VIII SA/Wa 679/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Protokolant Referent Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2017 r. w Radomiu sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę. Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 roku Wojewoda M. biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego( Dz.U z 2016 roku, poz.23 dalej jako k.p.a.) w związku z art. 11d ust.1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych(DZ.U z 2015 roku, poz. 2031, dalej jako ustawa), po rozpatrzeniu odwołania Z. K. od decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2016 roku Starosty R. zezwalającej Burmistrzowi Miasta i Gminy S. na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi gminnej – ul. S. w miejscowości M. na terenie gminy S., odcinek o długości L – od km [...]mb; Wykaz działek niezbędnych do zrealizowania inwestycji wg. następujących oznaczeń: - obręb [...] M., gmina S. - działki [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], - obręb [...] M., gmina S. – działka nr [...]– grunty prywatne w całości przekazane pod pas drogowy drogi gminnej ul. S. bez potrzeby podziału, - obręb [...] M., gmina S. – działka nr [...]– zajęta pod pas drogi powiatowej nr [...] – włączenie w/w drogi gminnej ul. S., bez potrzeby podziałów, - obręb [...] M., gmina S. – działki nr [...],[...],[...] – stanowią pas drogowy drogi gminnej ul. S. bez potrzeby podziałów – uchylił zaskarżoną decyzję Starosty R. nr [...] z dnia [...] maja 2016 roku, znak: [...]w części dotyczącej działki ew.nr [...] i w tym zakresie umorzył postępowanie organu I Instancji, a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Podstawą zaskarżonej decyzji były następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna. W dniu [...] marca 2016 roku inwestor wystąpił z wnioskiem o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej – budowę drogi gminnej ul. S. w miejscowości M., na terenie gminy S., odcinek o długości L = [...]mb na wskazanych we wniosku działkach. Decyzją nr [...] z [...] maja 2016 roku Starosta R. biorąc za podstawę art.11a ust.1,3 i art. 11f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji drogowej w zakresie dróg publicznych (DZ.U z 2008 roku, nr 193, poz. 1194 ze zm. dalej jako ustawa), art. 82 ust.2 ustawy z 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane( DZ.U z 2013 roku, poz. 1409) dalej jako prawo budowlane), art. 10 § 1, art. 104 i art. 107 ustawy z 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego( Dz.U z 2016 roku, poz. 23 dalej jako k.p.a.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla wyżej wymienionej inwestycji – ul. S. w M.. Odwołanie od decyzji wniosła Z. K.. Organ odwoławczy w ramach postępowania odwoławczego wskazał, że stanowiąca załącznik do decyzji dokumentacja budowlana została poddana analizie pod kątem art. 11d ustawy. Do wniosku zostały załączone prawidłowo sporządzony projekt budowlany, mapa w skali [...] z naniesionymi liniami rozgraniczenia, analiza powiązania projektowanej drogi z innymi drogami, określone zostały zmiany w dotychczasowej infrastrukturze terenu. Zostały załączone mapy z projektem podziału nieruchomości zarejestrowane w ośrodku geodezji i kartografii Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w R.. Starosta R. decyzją z dnia [...] marca 2016 roku, wydał pozwolenie wodnoprawne dla Gminy S. na wykonanie urządzeń wodnych realizowanych w ramach planowanej inwestycji. Nie jest ona zlokalizowana na obszarach zagrożonych powodzią, ani też na terenach górniczych, czy też miejscowości uzdrowiskowej. W przedmiotowej sprawie również nie jest wymagana opinia dyrektora dyrekcji Lasów Państwowych, opinia właściwego konserwatora zabytków, jak też opinia właściwego zarządcy infrastruktury kolejowej. Zgodnie z art. 11b ustawy przedmiotowy wniosek został pozytywnie zaopiniowany przez Zarząd Województwa M. pismem z [...] lutego 2016 roku, Zarząd Powiatu w R. pismem z dnia [...] lutego 2016 roku oraz Burmistrza Miasta i Gminy w S.. W ocenie organu odwoławczego projekt budowlany odpowiada wymaganiom wynikającym z rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 27 kwietnia 2012 roku( Dz.U z 2012 roku, poz. 462) i został sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i zostały załączone oświadczenia projektantów i sprawdzających o kompletności projektu i sporządzeniu go zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej. Decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej zawiera niezbędne ustalenia wynikające z art. 11f ust.1 ustawy a dotyczące powiązania z innymi drogami publicznymi, określa jednoznacznie linie rozgraniczające teren inwestycji, warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury, a także wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Decyzja ta zatwierdza podział nieruchomości, a także zawiera oznaczenia nieruchomości, które stają się własnością gminy S.. