi Gminy R. pozwolenie na budowę drogi gminnej w miejscowości G. w ciągu drogi [...], zatwierdzając jednocześnie projekt budowlany przewidujący odwodnienie drogi rowem odkrytym. W dniu [...] września 2005 roku J. S. złożył wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z dnia [...] września 2001 roku nakazującej mu przywrócenie stanu pierwotnego wody na gruncie. W uzasadnieniu podał, iż wykonanie decyzji stało się bezcelowe na skutek zrealizowania inwestycji budowy drogi gminnej w miejscowości G., nr [...] w ciągu drogi [...], bowiem w zakresie rzeczowym tego zadania inwestycyjnego przyjęto takie rozwiązania techniczne, które spowodowały, iż zakłócenie stosunków wodnych przestało istnieć. W sprawie wniosku zostało wszczęte postępowanie administracyjne w dniu [...] września 2005 roku. Decyzją z dnia [...] czerwca 2006 roku znak: [...] Wójt Gminy R. biorąc za podstawę art. 162 § 1 pkt.1 ustawy z dnia 14.06.1960r. kodeks postępowania administracyjnego (DZ.U. Nr 98 z 2000r. poz. 1071 z późn. zmianami) po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez Pana J. S. w sprawie wygaśnięcia decyzji Nr [...] z dnia [...] września 2001r. orzekł o wygaśnięciu decyzji nakazującej wnioskodawcy przywrócenie stanu pierwotnego wody, gdyż decyzja ta stała się bezprzedmiotowa. W uzasadnieniu wskazano, że w miejscowości G. dnia [...] czerwca 2005 roku zakończono budowę drogi gminnej wraz z odwodnieniem. Zdaniem organu realizacja inwestycji drogowej spowodowała, że spływające wody powierzchniowe ujęte zostały w rowy drogowe i nie płyną pasem drogi w kierunku działki nr [...], jak to działo się w 2001 roku. Budowa drogi zmieniła także ukształtowanie terenu, skutkiem czego zalecenia dotyczące odtworzenia rowu w miejscu istniejącej bruzdy i przywrócenia spływu wód w kierunku łąk stało się nieuzasadnione. Decyzję organu pierwszej instancji została wydana w oparciu o opinię R. Federacji Stowarzyszeń Naukowo-Technicznych Naczelnej Organizacji Technicznej w R. z dnia [...].10.2005 roku, stwierdzającej ustąpienie przyczyn powodujących zakłócenie pierwotnego stanu wody na gruncie, a tym samym braku konieczności wykonalności obowiązku wskazanego w decyzji Wójta Gminy R. znak: [...] w stosunku do J. S.. Od decyzji odwołanie wniósł Pan T. J.. W swoim piśmie z dnia [...] lipca 2006 roku podniósł, iż decyzja ta jest sprzeczna zarówno ze stanem faktycznym, jak prawnym. Podnosił, iż decyzja ta została wydana bez podstawy prawnej, a organ nie dysponował dokumentem prawnym, który potwierdzałby nieważność decyzji Wójta Gminy R. z [...] września 2001 roku. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 roku znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ ustalił, że pismem z [...] stycznia 2001 roku dwudziestu mieszkańców wsi G. zwróciło się do Wójta Gminy R. z wnioskiem o wybudowanie drogi przez wieś i odwodnienie drogi. We wniosku podnoszono argumenty, że dochodzi do podtopień posesji i budynków, ponieważ niedrożne są przepusty przy drodze. Ustalono również, że J. S. dokonał zasypania bruzdy na swojej nieruchomości, co zatamowało odpływ wody i spowodowało występowanie podtopień na posesji skarżącego T. J.. Decyzją z dnia [...] września 2001 roku Wójt Gminy R. zobowiązał J. S. do likwidacji zasypanego przyhamowania przy przepuście pod drogę, w sąsiedztwie działki nr [...]. Powyższa decyzja stała się ostateczna. Starosta P. decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 roku wydał Wójtowi Gminy R. pozwolenie na budowę drogi gminnej w miejscowości G. w ciągu drogi [...], zatwierdzając jednocześnie projekt budowlany przewidujący odwodnienie drogi rowem odkrytym. Roboty drogowe zostały wykonane w okresie od [...] sierpnia 2004 roku do [...] czerwca 2005 roku . Na podstawie wykonanej opinii z dnia [...] października 2005 roku przez rzeczoznawcę stwierdzono, że nie występują już przyczyny powodujące zakłócenie pierwotnego stanu wody na gruncie w sąsiedztwie działki nr [...] wskazane w decyzji Wójta z [...] września 2001 roku. Zdaniem organu odwoławczego opinia rzeczoznawcy przesądziła o treści zaskarżonej decyzji. Wygaszając decyzję prawidłowo uznano, że wykonana inwestycja drogowa zmieniła stan faktyczny. Nie występuje już podtapianie drogi i nieruchomości T. J. i dlatego realizacja decyzji Wójta Gminy R. z [...] września 2001 roku stała się zbędna. