VIII SA/Wa 674/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Marek Wroczyński, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 10 listopada 2021 r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. z [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego w W. z dnia [...] marca 2020 r. nr [...]; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. na rzecz D. S. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z [...] maja 2021r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w W. (dalej: "Dyrektor IAS" lub "organ odwoławczy"), na podstawie art. 233 § 1 pkt 1, art. 13 § 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1325; dalej: "Op", "Ordynacja podatkowa"), art. 21 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1, art. 26 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi (Dz. U. z 2020 r., poz. 859 ze zm.; dalej: "ustawa o SENT"), po rozpatrzeniu odwołania T. – O. D. S. (dalej: "skarżący" lub "strona") utrzymał w mocy decyzję Naczelnika [...] Urzędu Celno -Skarbowego w W. (dalej: "Naczelnik [...]UCS" lub "organ I instancji") z [...] marca 2020 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w łącznej wysokości [...] zł za naruszenie przepisów ustawy o SENT. Powyższe decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Funkcjonariusze [...] Urzędu Celno-Skarbowego [...] marca 2018r., na drodze wojewódzkiej nr [...] w miejscowości R., przy ulicy K., przeprowadzili kontrolę środka transportu o nr rej. [...], którym przewożone było [...] litrów oleju napędowego (kod CN 2710). Przewóz nie był zgłoszony do rejestru zgłoszeń SENT. Brak było również dokumentu świadczącego o przesunięciu magazynowym (art. 3 ust. 7 ustawy o SENT). Kierowca, podczas kontroli okazał list przewozowy na [...] litry paliwa (oleju napędowego). Ustalono, że zgodnie z zamówieniem z [...].03.2018r., część oleju miała być dostarczona do B. W. w P.. W wyniku kontroli ilości oleju napędowego przewożonego ww. pojazdem stwierdzono, że wg wskazań listew pomiarowych: komora nr 1 o pojemności 7.000 l oleju jest wypełniona w ilości [...] l, komora nr 2 o poj. 7.500 l jest wypełniona w ilości [...] l, a komora nr 3 o poj. 5.000 l jest wypełniona w ilości [...] l. W związku z tym kontrolujący przyjęli, że [...] l oleju napędowego jest przewożone bez nr referencyjnego, dokumentu zastępującego zgłoszenie i potwierdzenia przyjęcia dokumentu zastępującego zgłoszenie albo dokumentu, o którym mowa w art. 3 ust. 7 ustawy o SENT. Na kierowcę nałożono zatem mandat karny na podstawie art. 32 ustawy o SENT. Ponadto, zgodnie z okazanym listem przewozowym i zamówieniem, paliwo w ilości [...] l zostało dostarczone do podmiotu S. Ł. w K.. Wg oświadczenia kierowcy paliwo w ilości [...]l miało zostać dostarczone do B. W. w P., który nie widnieje w CEIDG oraz KRS. Także w okazanych dokumentach nie podano ilości paliwa, która miała zostać dostarczona do tego podmiotu. Kierowca nie przedstawił żadnych dokumentów potwierdzających zgłoszenie przewozu oleju napędowego w ilości [...] l na platformie PUSEC. W trakcie kontroli uzyskano nr referencyjny zgłoszenia na [...] l oleju napędowego i pojazd zwolniono do dalszej jazdy. Postanowieniem z [...] listopada 2018 r. (doręczonym stronie [...] grudnia 2018r.) Naczelnik [...]UCS wszczął z urzędu postępowanie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, zakończone wydaniem decyzji z [...] lutego 2019r. nakładającą na skarżącego karę pieniężną w wysokości [...] zł za naruszenie przepisów ustawy o SENT. Powyższa decyzja została następnie uchylona, decyzją Dyrektora IAS z [...] października 2019r. z uwagi na stwierdzoną przez organ odwoławczy konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie przesłanek odstąpienia od wymierzenia kary, określonych w art. 21 ust. 3 ustawy o SENT, w oparciu o materiały dowodowe wymienione w piśmie z [...] stycznia 2019 r., a nie przedstawione organowi I instancji oraz odniesienie się do kwestionowanej przez przedsiębiorcę ilości towaru na jaką zostało wystawione podczas kontroli zgłoszenie [...] oraz do wyniku uzyskanego po przeprowadzeniu badania próbek towaru pobranego z transportu będącego przedmiotem niniejszego postępowania. W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania z uwzględnieniem zaleceń Dyrektora