VIII SA/Wa 673/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Mazur, Asesor WSA Mirosław Gdesz /sprawozdawca/, Protokolant Krzysztof Koziara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi E. J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi Z., po wznowieniu postępowaniu oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2008 r. nr [...] Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania E. J. (dalej powoływana jako skarżąca) utrzymał w mocy decyzję Starosty S. z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia scalenia gruntów wsi Z. gmina S. w części rozstrzygnięcia zawartego w pkt IV ppkt 3 to jest działek nr ewidencyjny [...] i [...] przyznanych w wyniku scalenia E.J. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją Starosty S. z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] zostało zatwierdzone scalenie gruntów wsi Z. gm. S. Skarżąca odwołała się od tej decyzji podnosząc, iż nie zgadza się z zaprojektowanym w trakcie scalenia wytyczeniem granic działek nr [...] i nr [...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2005 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty S. w odniesieniu do działek skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 marca 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 2251/05 uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2005 r. w odniesieniu do działek ew. nr [...] i nr [...]. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd stwierdził, iż organ odwoławczy w decyzji ograniczył się jedynie do stwierdzenia stanu faktycznego przed i po scaleniu. Obowiązkiem zaś Wojewody w postępowaniu odwoławczym było szczegółowe zbadanie zasadności wniosków wniesionych przez stronę, omówienie zarówno ustaleń jak i rezultatów z tych ustaleń w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Organ tymczasem nie rozważył możliwości dokonania proponowanych zmian, jak również nie uzasadnił z jakich względów została przyznana skarżącej działka nr [...]. Następnie Wojewoda [...] wznowił z urzędu postępowanie zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] września 2005 r. i rozpatrując ponownie wniesione przez stronę zarzuty wydał decyzję z dnia [...] października 2007 r. nr [...], w której orzekł o wprowadzeniu zmian powodujących wydzielenie działek skarżącej, jak również małż. W. i J. G. oraz współwłaścicielom K. D. i A. K., w miejscu posiadania gruntów przed scaleniem. Powyższą decyzję zaskarżyli do sądu administracyjnego J. i W. G., wnosząc iż nie zgadzają się na odłączenie części gruntu z działki nr [...], który to grunt został im wydzielony w trakcie scalenia na poszerzenie siedliska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie Wydział Zamiejscowy w Radomiu wyrokiem z dnia 6 lutego 2008 r., Sygn. akt VIII SA/Wa 627/07 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji, wskazując na niedopuszczalność wznowienia postępowania z uwagi na brak jakiejkolwiek podstawy do wznowienia. Ponownie rozpatrując odwołanie skarżącej od powołanej decyzji Starosty S. z dnia [...] grudnia 2004 r., Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2008 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie w odniesieniu do działek skarżącej. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że skarżąca wniosła do scalenia grunt w czterech działkach o pow. [...] ha i wartości 116,65 jednostek szacunkowych. Wydzielono jej natomiast ekwiwalent w trzech działkach o pow. [...] ha i wartości 104,8845 jednostek szacunkowych, pomniejszając jednocześnie to gospodarstwo zgodnie z życzeniem skarżącej - naliczając tym samym dopłatę na jej rzecz w kwocie [...] zł. W wyniku scalenia działkę nr [...] zaprojektowano w miejscu jej położenia przed scaleniem, której skarżąca nie kwestionuje, drugą zaś działkę nr [...] (nr przed scaleniem) doprojektowano do większej działki nr [...] (stan stary) i tak zaprojektowaną działkę oznaczono nr [...]. Przy tym nowo zaprojektowaną działkę nr [...] wydzielono częściowo w miejscu położenia przed scaleniem działek nr [...] i [...]