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył T. J. wnosząc o jej unieważnienie. W swojej skardze podnosił, że budowa drogi gminnej w miejscowości G. została wykonana niezgodnie z projektem, co spowodowało, że kwestia występujących podtopień jego nieruchomości, nie została rozwiązana i z tego też względu nie zaszły podstawy do wygaśnięcia decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...] września 2001 roku. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując dotyczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga T. J. zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych [ DZ.U nr 153 , poz.1269 ] oraz art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zwanej dalej p.p.s.a [ DZ.U nr 153 , poz.1270, ze zmianami ] sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności. Jak stanowi przepis art.134 § 1 p.p.s.a sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zarzuty skargi, choć nie wyrażają tego wprost, sprowadzają się przede wszystkim do naruszenia przez organ zasady swobodnej oceny dowodów, poprzez między innymi niedokonanie oceny dowodu z opinii rzeczoznawcy, która to opinia zdaniem skarżącego, przedstawia nieprawdziwy stan faktyczny istniejący na jego gruncie, w zakresie ustąpienia podtopień i została wykona wykonana tylko w oparciu o dokumenty projektowe obrazujące plany realizacyjne, które w rzeczywistości nie zostały wprowadzone w życie. Przepis art.80 kpa stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Wyrażona tym przepisem zasada swobodnej oceny dowodów nakłada na organ obowiązek dokonania oceny dowodów zgodnie z przepisami prawa procesowego oraz z zachowaniem określonych reguł tej oceny. Regułami tymi są : a) oparcie się na materiale dowodowym zebranym przez organ ; b) ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego; c) organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy. Podstawą ustalenia przesłanek do wygaśnięcia decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...] września 2001 roku była opinia rzeczoznawcy. Opinia taka ma walor opinii biegłego – w rozumieniu art.84 § 1 kpa i jak każdy dowód w sprawie podlega ocenie przez organ administracji z uwzględnieniem całokształtu materiału zgromadzonego w sprawie. Ocena wartości dowodowej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu, to bowiem organ administracji ostatecznie rozstrzyga sprawę. Zadaniem biegłego jest dostarczenie organowi orzekającemu wiadomości specjalnych w celu ułatwienia należytej oceny zebranego materiału dowodowego zebranego w sprawie, nie zaś rozstrzyganie sprawy za organ administracji [ wyrok NSA z 25 sierpnia 1998 roku, IV SA 1656/96, LEX nr 43813; wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2002 roku, I SA 1999/00, LEX nr 81989]. W niniejszym postępowaniu organ I instancji w ogóle nie dokonał oceny dowodu z opinii rzeczoznawcy ograniczając się tylko do przywołania tego dowodu i konkluzji z niej wynikających. W ocenie Sądu organ administracji nie może ograniczyć się tylko do powołania konkluzji zawartych w opinii, lecz obowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach oparł biegły oparł tę konkluzję i skontrolować prawidłowość rozumowania biegłego. Następnie dokonana ocena winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w sporządzonym uzasadnieniu decyzji. Trafnie skarżący zarzuca, że decyzja oparta na opinii rzeczoznawcy nie przedstawia, czy faktycznie kwestia podtopień na gruncie skarżącego została rozwiązana przez wybudowanie drogi gminnej. Jak wynika z opinii jedną z podstaw do jej wydania była wizja lokalna na gruncie, której dokumentacji nie sposób znaleźć w aktach administracyjnych. Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art.80 kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego do wydania decyzji o przekonującej treści[ wyrok NSA z 7 kwietnia 2001 roku NSA, I SA 1768/99, LEX 54171]. W ocenie Sądu dokonana przez organ odwoławczy ocena materiału dowodowego nie spełnia wymogów stawianych przez art.77 § 1 i 80 kpa. Organ uznając, że dowód z opinii biegłego rzeczoznawcy jest wystarczającym materiałem do wydania decyzji o wygaśnięciu wcześniejszej decyzji regulującej stosunki wodne, winien wnikliwe ocenić ten dowód, mając na względzie zasadę dążenia do prawdy materialnej. Zdaniem Sądu wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega na ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych dowodów, z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Dopiero jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego stwarzałoby podstawy do wyrażenia stanowiska, które nie przekraczałyby granic swobodnej oceny dowodów, wynikającej z art.80 kpa.[ Wyrok NSA z 3 marca 1996 roku, II SA 74/96, ONSA 1997, nr 2,poz.83 ]. W ocenie Sądu organ naruszył również zasady z art. 79 k.p.a. ponieważ skarżący nie został powiadomiony o terminie przeprowadzania opinii biegłego [oględziny nieruchomości], co pozbawiło go prawa zadawania pytań biegłemu, składania wyjaśnień. Zdaniem Sądu organy naruszyły także przepisy art. 10 § 1 i art.81 k.p.a. poprzez nie zapewnienie stronom możliwości czynnego udziału w postępowaniu. Obowiązki organu oraz odpowiadające im uprawnienia procesowe strony, wynikające z art.10 § 1 k.p.a., należy wiązać ściśle z regulacją zawartą w art.81 k.p.a. Określona okoliczność faktyczna może zostać uznana za udowodnioną tylko wtedy, gdy strona miała możliwość wypowiedzenia się, co do przeprowadzonych dowodów. W niniejszym postępowaniu strony nie zostały powiadomione o możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów. W ocenie Sądu uchybienia te mogły mieć istoty wpływ na wynik sprawy, dlatego skutkowały uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I Instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien poczynić niewadliwe ustalenia faktyczne, czy wykonanie drogi i zastosowane odwodnienie uregulowało stosunki wodne na działce skarżącego i nie zachodzi potrzeba ich uregulowania zgodnie z treścią decyzji wójta gminy R. z [...] września 2001 roku. Organ dokonując oceny dowodu z opinii rzeczoznawcy winien ustalić, czy była w ramach tej opinii przeprowadzona wizja lokalna na gruncie i jaki był jej rezultat. Dopiero gdy stan faktyczny zostanie ustalony prawidłowo, z zachowaniem reguł wynikających z art. 7 k.p.a, art.10 k.p.a, 77 § 1 k.p.a, art. 79 k.p.a,80 k.p.a, 81 k.p.a wówczas będzie można ocenić czy prawidłowo skonfrontowano stan faktyczny z normami prawa materialnego, a więc czy dokonano prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego. Organ dokona wtedy oceny czy zachodzą podstawy do wygaśnięcia decyzji z dnia [...] września 2001 roku ze względu na jej bezprzedmiotowość, o ile podjęcia takiego rozstrzygnięcia nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub interesie strony. Organ rozważy czy powstała sytuacja, " gdy niemożliwe stało się zrealizowanie celu, jaki organ administracji miał na względzie przy wydawaniu decyzji ‘’[ por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 1985 roku, nr 2,poz. 21]. Z tych też względów biorąc za podstawę art.145 § 1 pkt 1 lit.b) p.p.s.a orzeczono jak na wstępie. Na podstawie art.152 p.p.s.a stwierdzono, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu w całości.