IAS, Naczelnik [...]UCS decyzją z [...] marca 2020r. nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości [...] zł za naruszenie przepisów ustawy o SENT. W odwołaniu od tej decyzji, wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, skarżący postawił szereg zarzutów dotyczących naruszenia: art. 77 § 1 i 4, art. 7, art. 80, art. 11 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 126 i art. 8 kpa oraz art. 21 ust. 1, art. 26 ust. 3 ustawy o SENT. W szczególności, nie zgodził się z dokonanymi w sprawie ustaleniami faktycznymi, które uznał za niewystarczające do nałożenia na niego kary pieniężnej. Posiadał on bowiem wszystkie wymagane prawem dokumenty, w tym dokument potwierdzający przesunięcie międzymagazynowe na [...] litrów oleju napędowego oraz zamówienia na ogólną sumę [...] litrów. Nadto, w ocenie skarżącego wystąpiły podstawy do odstąpienia od wymierzenia kary z uwagi na ważny interes strony i interes publiczny. Dyrektor IAS decyzją z [...] maja 2021 r., wskazaną na wstępie i zaskarżoną w niniejszej sprawie, utrzymał w mocy ww. decyzję Naczelnika [...]UCS. Na wstępie przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie, wnioski i argumentację odwołania, jak również określił ramy prawne sprawy powołując przepisy ustawy o SENT, która reguluje zasady systemu monitorowania drogowego przewozu towarów. Dodał, że ustawa ta była kilkakrotnie nowelizowana (m.in. ustawą z 10 maja 2018r. o zmianie ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018r., poz. 1039), która weszła w życie z dniem 14.06.2018r. oraz ustawą z 19 lipca 2019r. o zmianie ustawy o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019r., poz. 1556), którą zmieniono jej tytuł w brzmieniu "o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi". Następnie wyjaśnił m.in., że art. 3 ust. 1 powołanej ustawy określa elementy, z których składa się system monitorowania obejmujący przewóz towarów. Natomiast w art. 9 wskazano, że przesyłanie, uzupełnianie i aktualizacja zgłoszenia następują za pośrednictwem Platformy Usług Elektronicznych Skarbowo - Celnych. W przypadku niedostępności rejestru podmiot wysyłający, podmiot odbierający albo przewoźnik, w zakresie swojej właściwości, przesyła do wyznaczonego organu Krajowej Administracji Skarbowej dokument zastępujący zgłoszenie i uzyskuje potwierdzenie przyjęcia tego dokumentu. W celu zapewnienia przestrzegania ustawowych obowiązków w zakresie odpowiednio: dokonywania, uzupełniania i aktualizacji zgłoszenia; zgodności danych zawartych w zgłoszeniu ze stanem faktycznym; posiadania numeru referencyjnego, dokumentu zastępującego zgłoszenie i potwierdzenia dokumentu zastępującego zgłoszenie, sprawowana jest kontrola przewozu towarów. Kontrola obejmuje weryfikacje danych zawartych w dokumentach okazanych przez kierującego oraz dokonanie oględzin towaru w tym pobranie próbek. Dyrektor IAS wskazał następnie, że w realiach rozpoznawanej sprawy taka kontrola została przeprowadzona w dniu [...] marca 2018 r., na drodze wojewódzkiej nr [...] w R., podczas której stwierdzono, że pojazdem o nr rejestr. [...] przewożone było [...] litrów oleju napędowego. Przewóz nie został jednak zgłoszony do rejestru zgłoszeń SENT i brak było również dokumentu świadczącego o przesunięciu magazynowym, zgodnie z art. 3 ust. 7 ustawy o SENT. Tym samym, w ocenie organu odwoławczego nie ma wątpliwości, że dysponent towaru (firma skarżącego) nie zgłosił przewozu [...] litrów oleju napędowego w dniu [...] marca 2018r., co stanowi o naruszeniu obowiązku wynikającego z treści art. 5 ust. 1 ustawy o SENT. Okoliczności te stanowiły zatem podstawę do nałożenia kary pieniężnej zgodnie z art. 21 ust. 1 w związku z naruszeniem obowiązku określonego w art. 5 ust. 1 ustawy o SENT, w wysokości [...] zł. Organ odwoławczy powołał przy tym stosowne wyliczenia Naczelnika US (str. 10 zaskarżonej decyzji). Dyrektor IAS dodał jednocześnie, że w świetle powołanych przepisów ustawy o SENT, w przypadku ujawnienia nieprawidłowości, o których mowa w tych przepisach nałożenie na przewoźnika kary jest obligatoryjne i następuje niezależnie od przyczyny naruszenia ww. obowiązków przez podmioty wskazane w ustawie. Zdaniem Dyrektora, brak było również podstaw do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej ze względu na ważny interes przewoźnika lub interes publiczny. W ocenie organu odwoławczego w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki "ważnego interesu podmiotu" lub "interesu publicznego", o których mowa w art. 21 ust. 3 ustawy o SENT. Na potwierdzenie swojego stanowiska Dyrektor IAS powołał prezentowane w tym względzie poglądy prawne w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wszystkie zarzuty odwołania uznał za niezasadne (str. 15 - 23 zaskarżonej decyzji). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, występując o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika postawił zarzuty naruszenia przepisów: 1. prawa materialnego: - art. 21 ust. 1 w zw. art. 5 ust. 1 ustawy o SENT, poprzez błędne przyjęcie, że przewoźnik nie uzupełnił zgłoszenia w systemie SENT; - art. 21 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy o SENT w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i art. 12 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2019 r. poz. 1292) poprzez stosowanie przepisów w sposób naruszający zasadę proporcjonalności w wyniku nałożenia na przewoźnika kary wyłącznie za uchybienia formalne w systemie SENT, które nie wiązały się z popełnieniem przestępstwa i w okolicznościach dysponowania przez stronę wszelkimi dokumentami niezbędnymi do przewozu towaru; 2. przepisów postępowania: - art. 122, art. 187 § 1, art. 191 oraz art. 210 § 4 Op w związku z przepisami art. 21 ust. 1 ustawy o SENT poprzez błędne przyjęcie, że istnieją podstawy do nałożenia na przewoźnika kary pieniężnej w sytuacji, gdy zgłoszenie zostało przyjęte, a z okoliczności sprawy nie wynika, że zachodziła obawa uszczuplenia dochodów budżetowych Skarbu Państwa. W odpowiedzi na skargę, Dyrektor IAS wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej "ppsa"), stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. Nr 2021, poz. 137), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) ppsa). Przy czym, zgodnie z art. 134 § 1 ppsa, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w niniejszej sprawie nie ma zastosowania. Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w świetle wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż w niej wskazane. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją Dyrektor IAS utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] marca 2020 r., nakładającą na podstawie art. 21 ust. 1 i art. 5 ust. 1 ustawy o SENT na skarżącego prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą D. S. T.-O., jako podmiot wysyłający, karę pieniężną w kwocie [...] zł w związku z niewykonaniem obowiązku zgłoszenia przewozu towaru. Organy nie dopatrzyły się przy tym podstaw do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte w dniu [...] grudnia 2018 r. na mocy postanowienia z dnia [...] listopada 2018 r. wydanego na podstawie art. 165 § 2 i § 4 Ordynacji podatkowej oraz art. 26 ust. 5, art. 21 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy o SENT. W uzasadnieniu postanowienia o wszczęciu postępowania organ I instancji wskazał na stwierdzenie podczas kontroli przeprowadzonej w dniu [...] marca 2018 r. braku numeru referencyjnego, dokumentu zastępującego zgłoszenie i potwierdzenia przyjęcia dokumentu zastępującego zgłoszenie albo dokumentu, o którym mowa w art. 3 ust. 7 ustawy o SENT. Przechodząc do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, wskazać należy, że w ocenie Sądu decyzja o nałożeniu kary pieniężnej na skarżącego została wydana z naruszeniem art. 165b § 1 Ordynacji podatkowej, albowiem w okolicznościach niniejszej sprawy doszło do przedawnienia prawa do wszczęcia i prowadzenia w tej sprawie postępowania. Z treści postanowienia z dnia [...] listopada 2018 r. o wszczęciu postępowania wynika bowiem, iż postępowanie zostało wszczęte na podstawie art. 165 § 2 i § 4 Op w związku ze stwierdzeniem wykonywania przez skarżącego przewozu oleju napędowego bez zgłoszenia powyższego do rejestru SENT oraz bez dokumentu świadczącego o przesunięciu międzymagazynowym, o którym mowa w art. 3 ust. 7 ustawy o SENT, o czym wiedzę organ I instancji powziął podczas kontroli przeprowadzonej w dniu [...] marca 2018 r. Jak wynika z akt podatkowych, z kontroli, o której mowa został sporządzony protokół, który znajduje się w aktach