. Trzecią działkę nr [...] zaprojektowano w sąsiedztwie działki siedliskowej nr [...] położonej we wsi W., a więc zgodnie z § 63 pkt 1 ppkt 6 Instrukcji Nr 1 Ministerstwa Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej o scalaniu gruntów z dnia 24 marca 1983 r. Za nietrafny organ uznał zarzut skarżącej dotyczący zaprojektowanej działki nr [...], wskazując, że strona wniosła do scalenia grunty w działkach nr [...] i [...] położonych w sąsiedztwie rzeki, a zaprojektowana działka nr [...] położona jest również w sąsiedztwie tej samej rzeki. Również część działki nr [...] (nr po scaleniu), o którą zabiega skarżąca leży przy tej samej rzece w sąsiedztwie działek sprzed scalenia nr [...] i [...]. Z mapy zasadniczej wynika jednoznacznie, iż działka nr [...] i wschodnia część działki nr [...] położone są na podobnych wysokościach nad poziomem morza - zatem przedmiotowe grunty posiadają podobny stopień podmokłości. Badając kolejny zarzut wniesiony przez stronę dotyczący złego zagospodarowania działki nr [...], stanowiącej użytki zielone, Wojewoda stwierdził na podstawie wizji terenowej, że działka ta jako nieuprawiana przez skarżącą porośnięta jest trawą (niekoszona), zaś działki położone w bezpośrednim sąsiedztwie z działką nr [...], które stanowią również użytki zielone, są uprawiane i prawidłowo zagospodarowane. Tak więc wnioski skarżącej odnośnie pozostawienia jej działek w starym stanie lub odprojektowanie z siedliskowej działki nr [...], części gruntu wzdłuż granicy z działką nr [...] (stary stan) od strony wschodniej na jej rzecz nie mogą zostać spełnione, bowiem scalenie gruntów ma charakter zbiorowego zabiegu urządzeniowo-rolnego (gospodarczego), mającego na celu w miarę możliwości uwzględnienie interesów i życzeń, a także poprawę warunków gospodarowania wszystkim uczestnikom scalenia. Ponadto w trakcie scalenia gruntów został zapewniony dostęp do działki nr [...], poprzez zaprojektowanie drogi dojazdowej nr [...]. Organ wskazał, że zaprojektowana działka nr [...] w dużym stopniu w swym zasięgu zawiera drzewostan posiadany przez skarżącą przed scaleniem. Wobec powyższego Wojewoda uznał, że projekt scalenia gruntów wsi Z. zatwierdzony decyzją Starosty S. z dnia [...] grudnia 2004 r., nr [...] w części rozstrzygnięcia zawartego w pkt IV ppkt 3, to jest działek nr ew. [...] i [...] zaprojektowanych w pozycji skarżącej, został opracowany prawidłowo pod względem gospodarczym, a także z zachowaniem obowiązujących przepisów prawa. Skarżąca nie zgodziła się z tym rozstrzygnięciem i wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skargi zakwestionowała racjonalność samego scalenia, na którym zyskał tylko jej sąsiad. Wskazała, że J. G. zajął bez podstawy prawnej część działki nr [...], a scalenie niejako legalizuje tę samowolę. Na działce tej dokonane były nasadzenia drzew (ok. 300 sztuk), natomiast w trakcie postępowania nie dokonano ich wyceny. Ponadto przy określeniu zasad bonitacji nie zostały uwzględnione istotne właściwości działek podlegających scaleniu. W ten sposób skarżąca otrzymała działkę, która jest podmokła i zalewana przez pobliską rzekę. Ponadto przed scaleniem skarżąca do najdalej położonej działki miała 400 m dojazdu, a obecnie jest to 1,5 km. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Stan faktyczny w sprawie jest oczywisty, dlatego Sąd akceptując ustalenia faktyczne dokonane przez organ w zaskarżonej decyzji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zbadał, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływana dalej jako "ppsa") Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. 2. Kluczowe znaczenie dla przedmiotowej sprawy ma wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 marca 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 2251/05. Wyrażona w tym wyroku ocena prawa wiążę Sąd w niniejszej sprawie. W orzeczeniu tym Sąd uchylił ostateczną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2005 r. zatwierdzającą scalenie, tylko i wyłącznie w odniesieniu do stanowiących własność skarżącej działek [...] i [...]