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że postępowanie w sprawie prowadzone jest na podstawie przepisów ustawy gdzie jako strony postępowania zostają uznani właściciele oraz użytkownicy wieczyści działek przewidzianych do podziału nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie decyzji. Akt ten wprowadził specjalną, uproszczoną procedurę realizacji inwestycji drogowych. W zakresie lokalizacji danej inwestycji ograniczenia mogą wynikać z uwagi na walory prawne i faktyczne miejsca np. tereny ważne dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo tereny podlegające szczególnej ochronie przyrodniczej. Opracowując koncepcję lokalizacji drogi publicznej na określonych nieruchomościach, wnioskodawca musi wskazać wszystkie ograniczenia prawne w dopuszczalności zlokalizowania drogi publicznej w danym miejscu. Nie jest nimi związany w przypadku obszarów, których walory prawne lub faktyczne nie podlegają szczególnej ochronie. W takim przypadku wyznacznikiem zlokalizowania drogi publicznej jest funkcjonalność i użyteczność dla użytkowników drogi. Naturalną barierą jest prawdopodobieństwo wystąpienia konfliktów społecznych wokół proponowanego przebiegu drogi. Należy zdaniem organu odwoławczego wskazać, że o przebiegu drogi decyduje zarządca i to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno – wykonawcze. Z uwagi na powyższe ocena co do prawidłowości zamierzonej lokalizacji inwestycji ogranicza się wyłącznie do analizy pod względem zgodności z prawem przedstawionego wniosku. Odnośnie zarzutu skarżącej dotyczącego naruszenia prawa własności organ wskazał, iż stosownie do Konstytucji RP wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym wynagrodzeniem. Wprowadzenie odrębnego trybu administracyjnego w sprawie realizacji inwestycji drogowych służy realizacji celu publicznego w postaci poprawy bezpieczeństwa układu komunikacyjnego i transportowego, a jednocześnie skutki z tym związane są rekompensowane w formie odszkodowania( art. 12 ust.4 w związku z art. 4a). Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty dotyczące dokumentacji przyjętej do opracowania materiałów graficznych, w tym projektów podziału nieruchomości. W postępowaniu dotyczącym zezwolenia na realizację inwestycji drogowej organ nie jest uprawniony do kwestionowania dokumentacji geodezyjno – kartograficznej, opatrzonej stosownymi klauzulami ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej. Odnośnie zastrzeżeń skarżącej dotyczących braku dojazdu do działki nr [...] – po podziale nie przejętej pod drogę, to organ zauważył, że wydane pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego na wymienionej działce obejmuje dojazd z drogi powiatowej nr [...], a Z. K. nie wnosiła o usytuowanie zjazdu od strony ul. S.. Bezpośredni dostęp do drogi publicznej określa zarządca drogi w decyzji o lokalizacji zjazdu. O bezpośrednim dostępie do drogi publicznej nie przesądza zatem bezpośrednie sąsiedztwo terenu inwestycji z drogą publiczną, ale zagwarantowana prawnie zgoda zarządcy drogi na lokalizację zjazdu. Zarządca ma obowiązek odtworzenia zjazdów do spornych nieruchomości wyłącznie w przypadku gdy przed podziałem istniały zjazdy wybudowane po uzyskaniu stosownej decyzji administracyjnej. Organ umorzył postępowanie w zakresie działki nr ew. [...] podzielonej na działki [...] i [...]. Jak wynika z wniosku o zezwolenie na realizację inwestycji działki [...] i [...] zostały wydzielone z działki nr [...]. Skargę na decyzję organu odwoławczego wniosła Z. K.. Wskazywała, że organy nie przeprowadziły prawidłowo postępowania wyjaśniającego ponieważ odnośnie działek nr [...]i [...], a objętych procedowaniem prowadzone są postępowania wyjaśniające przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego i Głównego Geodetę Kraju. W ocenie skarżącej wyniki tych postępowań są istotne dla rozstrzygnięcia przedmiotowego postępowania, a ich nieuwzględnienie narusza słuszny interes strony i czyni decyzję wadliwą bo wydaną przy niepełnym wyjaśnieniu stanu faktycznego i prawnego sprawy. W tej sytuacji doszło do naruszenia art.6, art.7, art. 8, art.77 i art. 107 k.p.a. Następnie skarżąca wskazywała, że zamiar realizacji inwestycji drogowej nie był konsultowany z jej mieszkańcami. Powstanie tej drogi ul. S. spowoduje zwiększenie uciążliwości związanych z ruchem samochodów TIR firmy transportowej, która korzysta z tej drogi. W jej ocenie droga w obecnym kształcie jest wystarczająca dla mieszkańców, którzy korzystają z tej drogi. Skarżąca podniosła, iż Gmina S. oszukała J. i T. S. wydając warunki zabudowy i zobowiązując do udostępnienia [...] metrowego pasa służebności. W momencie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu inwestorzy nie zostali poinformowani o planowanej budowie drogi. Wybudowany dom traci na wartości, a firma transportowa utrudnia codzienne funkcjonowanie oraz jakość życia. Nadto zauważa, że brak zjazdu z budowanej ulicy na posesję od strony północnej utrudni opróżnianie szamba. Ostatnią kwestią na którą wskazywała skarżąca była kwestia, iż w większym stopniu na cele inwestycji drogowej jest wywłaszczana część jej nieruchomości, a w mniejszym stopniu właścicieli działki nr [...] - po przeciwnej stronie drogi. W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. wnosił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe argumenty w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 dalej jako p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba, że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji przeprowadza ocenę zgodności decyzji z prawem. W szczególności istotne jest ustalenie, czy w postępowaniu przed organami administracyjnymi zostały dostatecznie i w sposób prawidłowy wyjaśnione okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Ustalenie, iż okoliczności te nie zostały w sposób prawidłowy wyjaśnione uniemożliwia dokonanie oceny, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, w szczególności, czy nastąpiło naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy( por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 1981 roku, syg. akt S.A. 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7). Należy zauważyć, iż zaskarżona decyzja organu II Instancji zapadła w wyniku rozpoznania odwołania Z. K. – właścicielki działki nr [...]. Organ rozpoznając odwołanie pochodzące od właścicielki działki nr [...] wyszedł poza ramy postępowania, które w odniesieniu do inwestycji liniowej powinno być ograniczone do zakresu interesu prawnego odwołującej się, a wynikającego z oddziaływania inwestycji na nieruchomość stanowiącą jej własność. Organ w wyniku odwołania rozstrzygał również w odniesieniu do działki nr [...] , do której Z. K. nie ma tytułu prawnego. To uchybienie nie mogło jednak zostać uznane za mające wpływ na wynik postępowania i tym samym skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Przepis art. 7 nakazuje organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Uzasadnienie jako jeden z elementów decyzji winno zawierać ocenę dokonaną przez organ wykładnię stosowanych w sprawie przepisów prawa oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle wskazanych w nim norm prawa materialnego. Obowiązkiem organu jest jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, czyli wyjaśnienie stronie przesłanek decyzji. W zakresie zarzutów podnoszonych przez skarżącą, iż toczą się postępowania przed organami – Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego i Głównym Geodetą Kraju odnośnie działek nr [...] i [...] należy uznać, iż nie mają one wpływu na przedmiotowe postępowanie. Przebieg inwestycji liniowej drogi gminnej ul. S. został wyznaczony przez inwestora i w tym zakresie przebieg granic wyżej powołanych działek nie rzutuje na możliwość realizacji tej inwestycji. Sąd podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w wyroku z dnia 2 grudnia 2014 roku, syg. akt II OSK 2460/14, iż organ orzekający o lokalizacji drogi w trybie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań, co do jej przebiegu. Gospodarzem projektu jest inwestor, a organ wydający decyzję w oparciu o przedłożony projekt nie jest uprawniony do ingerowania w jego założenia w tym przebieg inwestycji liniowej. To bowiem inwestor dokonuje wyboru najkorzystniejszych w jego ocenie rozwiązań odnoszących się do planowanego przedsięwzięcia drogowego. Rolą organu orzekającego jest sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo w tym rozporządzenie określające warunki techniczne jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Zdaniem Sądu zarzuty skargi odnośnie uciążliwości związanej z korzystaniem z drogi – ul. S. przez firmę transportową nie mogła stanowić podstawy do uwzględnienia skargi. Jak wynika z materiału dowodowego firma ta prowadzi działalność gospodarczą od 2007 roku i korzystała z przejazdu po tym terenie już wcześniej. Należy zgodzić się z organem, iż kwestia dojazdu do działki skarżącej o nr [...] gdzie jej córka z rodziną wybudowała budynek mieszkalny była rozstrzygana w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W tamtym postępowaniu inwestor wskazywał, że wjazd będzie od strony północnej. W związku z tym, to inwestor decyduje, czy w ramach inwestycji liniowej będą potrzebne nowe zjazdy na poszczególne nieruchomości. Należy zauważyć, iż na część nieruchomości skarżącej, która jest przedmiotem wywłaszczenia była już obciążona służebnością przejazdu, a obecnie zwiększa się ten teren o [...] m² z uwagi na parametry drogi. Przebieg drogi został ustalony przez inwestora i zarzut skarżącej, iż przebieg drogi powinien być inny( więcej winno być wywłaszczone z działki nr [...] ) nie mógł stanowić podstawy do uwzględnienia skargi. Należy zauważyć, iż budowa drogi ma na celu poprawę istniejącej infrastruktury, a co za tym idzie bezpieczeństwa na drogach. Fakt, że może nastąpić zwiększenie natężenia ruchu nie może powodować, iż taka inwestycja nie powinna być realizowana. Skala uciążliwości na które powołuje się skarżąca nie wynika z obiektywnych pomiarów, a bardziej z jej subiektywnego odczucia. W kontekście powyższej argumentacji zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. W zakresie interesu prawnego skarżącej nie doszło do naruszenia prawa materialnego – ustawy, ani zasad postępowania administracyjnego wskazanych w zarzutach skargi. Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a.