administracyjnych. Zdaniem Sądu wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie w przypadku doręczenia postanowienia o wszczęciu postępowania po upływie terminu 6 miesięcy od dnia kontroli należało uznać za niedopuszczalne. Zgodnie z art. 26 ust. 5 ustawy o SENT w zakresie nieuregulowanym w ustawie, do kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. Wobec tego, iż ustawa o SENT nie zawiera żadnych regulacji dotyczących wszczęcia postępowania, z uwagi na treść art. 26 ust. 5 ustawy o SENT, w sprawie znajduje odpowiednie zastosowanie art. 165b § 1 Op. Art. 165b § 1 Op ma zastosowanie w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów z uwzględnieniem modyfikacji, wynikających z faktu, że mamy do czynienia z inną kontrolą niż kontrola podatkowa i inną sprawą niż sprawa podatkowa, rozstrzyganą przez właściwe organy. "Odpowiednie" stosowanie przepisów nie ma jednolitego charakteru i zależnie od przedmiotu regulacji może mieć miejsce zastosowanie danej regulacji wprost albo z modyfikacjami, lub też przepisy te nie mogą mieć zastosowania głównie z uwagi na charakter regulacji. Przy uwzględnieniu ww. modyfikacji zasadne jest zatem stwierdzenie, że termin wskazany w art. 165b § 1 Op jest w pełni wiążący, gdyż jego odpowiedniemu zastosowaniu nie sprzeciwia się charakter sprawy ani metoda regulacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2021 r. sygn. akt II GSK 1124/21). Przyjąć zatem należy, że ustawodawca ograniczył termin, w którym uruchomione może być postępowanie administracyjne w sprawie stanowiącej rezultat kontroli w przedmiocie przestrzegania przepisów ustawy o SENT. Upływ tego terminu należy traktować jako bezwzględną przeszkodę do wszczęcia postępowania jurysdykcyjnego, opisywaną w nauce także jako ujemną przesłankę procesową, blokującą dopuszczalność wszczęcia postępowania administracyjnego, a w przypadku jego uruchomienia – obligującą do umorzenia procesu (zob. M. Cieślak [w:] S. Waltoś (red.) Marian Cieślak. Dzieła wybrane, t. II, Polska procedura karna. Podstawowe założenia teoretyczne, Kraków 2011, t. 2, s. 353; T. Grzegorczyk, J. Tylman, Polskie postępowanie karne, Warszawa 2014, s. 176, A. Marciniak (w:) W. Broniewicz, I. Kunicki, A. Marciniak, Postępowanie cywilne w zarysie, Warszawa 2016, s. 232 – 235, Z. Resich/J. Lapierre (w:) J. Lapierre, J. Jodłowski, Z. Resich, T. Misiuk-Jodłowska, K. Weitz, Postępowanie cywilne, Warszawa 2016, s. 70 – 74). Wskazać zatem wypada, że skoro kontrola w rozpoznawanej sprawie miała miejsce i zakończyła się w dniu [...] marca 2018 r., to najpóźniej [...] września 2018 r. można było wszcząć postępowanie administracyjne w tej sprawie. Dodać należy, że o skuteczności wszczęcia postępowania decyduje doręczenie postanowienia o wszczęciu postępowania, co wynika z art. 165 § 4 Op, na który powołuje się organ I instancji w wydanym w tym przedmiocie postanowieniu. W świetle powyższych wywodów, postępowanie w przedmiocie nałożenia na skarżącego kary pieniężnej, wszczęte w niniejszej sprawie z urzędu postanowieniem Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego w W. z dnia [...] listopada 2018 r., zostało wszczęte w dniu [...] grudnia 2018 r., to jest po upływie 6 miesięcy od dnia przeprowadzenia kontroli drogowej towarów, co miało miejsce w dniu [...] marca 2018 r. Z uwagi na fakt, że wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego w rozpoznawanej sprawie, ze wskazanych wyżej przyczyn formalnych było niedopuszczalne, poza rozważaniami Sądu pozostały zarzuty skargi, kierowane co do istoty sprawy, jako bezprzedmiotowe. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ppsa, rozpoznając sprawę na podstawie art. 119 pkt 2 ppsa na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, orzekając o powyższym w punkcie 1 wyroku. Uznając, że w niniejszej sprawie nie było możliwości prowadzenia postępowania administracyjnego i nałożenia kary pieniężnej, Sąd w punkcie 2 wyroku na podstawie art. 145 § 3 ppsa umorzył postępowanie administracyjne. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i 2, art. 209 ppsa oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Wskazana w punkcie 3 wyroku kwota [...] zł, obejmuje [...] zł uiszczone tytułem wpisu sądowego, [...] zł wynagrodzenia adwokata oraz [...] zł opłaty od pełnomocnictwa.