. W takiej sytuacji wszystkie pozostałe działki w szczególności sąsiednia działka nr [...] nie mogły być przedmiotem rozstrzygnięcia przez Wojewodę [...]. 3. Powyższa sytuacja procesowa powodowała, że Wojewoda mógł jedynie zbadać, czy przyznanie skarżącej jako ekwiwalentu dwóch powyższych działek naruszało przepisy ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Organ nie był natomiast uprawniony do dokonywania jakiejkolwiek korekty granic. Dlatego wszelkie zarzuty skarżącej dotyczące "doprojektowania" do działki nr [...] części działki nr [...] nie mogły zostać uwzględnione przez organ, ponieważ scalenie w odniesieniu do działki nr [...] zakończone jest ostateczną decyzją i jakiekolwiek orzekanie w tej sprawie naruszałoby zasadę trwałości decyzji administracyjnych. 4. Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji, w pierwszej kolejności wskazać należy, że stosownie do art. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. Nr 11, poz. 80 ze zm.), celem scalania gruntów jest tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania przez poprawę struktury obszarowej gospodarstw, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntu oraz dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu. Scalanie gruntów stanowi zabieg zbiorowy, podejmowany w ramach uznania administracyjnego i nawet naruszenie indywidualnego interesu uczestnika nie podważa legalności decyzji scaleniowej, jeżeli została zachowana podstawowa zasada wydzielenia gruntów, określona w art. 8 ust. 1 tej ustawy (tak Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 18 stycznia 2006 r., OSK 908/04). 5. Tym samym organy administracyjne opracowujące projekt scalenia korzystają ze swobody w jego ukształtowaniu i wyborze najlepszego - ich zdaniem - rozwiązania w danych warunkach, tak by w miarę możliwości, uwzględnić interesy i życzenia wszystkich uczestników scalenia. Zwykle w toku postępowania scaleniowego rodzą się liczne konflikty pomiędzy uczestnikami, oczekujących wyłącznie na poprawę ich warunków gospodarowania. W tym zakresie rozstrzygnięcia organów zawierają elementy uznania administracyjnego (tak Naczelny Sąd Administracyjny wyrok z dnia 11 września 1998 r. sygn. akt II SA 941/98). 6. Zgodnie z art. 8 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów uczestnicy w wyniku scalenia winni otrzymać grunty odpowiadające równej wartości szacunkowej gruntów posiadanych dotychczas tj. przed scaleniem, ewentualnie należny ekwiwalent pieniężny. Za równą wartość szacunkową uważa się wartość o różnicy nie przekraczającej 3%. W stosunku do skarżącej warunki określone w ustawie zostały zachowane. Z akt sprawy nie wynika, by wydzielając skarżącej ekwiwalent doszło do naruszenia przepisów powołanej ustawy, przez to, że wydzielono jej działki nr [...] oraz nr [...]. Skarżąca otrzymała ekwiwalent w trzech działkach o pow. [...] ha i wartości 104,8845 jednostek szacunkowych, pomniejszając jednocześnie to gospodarstwo zgodnie z życzeniem skarżącej - naliczając tym samym dopłatę na jej rzecz w kwocie [...] zł. Wojewoda szczegółowo wyjaśnił, że przyznanie skarżącej działki nr [...] nie miało cech dowolności. Działka ta jest bowiem zlokalizowana w sąsiedztwie działki siedliskowej. Ponadto skarżąca wniosła do scalenia grunty położone w sąsiedztwie rzeki, a zaprojektowana działka nr [...] położona jest przy tej samej rzece oraz ma ten sam stopień podmokłości. W tej sytuacji przyznanie jej działek nr [...] oraz [...] nie może być także zakwalifikowane jako dowolne. 7. Nie mają natomiast jakiegokolwiek znaczenia zarzuty dotyczące granic działki nr [...], ponieważ nie stanowi ona własność skarżącej i w tym zakresie pozostaje w obrocie prawnym decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 2005 r. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 151 ppsa orzekł jak w sentencji.