VIII SA/Wa 674/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz- Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Protokolant Sekretarz sądowy Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2018 r. w Radomiu sprawy ze skargi J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] lipca 2018 roku, nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej jako SKO lub organ odwoławczy) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U z 2017 roku, poz. 1257 ze zm. dalej jako k.p.a.) po rozpatrzeniu na posiedzeniu niejawnym odwołania J. C. od decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] kwietnia 2018 roku, nr [...] orzekającej w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia pod nazwą – wydobycie kopaliny metodą odkrywkową bez użycia środków strzałowych - orzekło o umorzeniu postępowania odwoławczego. Podstawą rozstrzygnięcia były następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 roku Wójt Gminy W., po rozpatrzeniu wniosku R. sp. z o. o. z siedzibą w miejscowości Sadek ustalił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia p.n. – wydobycie kopaliny metodą odkrywkową bez użycia środków strzałowych na działkach o nr ewidencyjnych [...], [...], [...], [...], [...], położonych w miejscowości K. gmina W.. Od decyzji odwołanie wniósł J. C. – zarzucając naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez pominięcie go jako strony postępowania oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. gdyż w jego ocenie istniały przesłanki do zawieszenia postępowania z uwagi na toczące się przed Sądem Okręgowym w R. postępowanie w przedmiocie zobowiązania do złożenia oświadczenia woli o przeniesienie prawa własności nieruchomości, której dotyczy zaskarżona decyzja. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie od decyzji administracyjnej przysługuje stronie postępowania. Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zgodnie z art. 74 ust. 3a ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (DZ.U z 2018 roku poz. 2081 ze zm. dalej jako ustawa) stroną postępowania o środowiskowych uwarunkowaniach jest wnioskodawca oraz podmiot któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. W dniu [...] czerwca 2009 roku został sporządzony akt notarialny, którego przedmiotem była warunkowa umowa sprzedaży nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...], [...], [...], [...], [...] położonych we wsi K. przez B. M. M. i R. M. M. na rzecz J. C. pod warunkiem, że Agencja Nieruchomości Rolnych nie wykona prawa pierwokupu. W dniu [...] stycznia 2018 roku został wydany przez Sąd Okręgowy [...] Wydział Cywilny w R. wyrok zaoczny zobowiązujący B. i R. małżonków M. do złożenia oświadczenia woli o następującej treści ,,B. i R. małżonkowie M. oświadczają, że przenoszą na rzecz J. C. własność nieruchomości położonej we wsi K. gmina W. o powierzchni [...] ha, składającej się z działek oznaczonych numerami [...], [...], [...], [...], [...], dla której Sąd Rejonowy w P. prowadzi księgę wieczystą [...] – w wykonaniu umowy zawartej w dniu [...] czerwca 2009 roku przed notariuszem A. P. w Kancelarii Notarialnej w S. przy ul. K. nr [...] za nr rep. [...]’’. Wyrok sądu powszechnego nie jest prawomocny. W ocenie organu w świetle przywołanego art. 74 ust. 3a ustawy występuje brak interesu prawnego po stronie J. C.. Z tego względu, że odwołanie nie pochodziło od strony nie można było merytorycznie rozpoznać sprawy i dlatego należało umorzyć postępowanie odwoławcze. Skargę na decyzję organu odwoławczego wniósł J. C.. Przedmiotowej decyzji zarzucał: - naruszenie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania mimo istnienia przesłanek uzasadniających uchylenie zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji; - naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez pominięcie J. C. jako strony postępowania mimo posiadania interesu faktycznego i prawnego; - naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji mimo istnienia przesłanek do jego zawieszenia z uwagi na toczące się przed Sądem Okręgowym w R. – [...] Wydział Cywilny postępowanie sądowe w sprawie zobowiązania do złożenia oświadczenia woli o przeniesieniu prawa własności nieruchomości, której dotyczy zaskarżona decyzja. Z uwagi na powyższe skarżący wnosił o: - uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, bądź; - uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi odwoławczemu do ponownego rozpoznania; - zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podnosił, iż winien być uznany za stronę postępowania administracyjnego w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia pod nazwą – wydobycie kopaliny metodą odkrywkową bez użycia środków strzałowych ponieważ dotyczy ono jego interesu prawnego. Wskazywał, że zgodnie z treścią art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego bądź obowiązku dotyczy postępowanie. Interes prawny może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale również z normy prawa materialnego z innej gałęzi prawa, np. z prawa cywilnego. W związku z tym interes prawny należy interpretować dosyć szeroko. Zauważał, że przed Sądem Okręgowym w R. toczy się postępowanie o sygn. akt [...], w którym w dniu [...] stycznia 2018 roku został wydany wyrok zaoczny nakazujący B. i R. M. złożenie oświadczenia woli dotyczącego przeniesienia własności nieruchomości położonej w miejscowości K., składającej się z działek oznaczonych ewidencyjnie – nr [...],[...],[...],[...] i [...] dla których została wydana decyzja orzekająca środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia. Okoliczność, iż wyrok ten jest nieprawomocny nie może stanowić podstawy do umorzenia postępowania odwoławczego z uwagi na brak interesu prawnego. W tym stanie rzeczy postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia planowanego na przedmiotowych działkach powinno zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu prawomocnego zakończenia postępowania toczącego się przed sądem powszechnym. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zaprezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (Dz. U. z 2016 roku, nr 718 ze zm., powoływanej dalej jako p. p. s. a.) rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art.135 p.p.s.a.). Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] lipca 2018 roku o umorzeniu postępowania odwoławczego. W ocenie tegoż organu J. C. nie może zostać uznany za podmiot mający interes prawny – w rozumieniu art. 74 ust. 3a ustawy do bycia stroną postępowania w postępowaniu administracyjnym, w którym Wójt Gminy W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 roku o ustaleniu na rzecz R. sp. z o. o. ustalił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Należy zgodzić się z organem, iż w przedmiocie kto jest stroną takiego postępowania reguluje przepis art. 74 ust. 3a ustawy. Zgodnie z przywołanym uregulowaniem stroną postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wnioskodawca oraz podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się na obszarze, na który oddziaływać będzie przedsięwzięcie. Skarżący podnosi, iż toczy się postępowanie przed sądem powszechnym o zobowiązanie małżonków M. do złożenia oświadczenia woli o przeniesieniu własności nieruchomości dla których została wydana decyzja środowiskowa. Zgodnie z przepisem art. 74 ust.3a ustawy podmiot, który ma legitymację do bycia stroną musi posiadać prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać wnioskowane przedsięwzięcie. W dniu [...] czerwca 2009 roku został sporządzony akt notarialny, którego przedmiotem była warunkowa umowa sprzedaży nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...], [...], [...], [...], [...] położonych we wsi K. przez B. M. M.i R. M. M. na rzecz J. C. pod warunkiem, że Agencja Nieruchomości Rolnych nie wykona prawa pierwokupu. Prawami rzeczowymi w rozumieniu przepisów ustawy kodeks cywilny są własność oraz użytkowanie wieczyste, a ograniczonymi prawami rzeczowymi są użytkowanie, służebność, zastaw, spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu oraz hipoteka. W przypadku zawarcia warunkowej umowy sprzedaży, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, przejście prawa własności zostało rozdzielone na dwie fazy. Wykonanie tego obowiązku może nastąpić bądź przez zawarcie umowy ostatecznej między zbywcą i nabywcą, bądź orzeczenia sądu zastępującego oświadczenie woli zbywcy – art. 64 kodeksu cywilnego (orzeczenie ma charakter konstytutywny). Wobec toczącego się postępowania nie można uznać, iż skarżącemu przysługuje prawo rzeczowe do przedmiotowych nieruchomości, co dawałoby mu status strony postępowania. Zarzut skarżącego, iż postępowanie w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji inwestycji winno być na podstawie art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. zawieszone do czasu zakończenia postępowania przed sądem powszechnym jest nietrafny. Wskazany przepis wskazuje, iż organ zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pojęcie ,,zagadnienia wstępnego‘’ użyte w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. należy rozumieć w ten sposób, ze jest to kwestia, która pozostaje poza właściwością danego organu i w dodatku bez jej rozstrzygnięcia nie można prowadzić postępowania, tzn. organ nie może rozstrzygnąć sprawy ani pozytywnie, ani negatywnie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lipca 2018 roku, sygn. akt I OSK 541/2018; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 18 października 2018 roku, sygn. akt II SA/Bk 427/2018). W niniejszej sprawie wobec stanowiska małżonków M. i sporu co do złożenia oświadczenia woli o przeniesieniu własności nieruchomości, skarżący stanie się właścicielem przedmiotowej nieruchomości z momentem uprawomocnienia się orzeczenia sądu powszechnego (rozstrzygnięcie ma charakter konstytutywny). Dopiero wtedy będzie mu przysługiwało prawo rzeczowe do nieruchomości. Należy zauważyć, iż w sytuacji, gdy strona została pominięta i nie uczestniczyła w postępowaniu administracyjnym, to przysługuje jej prawo złożenia wniosku o wznowienie postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) W ocenie sądu toczące się postępowanie przed sądem powszechnym w przedmiocie zobowiązania do złożenia oświadczenia woli nie dawało podstawy organowi do zawieszenia postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Przedmiotowa sprawa w przedmiocie wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia może być prowadzona i zakończona merytorycznym rozstrzygnięciem. Spór o prawo własności przedmiotowej nieruchomości nie stanowi zagadnienia wstępnego w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. W chwili prowadzenia tego postępowania właścicielem nieruchomości, na których ma być realizowana inwestycja wymagająca decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stanowi własność małżonków M. i jako właściciele mają prawo w pełni wykorzystywać przysługujące im prawo rzeczowe. Wstrzymywanie w toku postępowania administracyjnego z przyczyny z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. może nastąpić jedynie wówczas, gdy organ prowadzący postępowanie nie dysponuje ,,elementem‘’ stosunku prawno – administracyjnego pozwalającego rozstrzygnąć władczo o prawach i obowiązkach stron tworzonego przezeń tegoż stosunku, a nie gdy dysponując tym ,,elementem’’ i oczekuje, iż element stosunku, którym dysponuje może przestać istnieć w przyszłości. Z zawieszeniem postępowania z powodu prejudycjalności mamy do czynienia wówczas, gdy chodzi o uzupełnienie okoliczności sprawy elementem, którego przed zawieszeniem w ogóle nie było, a nie zawieszenie postępowania z przekonaniem (nadzieją), że istniejący w sprawie element stosunku prawnego przestanie występować. Zależność i związek o jakich mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie zachodzą w sytuacji kiedy rozstrzygnięcie innej sprawy może w przyszłości wpłynąć na istnienie jednej z przesłanek stosunku prawnego, albowiem oznaczałoby to kwestionowanie istniejących w obrocie prawnym aktów prawnych, decyzji, orzeczeń, umów (np. art. 3 ust.1 ustawy o księgach wieczystych). Z tych też względów biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.